龐菡君

摘要：作為一種按稅種劃分中央和地方政府財(cái)政收入的財(cái)政管理體制，分稅制的實(shí)質(zhì)是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。自“營改增”全面推行，已經(jīng)用增值稅代替了營業(yè)稅。作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代，這將對分稅制財(cái)政體制下的地方稅系統(tǒng)產(chǎn)生巨大的影響，也進(jìn)一步凸顯了現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的缺陷。在后“營改增”時(shí)代，如何推進(jìn)分稅制財(cái)政體制改革已迫在眉睫。本文以“營改增”為分析背景，對分稅制財(cái)政體制改革提出建議。

關(guān)鍵詞：“營改增”；分稅制；財(cái)政體制

一、“營改增”對現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制帶來的沖擊

2013年4月，國務(wù)院加大了“營改增”的試點(diǎn)范圍，擴(kuò)大到交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。隨著“營改增”的全面推進(jìn)，已確立營業(yè)稅將被增值稅逐漸替代的事實(shí)。自我國1994年實(shí)行分稅制，使我國財(cái)政秩序發(fā)生了巨大變化。分稅制的實(shí)施使中央財(cái)政的活力增強(qiáng)。而且在分稅制實(shí)施的過程中，該體制已經(jīng)取得了很大的成績，具有很強(qiáng)的正面效應(yīng)，不過也有很多問題顯現(xiàn)?！盃I改增”后，對現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制造成了巨大的沖擊，也凸顯了其固有缺陷。

（一）“營改增”導(dǎo)致中央與地方稅制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

首先，從稅種方面來看，稅法規(guī)定的稅種中有16個(gè)，這些稅收是有相關(guān)的部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，由稅務(wù)部門進(jìn)行負(fù)責(zé)。其中，消費(fèi)稅、車船購置稅是中央稅費(fèi)，地方稅有包括營業(yè)稅在內(nèi)的10種；共同屬于中央和地方稅的也有很多，如增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅以及資源稅，不同稅種中央和地方之間的比例不同。而印花稅是作為中央與特定的地區(qū)進(jìn)行共享的，不過此種稅種，中央所占的比例較大，達(dá)到97%，其余的為特定地區(qū)的。海關(guān)所代收的進(jìn)口貨物的相關(guān)稅費(fèi)是中央政府所有?！盃I改增”后，地方稅將會變?yōu)楣蚕矶?，地方稅之中的營業(yè)稅被增值稅取代。地方政府將減少一個(gè)主要稅種，共享稅的收入將會增加。

其次，從稅收結(jié)構(gòu)上看，營業(yè)稅在實(shí)行分稅制支出的1994年的總額達(dá)到67002億元，占當(dāng)年稅收收入總額的1307%。①2012年，全國稅收收入10061428億元，營業(yè)稅收入1574764億元，占稅收收入的比重上升至1565%，同年地方全部公共財(cái)政收入中，稅收收入4731908億元，其中營業(yè)稅1554291億元，占比高達(dá)3285%，無疑是地方政府最主要的稅收收入來源。且動態(tài)來看，營業(yè)稅的征稅范圍為當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速發(fā)展行業(yè)，因此，隨著“營改增”的展開，尤其是營業(yè)稅若完全實(shí)現(xiàn)被增值稅替代，地方政府的財(cái)政收入將大幅減少。

（二）“營改增”后地方稅權(quán)大幅削弱，分稅格局難以為繼

“營改增”后，地方政府的稅權(quán)受到大幅削弱。原來“娛樂業(yè)”的稅目并不能地方政府在一定的范圍內(nèi)自行進(jìn)行制定。從稅收征管角度上看，“營改增”擴(kuò)圍后，屬于試點(diǎn)內(nèi)的營業(yè)稅經(jīng)過改變以后，變?yōu)閲惒块T負(fù)責(zé)征收，而并不是地稅部門進(jìn)行征收。而對于稅收部門來說，由于兩種稅種之間有很大的差異，不論是稅收制度、稅收的政策還是稅收的管理方面都有不同。由于兩種稅種之間的差異，兩個(gè)部門在實(shí)際工作的過程中也將會受到一定的影響。地方稅務(wù)局的職能被弱化，其存在理由受到質(zhì)疑，中央與地方的分稅格局難以為繼。

二、“營改增”背景下，關(guān)于分稅制財(cái)政體制改革的建議

（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，確保事權(quán)與財(cái)力相匹配

對于地方以及中央支出管理方面的責(zé)任，在分稅制改革中規(guī)定并不明確。這使財(cái)力劃分從因?yàn)闆]有建立科學(xué)合理的支出管理責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，僅僅以稅收一定比例進(jìn)行劃分，使支出管理責(zé)任與財(cái)力之間并不匹配。也就是說，財(cái)力劃分的主導(dǎo)權(quán)都在中央政府。在政府進(jìn)行考慮問題的時(shí)候，主要是從宏觀調(diào)控方面進(jìn)行，集中在財(cái)力下放到支出管理責(zé)任方面。根據(jù)中央與地方財(cái)政收入情況，進(jìn)行分稅制改革使中央收入的比重呈現(xiàn)下滑的現(xiàn)象。②在1993年還沒有進(jìn)行分稅制改革的時(shí)候，中央財(cái)政收入在全國財(cái)政的收入中僅為22%。在進(jìn)行分稅制改革以后，2012年我國中央政府的財(cái)務(wù)收入已經(jīng)在全國的財(cái)政收入中有了很大的提高，達(dá)到了479%多，接近50%。地方的財(cái)政收入在全國財(cái)政收入之中僅僅為521%。到現(xiàn)在中央和地方所擁有的財(cái)政收入均為50%左右。而對財(cái)政的支出方面進(jìn)行研究，在2012年中央財(cái)政支出在全國公共財(cái)政收入方面的比重為149%，其中地方財(cái)政支出在全國公共財(cái)政支出方面達(dá)到851%的比重。這就說明，中央財(cái)政收入的比例自分稅制改革后上升，其支出比例卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地方政府。地方政府擁有一半的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著高于80%的事權(quán)。這種事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象亟待改善。

隨著營改增的推開，中央和地方財(cái)力格局將發(fā)生變化，可以“營改增”為契機(jī)，重新調(diào)整事權(quán)與財(cái)力的范圍，確保事權(quán)與財(cái)力相匹配。由于現(xiàn)行政治體制中地方政府管理的事務(wù)量多繁雜，要承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，賦予其一定的財(cái)力作為支撐是必要的。另外，盡可能細(xì)化事權(quán)范圍，明確中央和地方各級政府的支出責(zé)任。

（二）完善稅制結(jié)構(gòu)，明確共享稅劃分比例

“營改增”后，原來屬于地方稅種的營業(yè)稅將劃為屬于共享稅的增值稅中，共享稅的收入將增加。同時(shí)隨著地方政府主體稅種的缺失，要負(fù)擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，缺乏充足的財(cái)力。因此，應(yīng)該適當(dāng)提高共享稅種增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的地方分享比例，保證地方政府有足夠的財(cái)源。例如，增值稅的分享比例可以由中央和地方75：25改為65：35。

另外，“營改增”后的增值稅收入發(fā)生了巨大改變，變?yōu)樵醒敕窒?5%，地方25%，還有地方級收入100%。在這種情況下，容易造成重復(fù)征收等稅制結(jié)構(gòu)的混亂。為避免同一稅種收入在多級次政府重復(fù)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)明確共享稅劃分比例。在當(dāng)前我國中央與地方分稅比較合理，不單單是中央與省之間，對于省以下也進(jìn)行分稅。可以說在各級政府之間的分稅都非常合理。除了共享稅進(jìn)行共享以外，對于地方共享的部門，還應(yīng)當(dāng)在省與縣市之間進(jìn)行共享。同時(shí)還要開征適合地方政府征收的稅費(fèi)，使地方稅的體系也進(jìn)一步完善。

（三）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付份額

我國政府的轉(zhuǎn)移制度制度，是在2005年實(shí)現(xiàn)了稅收的返還。轉(zhuǎn)移支付制度是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助為主的轉(zhuǎn)移支付制度。這種制度的建立，對于平衡地區(qū)間的財(cái)力差異，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展都有很大的作用。但我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并不是科學(xué)和完善的，存在許多缺陷，還不夠規(guī)范。這種制度在我國，僅僅只有轉(zhuǎn)移支付，而并沒有轉(zhuǎn)移支付的法律保障。而且專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付所占的比例較大，最關(guān)鍵的是我國在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的種類十分復(fù)雜，而且是交叉重復(fù)的。在進(jìn)行管理方面，也是有多個(gè)部門進(jìn)行，審批也是多方面的，這就使其在進(jìn)行實(shí)施的過程中受到一定的影響。2010年我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，其涉及到很多方面，保證基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林、電力、金融、等等，甚至可以說是各行各業(yè)都包括在其中，一共涉及到的內(nèi)容包括200多個(gè)。

為使轉(zhuǎn)移支付制度有更好的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下的改進(jìn)：增加一般性的業(yè)務(wù)，而降低專項(xiàng)的份額。同時(shí)在一般的轉(zhuǎn)移支付中，對于明確用途的項(xiàng)目要減少，使其擁有更強(qiáng)的一般性。對專項(xiàng)的支付種類進(jìn)行整合，簡化明確管理部門和審批程序。另外，考慮到我國不同地域地區(qū)之間存在的差異，不利于社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。應(yīng)對橫向支付在立法上和制度上給予重視，促進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范。（作者單位：重慶理工大學(xué)）

注解：

①龐鳳喜《營改增與分稅制財(cái)政體制重塑》中國財(cái)政2014.01

②李紅霞，劉天琦《新一輪分稅制財(cái)政體制改革探析》地方財(cái)政研究，2013

參考文獻(xiàn)：

[1]龐鳳喜.營改增與分稅制財(cái)政體制重塑.中國財(cái)政.2014.01

[2]李紅霞，劉天琦.新一輪分稅制財(cái)政體制改革探析.地方財(cái)政研究.2013.10期

[3]詹花秀.論財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化與社會公平正義.湖湘論壇.2013.11