作者簡(jiǎn)介：董俊（1991-），男，漢族，山西孝義人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生在讀，行政管理專業(yè)，研究方向：行政倫理。

摘要：煤礦采空區(qū)的農(nóng)民安置與權(quán)利保護(hù)，涉及農(nóng)村發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公民權(quán)利和生態(tài)環(huán)境等諸多方面，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，是失地農(nóng)民生存發(fā)展的迫切要求，也是煤炭資源型城市所面臨的一個(gè)共性問(wèn)題。高效人性化政策的制定才能杜絕血色黑洞的重演。

關(guān)鍵詞：移民政策；政策效用；煤炭采空區(qū)

一、國(guó)內(nèi)外煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，資源型城市面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對(duì)采空區(qū)農(nóng)民的安置與權(quán)利保護(hù)進(jìn)行有益的探索和研究，國(guó)外由于大型煤礦開(kāi)采較早，對(duì)于采空區(qū)的地下、地表治理和農(nóng)民保護(hù)研究已經(jīng)形成了有效機(jī)制，同時(shí)對(duì)于技術(shù)治理和農(nóng)民保護(hù)已經(jīng)進(jìn)行了長(zhǎng)期的驗(yàn)證，已經(jīng)取得較高的水平，具有可以借鑒的實(shí)際意義。而我國(guó)由于近年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)資源過(guò)度索取、環(huán)境急劇惡化這一困境的出現(xiàn)才引起專家學(xué)者的關(guān)注，資源型城市的改革又導(dǎo)致研究偏向于生態(tài)恢復(fù)方向，對(duì)于山區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置問(wèn)題尚未形成完善的處理機(jī)制，農(nóng)民的合法權(quán)益遭到無(wú)視和踐踏，學(xué)者研究更側(cè)重于某一區(qū)域的政府政策的評(píng)析，對(duì)于具體農(nóng)民安置對(duì)策探索較少。因此，對(duì)于以后采空區(qū)的治理將會(huì)圍繞以人為核心、各方面綜合治理相結(jié)合的方式進(jìn)行。

二、理論分析下的煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)政策

山西作為我國(guó)重要的能源供應(yīng)基地，長(zhǎng)期的開(kāi)采已形成接近3萬(wàn)平方公里的采空區(qū)，因采空區(qū)塌陷而形成的地質(zhì)災(zāi)害已造成了嚴(yán)重的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和水資源破壞。近年來(lái)，在政府致力于資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中，已對(duì)采空區(qū)農(nóng)民安置進(jìn)行了有益探索，但從中涌現(xiàn)的問(wèn)題依然發(fā)人深省。

農(nóng)民是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的主體，更是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要因素。采空區(qū)農(nóng)民作為特殊的弱勢(shì)群體，在面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境之下，不僅更高層次的合法權(quán)益得不到切實(shí)保障，而且基礎(chǔ)的生存權(quán)利也受到了極大的挑戰(zhàn)。

政策效用是指政策對(duì)現(xiàn)實(shí)世界產(chǎn)生的所有效果，包括對(duì)目標(biāo)群體或現(xiàn)狀的作用、對(duì)目標(biāo)意外群體和現(xiàn)狀作用（溢出效應(yīng)）、對(duì)近期以及未來(lái)狀況的作用、涉及的直接和間接成本等。以政策效應(yīng)分析煤炭采空區(qū)農(nóng)民安置政策就是以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)政策實(shí)行的效果、政策實(shí)行過(guò)程阻力、采空區(qū)農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)是否達(dá)到預(yù)期，后續(xù)問(wèn)題研究進(jìn)而提出解決方案。

三、 煤礦采空區(qū)治理與農(nóng)民安置政策效用評(píng)析

對(duì)于“醫(yī)治”煤炭采空區(qū)對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)傷，解決因煤炭開(kāi)采造成資源、環(huán)境、生態(tài)問(wèn)題，山西于上世紀(jì)九十年代就對(duì)煤礦采空區(qū)治理與農(nóng)民安置進(jìn)行了有益的探索。煤礦采空區(qū)農(nóng)民的安置主要依靠政府與企業(yè)雙邊合作，對(duì)農(nóng)民及其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼、搬遷、整改。對(duì)于政策制定仍由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)現(xiàn)實(shí)情況制定，尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，下面就農(nóng)民安置政策的實(shí)際效用進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（一）采空區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償制度存在缺陷

第一、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，范圍較窄。在山西采空區(qū)農(nóng)民安置補(bǔ)償制度中，更多側(cè)重對(duì)房屋、果樹(shù)、田地等有形財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，對(duì)于具有歷史價(jià)值的民俗住宅并未得到應(yīng)有的補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)膶?shí)際金額難以根本解決搬遷后的生活問(wèn)題。第二、補(bǔ)償?shù)膬敻稌r(shí)滯。由于煤礦出資金額比例較大，多采用分期補(bǔ)貼的方式進(jìn)行移民安置，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，多數(shù)企業(yè)補(bǔ)償資金并未及時(shí)到賬，安置工作難以有效持續(xù)展開(kāi)。

（二）采空區(qū)農(nóng)民的安置政策缺乏長(zhǎng)效統(tǒng)籌

第一、政府偏重金額補(bǔ)償，對(duì)于搬遷農(nóng)民后的受教育權(quán)、醫(yī)療保險(xiǎn)、再就業(yè)等方面并未統(tǒng)籌兼顧，受其他因素的干擾，常出現(xiàn)搬遷農(nóng)民返鄉(xiāng)潮。第二、政府對(duì)于搬遷突發(fā)事件的處理能力不足，政策制定偏頗。由于故土情懷，很多村民并不愿意舉家遷移，強(qiáng)制搬遷損傷了政府公信力。第三、對(duì)于已搬遷村民后續(xù)關(guān)注度較低，問(wèn)題申訴機(jī)制不健全，農(nóng)民合法利益得不到保證。

（三）政策的執(zhí)行中缺乏法律制度的約束，搬遷農(nóng)民的合法權(quán)益受到踐踏

我國(guó)沒(méi)有專門(mén)針對(duì)采空區(qū)治理的法律法規(guī)。有一些采空區(qū)治理的規(guī)定可散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)中。首先立法理念落后，源頭預(yù)防與農(nóng)民安置缺乏法律保障。其次，沒(méi)有具體的制度作為支持，沒(méi)有可操作性，對(duì)于搬遷工作中人員軟約束較弱?；诂F(xiàn)在山西面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和開(kāi)展煤礦采空區(qū)治理的需要，制定專門(mén)煤礦采空區(qū)治理的法規(guī)非常的有必要。

四、 解決煤礦采空區(qū)農(nóng)民安置中存在問(wèn)題的對(duì)策建議

（一） 多方協(xié)商評(píng)估，建立效用最大化的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制

第一、提高采空區(qū)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有形與無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，估值后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行公示，保障所有搬遷農(nóng)民的知情權(quán)，提高農(nóng)民滿意度。第二、對(duì)于已形成采空區(qū)，急需搬遷的農(nóng)民，應(yīng)由政府、企業(yè)、農(nóng)民三者結(jié)合協(xié)調(diào)溝通，確定搬遷細(xì)則，由政府提供保障，避免后續(xù)搬遷工程“爛尾”。

（二）政策制定應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著手，多方統(tǒng)籌兼顧，致力維護(hù)安置農(nóng)民的合法權(quán)益

第一、安置區(qū)政府機(jī)關(guān)加大資金投入、完善基礎(chǔ)設(shè)施，保障遷入農(nóng)民與原居民享有平等的醫(yī)療教育資源。對(duì)于休閑娛樂(lè)設(shè)施也應(yīng)逐步完善，提高安置區(qū)居民的幸福感與歸屬感。同時(shí)對(duì)失業(yè)農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，提升擇業(yè)技能，保證再就業(yè)，從而使農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入，提升生活品質(zhì)，避免無(wú)業(yè)農(nóng)民的“返鄉(xiāng)潮”。

第二、提升政府的公關(guān)能力，對(duì)于突發(fā)事件進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，制定人性化政策，維護(hù)政府公信力。對(duì)于搬遷居民應(yīng)耐心勸解，提前調(diào)研采集農(nóng)民信息，完善政策的合理性，杜絕強(qiáng)制搬遷等不文明行為。

第三、對(duì)于申訴渠道單一、申訴無(wú)門(mén)、申訴無(wú)音信等問(wèn)題，政府除設(shè)置專門(mén)申訴處理部門(mén)，還應(yīng)在遵循法治前提下，妥善處理農(nóng)民申訴訴求。同時(shí)制定政策鼓勵(lì)社會(huì)組織維權(quán)，拓寬、疏通移民們的申訴救濟(jì)渠道，確保農(nóng)民安置工作的有序展開(kāi)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）有針對(duì)性對(duì)煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行立法保護(hù)，克服零星法律條文保護(hù)的片面性

更新立法理念，以人為中心，側(cè)重強(qiáng)化保護(hù)煤礦采空區(qū)農(nóng)民的生命安全權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)等合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于現(xiàn)在山西省治理的情況，應(yīng)在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上制定省一級(jí)的法律制度，為執(zhí)法、維權(quán)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)于踐踏安置區(qū)農(nóng)民的不法行為給予嚴(yán)厲打擊，讓依法治國(guó)的主題得到現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

五、 結(jié)束語(yǔ)

總之，以可持續(xù)的眼光發(fā)現(xiàn)已安置農(nóng)民存在的現(xiàn)實(shí)困境、著重探索以人為中心囊括多方利益層面的新型農(nóng)民安置對(duì)策，發(fā)揮政府、企業(yè)、村民三者結(jié)合協(xié)調(diào)溝通的能力，解決農(nóng)民移民后生活訴求，保障合法權(quán)益。以法的精神約束各方行為，提升政府工作人員的執(zhí)行水平，規(guī)范煤礦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，保障安置農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)具有實(shí)際解決問(wèn)題能力的農(nóng)民安置新對(duì)策對(duì)于全國(guó)資源型城市采空區(qū)農(nóng)民安置選擇將具有示范效應(yīng)。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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