施佳寧

摘 要：所謂鄰避就是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方建設(shè)的污染性工廠、公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的一種抗拒現(xiàn)象。伴隨中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，鄰避現(xiàn)象將不再是個(gè)案，而國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于鄰避現(xiàn)象的研究才剛起步，尤其是關(guān)于各類鄰避現(xiàn)象的實(shí)證研究鳳毛麟角。因此，本文在梳理國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出鄰避現(xiàn)象的分類，同時(shí)針對(duì)不同的鄰避現(xiàn)象提出不同的規(guī)避策略。

關(guān)鍵詞：鄰避；環(huán)境公平；規(guī)避策略

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市居民生活水平得到顯著提高，但隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也與日俱增。很多工程或項(xiàng)目雖然創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這些項(xiàng)目或工程所造成的負(fù)面影響也是驚人的，它們不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也給當(dāng)?shù)鼐用裆顜?lái)很多不利的影響，這就是所謂的“鄰避現(xiàn)象”（NIMBY）。城市化進(jìn)程中的鄰避現(xiàn)象處理不當(dāng)很容易導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件，如近期各地頻發(fā)的PX項(xiàng)目事件。因此，鄰避現(xiàn)象是一個(gè)不容忽視的社會(huì)不穩(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)引起政府和學(xué)術(shù)界的高度重視。

一、鄰避現(xiàn)象的由來(lái)及國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

鄰避現(xiàn)象的研究最早可追溯到20世紀(jì)70年代發(fā)端于美國(guó)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。一些學(xué)者認(rèn)為某些設(shè)施雖然給社會(huì)帶來(lái)了積極的效益，但由于周邊的少部分居民承擔(dān)了設(shè)施運(yùn)營(yíng)時(shí)所帶來(lái)的外部成本，從而不受當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎，造成不斷抗?fàn)幍默F(xiàn)象。這些設(shè)施則被稱為“鄰避設(shè)施”。在“鄰避”概念提出后不久，學(xué)者們就將這一概念逐漸擴(kuò)展到新能源、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等各個(gè)領(lǐng)域。

在鄰避治理策略方面，學(xué)者主張從原先單一的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償逐漸趨于多元化的補(bǔ)償方式。許舒翔（2006）以臺(tái)灣的垃圾焚化爐的選址為例，指出在處理鄰避現(xiàn)象時(shí)，僅依靠政府單方強(qiáng)制性措施已無(wú)濟(jì)于事，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也不能起到太大作用，因此，最有效的方法是讓公眾參與這些項(xiàng)目的評(píng)定和建設(shè)的評(píng)估過(guò)程，唯有如此，才能大大提高公眾的對(duì)項(xiàng)目的接受度和支持度。

國(guó)內(nèi)的學(xué)者對(duì)鄰避的關(guān)注始于近十余年，主要著眼于城市建設(shè)中帶有鄰避特性的公共設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的公共危機(jī)及其治理。喬艷潔（2007）等以垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等設(shè)施為例，認(rèn)為由這些設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突體現(xiàn)了利益結(jié)構(gòu)的失衡，表明了公民心理與社會(huì)生態(tài)兩方面的不和諧，是構(gòu)建和諧社會(huì)的一大障礙，并提出通過(guò)改進(jìn)公共政策的途徑來(lái)緩解和消除鄰避現(xiàn)象。何艷玲（2005）以一次垃圾壓縮站事件為例，研究了后單位制社區(qū)鄰避沖突的邏輯，并提出了解決鄰避沖突的原則和建議，即政府應(yīng)該保持中立的地位，通暢協(xié)商對(duì)話渠道，在政治方面要建立吸納邊緣群體的機(jī)制。

梳理國(guó)內(nèi)外已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，鄰避現(xiàn)象的研究領(lǐng)域已發(fā)生轉(zhuǎn)移，從關(guān)注一些污染性設(shè)施開(kāi)始逐漸擴(kuò)展到新能源設(shè)施、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，鄰避的治理策略從原先單一的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償逐漸趨于多元化的補(bǔ)償方式，主要包括建立合理、完善的補(bǔ)償機(jī)制等。

二、鄰避現(xiàn)象的分類

由于鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生是由鄰避設(shè)施造成的，因此，不同的鄰避設(shè)施會(huì)導(dǎo)致不同類型的鄰避現(xiàn)象。從已有的研究看來(lái)，鄰避設(shè)施并沒(méi)有統(tǒng)一、明確的定義，某種設(shè)施是否具有鄰避性關(guān)乎人們對(duì)它的態(tài)度，在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，對(duì)鄰避設(shè)施的定義也不盡相同。臺(tái)灣學(xué)者李永展（1994）按鄰避設(shè)施造成抵觸情緒的強(qiáng)弱，將鄰避設(shè)施劃分為四個(gè)等級(jí)：無(wú)鄰避效果、輕度鄰避效果、中度鄰避效果、最強(qiáng)鄰避效果。大陸學(xué)者陶鵬和童星（2010）則從設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)高低的角度，將鄰避設(shè)施劃分污染類、風(fēng)險(xiǎn)集聚類、污名化類、心理不悅類。

從當(dāng)前中國(guó)鄰避現(xiàn)象的發(fā)展及其特征出發(fā)，我們認(rèn)為鄰避可以按照設(shè)施功能、服務(wù)層次以及是否具有公共性這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分類。

1.按照鄰避設(shè)施的服務(wù)功能劃分

（1）能源類設(shè)施。此類設(shè)施主要包括發(fā)電廠、煉油廠與石化工廠等。此類鄰避設(shè)施可以為大部分民眾帶來(lái)效益，卻由居住在設(shè)施附近居民承擔(dān)外部成本，損害鄰近地區(qū)居民健康。在我國(guó)整個(gè)工業(yè)化過(guò)程之中都不乏此類鄰避設(shè)施而引發(fā)的社會(huì)沖突，一般多發(fā)于較為偏遠(yuǎn)落后的城市近郊或被地理隔離的邊緣地帶。近年來(lái)的PX事件即為突出代表。

（2）廢棄物處理設(shè)施。此類設(shè)施主要包括垃圾焚化廠、污水處理廠等。此類鄰避設(shè)施可能會(huì)影響附近地區(qū)居民生活質(zhì)量，危害他們的安全和健康，甚至使其房屋貶值無(wú)法出售并影響搬遷。

（3）基礎(chǔ)交通設(shè)施。此類設(shè)施主要包括地鐵、高速公路、機(jī)場(chǎng)等。此類設(shè)施在提高出行效率的同時(shí)，必然會(huì)對(duì)其周邊的居民產(chǎn)生一定負(fù)面影響，如噪音污染、空氣質(zhì)量下降等。

（4）社會(huì)服務(wù)設(shè)施。此類設(shè)施主要包括火葬場(chǎng)、殯儀館、精神病院、特殊教育機(jī)構(gòu)等場(chǎng)所。此類鄰避設(shè)施具有滿足公共需求的功能，但令附近居民感到心里不悅甚至嫌惡，而不愿與其毗鄰。

2.按照設(shè)施服務(wù)的不同層次劃分

（1）鄰里設(shè)施。鄰里設(shè)施通常是指小規(guī)模的適合地方性社區(qū)發(fā)展需要的設(shè)施，包括垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、小型污水處理廠和停車場(chǎng)等。

（2）城市設(shè)施。城市設(shè)施是指為滿足整個(gè)城市發(fā)展和居民生活需要而興建的設(shè)施，如大型垃圾焚燒發(fā)電廠、大型污水處理廠和傳染病醫(yī)院等。

（3）區(qū)域設(shè)施。區(qū)域設(shè)施是指為整個(gè)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要而興建的設(shè)施，如工業(yè)園、公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)等。

（4）國(guó)家設(shè)施。國(guó)家設(shè)施大多為國(guó)家重大戰(zhàn)略儲(chǔ)備需要，主要包括核電廠、石油貯備基地、糧食儲(chǔ)備基地等。

3.按照設(shè)施利益性質(zhì)劃分

（1）營(yíng)利性的商業(yè)設(shè)施。以營(yíng)利為目的設(shè)施，由于能夠給地方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，所以獲得地方政府的支持，但是其建設(shè)卻會(huì)給選址區(qū)周邊的居民帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。這類鄰避現(xiàn)象主要包括能源開(kāi)發(fā)工程，例如煤炭開(kāi)發(fā)，石油開(kāi)采等。

（2）非營(yíng)利性的公共設(shè)施。由政府或非營(yíng)利性組織興建的各種公共設(shè)施引發(fā)的鄰避現(xiàn)象，這些設(shè)施是由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，同時(shí)為了提高居民的生活質(zhì)量而興建的公共性設(shè)施，大部分屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、垃圾及有害廢棄物處理設(shè)施；而由非營(yíng)利組織創(chuàng)建的各種特殊醫(yī)療機(jī)構(gòu)，如精神病院、艾滋病治療所等，也同樣會(huì)引發(fā)鄰避現(xiàn)象。

三、規(guī)避鄰避現(xiàn)象的不同行動(dòng)策略

鄰避之困境在于鄰避設(shè)施的公共性與風(fēng)險(xiǎn)性并存，且其所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)少部分人承擔(dān)，造成風(fēng)險(xiǎn)分配不平等，違背了環(huán)境正義。因此，就理論上而言，規(guī)避這種悖論式困境的唯一原則就是帕累托最優(yōu)性原則和公平性原則。具體來(lái)說(shuō)，帕累托最優(yōu)性原則是指不存在另外一種方法使沖突的一方境況變好，同時(shí)卻不使其他任何一方境況變 壞；而帕累托公平性原則是指沖突各方或仲裁者均對(duì)沖突結(jié)果提不出合理抗議。

從目前已有的文獻(xiàn)來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者提倡政府信息公開(kāi)、第三方介入、民眾積極參與以及合理補(bǔ)償?shù)龋m然這些方法和措施在一定程度上緩解了鄰避現(xiàn)象，但并未就不同的鄰避現(xiàn)象提出不同的規(guī)避機(jī)制和行動(dòng)策略。正因?yàn)猷彵芾Ь呈怯善涔残院惋L(fēng)險(xiǎn)性的并存而造成的，因此，筆者以“風(fēng)險(xiǎn)性—不確定性”維度對(duì)不同類型的鄰避現(xiàn)象提出有針對(duì)性的規(guī)避措施。分類如下：高風(fēng)險(xiǎn)—低不確定性（I）、高風(fēng)險(xiǎn)—高不確定性（II）、低風(fēng)險(xiǎn)—低不確定性（III）和低風(fēng)險(xiǎn)——高不確定性（IV）。

在I類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施具有高風(fēng)險(xiǎn)性，而且這類設(shè)施造成損失的不確定性很低，即發(fā)生概率較高，因此，設(shè)施所在區(qū)的居民對(duì)其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)存在較高的預(yù)期。具有高污染性的化工廠、垃圾焚燒廠等就屬于這類設(shè)施。顯然，人們?cè)诿鎸?duì)此類設(shè)施時(shí)傾向于集體行動(dòng)，共同規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，具有較高的動(dòng)員性。

II類鄰避現(xiàn)象中的設(shè)施不同于I類，雖然風(fēng)險(xiǎn)性仍然很高，但發(fā)生概率較低，因此，設(shè)施所在區(qū)的居民對(duì)其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并不存在較高預(yù)期，但一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生仍舊會(huì)造成重大的損失。由核電站、加油站、變電站等風(fēng)險(xiǎn)集聚設(shè)施所引發(fā)的鄰避就屬于II類鄰避現(xiàn)象。面對(duì)這類設(shè)施，人們也傾向于行動(dòng)，涉及人群可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和對(duì)政府信任的缺失，而對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主觀建構(gòu)，進(jìn)而容易受到謠言、傳聞以及對(duì)相關(guān)資訊曲解的影響，容易引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

在III類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施自身的風(fēng)險(xiǎn)性較低，雖然不會(huì)直接對(duì)所在區(qū)域居民造成重大的生命財(cái)產(chǎn)損失，但這類設(shè)施的存在使人們?cè)谛睦砗途裆细械讲话?，大多為一些特殊群體的集中設(shè)施，如戒毒所、精神病院、傳染病治療機(jī)構(gòu)、救助站等。對(duì)于這類設(shè)施，人們也往往避而遠(yuǎn)之，但較之于前兩者，其動(dòng)員性明顯降低，不易發(fā)生大規(guī)模群體性事件。

同樣的，在IV類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施自身的風(fēng)險(xiǎn)性較低，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率也較低，同樣，這類設(shè)施的存在使人們感到心里不悅，大多為一些社會(huì)公共事業(yè)設(shè)施，如火葬場(chǎng)、殯儀館、墓地等。雖然它們的存在也會(huì)造成潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如房地產(chǎn)的貶值，但其動(dòng)員性明顯降低，不易發(fā)生大規(guī)模群體性事件。

從上述對(duì)不同類型的鄰避現(xiàn)象的描述中，我們可以看到，不同的鄰避現(xiàn)象具有不同的運(yùn)作機(jī)制和行動(dòng)策略，只有把握每一種鄰避類型中的不同運(yùn)作邏輯，才能有針對(duì)性地提出相應(yīng)的規(guī)避機(jī)制。

首先，在I類和II類具有高風(fēng)險(xiǎn)性的鄰避現(xiàn)象中，公共部門應(yīng)將這類設(shè)施規(guī)劃入無(wú)人區(qū)，盡量將影響人群和影響范圍減小到最低。同時(shí)，杜絕任何假公共利益之名，制造環(huán)境污染之實(shí)的高污染性設(shè)施，充分尊重民眾的環(huán)境權(quán)。對(duì)于II類現(xiàn)象中的一些公共性設(shè)施，積極運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的策略，利用專家評(píng)估、專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)等方式，對(duì)設(shè)施的選址問(wèn)題、安全性系數(shù)及其可能對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響等一系列問(wèn)題進(jìn)行公平客觀的預(yù)測(cè)，并且保證政策信息的公開(kāi)、程序的透明，接受當(dāng)?shù)鼐用窈头钦步M織的監(jiān)督。

其次，在處理III類和IV類這些不具高風(fēng)險(xiǎn)性但帶給人們心理不悅的鄰避現(xiàn)象時(shí)，大部分學(xué)者提倡“受益者補(bǔ)償原則”，即設(shè)施受益者應(yīng)對(duì)少部分成本負(fù)擔(dān)者進(jìn)行積極有效的補(bǔ)償。但筆者強(qiáng)調(diào)的是，這里所說(shuō)的補(bǔ)償不僅僅包括物質(zhì)性補(bǔ)償，也應(yīng)包括必要的非物質(zhì)性補(bǔ)償，尤其是“受益者補(bǔ)償原則”中應(yīng)更加注重對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人及地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和全方位的補(bǔ)償，包括物質(zhì)與非物質(zhì)的補(bǔ)償，而非單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

最后，更為重要的是，公共部門應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃觀念和治理邏輯，應(yīng)當(dāng)放棄“最小抵抗路徑”的抗?fàn)幨健爸卫硇g(shù)”，從傳統(tǒng)的“決定—宣布—壓制”轉(zhuǎn)向“參與—自愿—合作”這一協(xié)商式民主治理邏輯，充分尊重公民的環(huán)境權(quán)。同時(shí)，公共部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工程項(xiàng)目中“重經(jīng)濟(jì)效益、輕社會(huì)效益”的經(jīng)濟(jì)主義模式，代之以經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重的新型工程觀。

四、結(jié)語(yǔ)

鄰避現(xiàn)象表面上反映的是少部分居民對(duì)鄰避設(shè)施的嫌棄與厭惡，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者的博弈過(guò)程，背后折射出的是公民意識(shí)與公民權(quán)利的崛起以及對(duì)環(huán)境公平的追求。伴隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，鄰避現(xiàn)象將不再是個(gè)案，而國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于鄰避現(xiàn)象的研究才剛剛起步，關(guān)于各類鄰避現(xiàn)象的實(shí)證研究鳳毛麟角。因此，如何規(guī)避或緩解鄰避現(xiàn)象將是中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界不得不面對(duì)的新一輪挑戰(zhàn)。

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（作者單位：南京航空航天大學(xué)）