劉慶華

摘要：十八屆三中全會全面提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，財政監(jiān)督作為國家治理體系中的重要因素更是被賦予神圣的歷史使命，更要顯示出巨大的監(jiān)督效應(yīng)。文章通過分析財政監(jiān)督實踐過程中現(xiàn)狀和存在問題，并進行相應(yīng)的因素分析，進而從建立健全法律法規(guī)、強化監(jiān)督隊伍建設(shè)、協(xié)調(diào)監(jiān)督組織架構(gòu)、提升內(nèi)部控制監(jiān)督等四個角度出發(fā)，對進一步完善和充實財政監(jiān)督工作提出相應(yīng)的解決方案，以期進一步加強財政監(jiān)督，以發(fā)揮最大限度的監(jiān)督效用。

關(guān)鍵詞：新時期；財政監(jiān)督；對策

建立現(xiàn)代財政制度是一項系統(tǒng)工程，既要有中央的頂層設(shè)計，又需要地方各級財政部門一步一步地落實、反饋、完善和修正。財政監(jiān)督工作在現(xiàn)代財政制度建設(shè)中具有不可或缺的重要作用。目前，我國多年來持續(xù)的高速發(fā)展出現(xiàn)一定程度的放緩趨勢，國家的財政收入增速不斷呈下降趨勢，GDP不再成為國家政府衡量發(fā)展與否的重要指標，而保障和改善民生成為國家政府工作的重要價值取向，繼而財政部門的服務(wù)對象和分配領(lǐng)域都相應(yīng)發(fā)生著質(zhì)的變化，使得當前財政不斷邁向過緊日子，這就越發(fā)顯現(xiàn)出進一步深化財政監(jiān)督效應(yīng)的急迫性。

一、財政監(jiān)督的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）制度設(shè)置不健全

財政監(jiān)督工作所涉及法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和法規(guī)性文件等?，F(xiàn)行我國的法律法規(guī)中，與財政監(jiān)督職能有可以稱得上一類有審計部門的審計監(jiān)督和財政部門內(nèi)部的《財政違法行為處罰處分條例》，除此之外，我國還沒有一部真正可以規(guī)范財政監(jiān)督的法律或者法規(guī)，這就導(dǎo)致了在財政執(zhí)法過程中財政部門的嚴肅性不高，處罰的力度不大的現(xiàn)象出現(xiàn)。目前，我國出臺的財政監(jiān)督規(guī)章制度大多為不正式的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，這就在一定程度上影響了財政部門執(zhí)法的權(quán)威性和有效性。

（二）人員素質(zhì)達不到監(jiān)督要求

從現(xiàn)行的財政監(jiān)督方式方法上來看，大多數(shù)財政監(jiān)督仍然停留在賬簿與實物、明細賬和總賬等對比與核對，大量人力和物力都被投放于原始繁重的手工檢查中，只是注重原始單據(jù)的獲得是否合法合規(guī)，突擊專項檢查的多，日常監(jiān)督的少；單一事項或某個專項檢查多，全方位監(jiān)控跟蹤少；財政專項收入檢查較多，財政專項支出監(jiān)督則較少。財政監(jiān)督的全過程應(yīng)該包括事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，但現(xiàn)行的做法大多數(shù)是采取事后突擊檢查的多，不能從源頭上發(fā)現(xiàn)和糾正財政領(lǐng)域的違規(guī)、績效較低等問題，往往最后給國家或者人民群眾帶來不可挽回的損失。熟練掌握與財政監(jiān)督相關(guān)的法律和法規(guī)，是財政監(jiān)督部門執(zhí)法人員檢查、發(fā)現(xiàn)被檢查單位是否違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為問題的定性依據(jù)，也是處理違規(guī)問題的基礎(chǔ)前提。

（三）監(jiān)督方法自身存在局限性

自從2012年以來，財政資金專項檢查均以資金、憑證、賬簿和財務(wù)報表為主要檢查資料，缺乏專項資金與項目、賬簿與賬簿、賬簿與財務(wù)報表、單位與單位之間的全方位比較分析，缺乏橫向比較分析和縱向比較分析，缺乏深入被檢查單位之間的徹底式分析，更缺乏深入被檢查單位的諸如“小金庫”這些敏感地帶的徹底式分析，也就造成財政監(jiān)督的深度不夠，延伸能力缺乏。

（四）財政監(jiān)督內(nèi)部控制缺失

作為財政監(jiān)督第一道防線，當前在財政監(jiān)督內(nèi)部控制中的復(fù)雜性和重要性尚未得到國家主要部門的充分認識和認可，國家層面目前只是有一部法律進行理論指導(dǎo)和執(zhí)行約束，省、市就鮮有針對財政部門內(nèi)部監(jiān)督的法規(guī)，各部門由于缺乏財政監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)管職能，導(dǎo)致財政系統(tǒng)自身也會出現(xiàn)違規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)。第一方面，財政監(jiān)督部門執(zhí)法需要事先掌握被檢查單位的工作信息，形成一整套的檢查方案，由于財政工作政策性強、專業(yè)特點明顯，財政監(jiān)督各部門之間形成不外傳的信息壁壘，內(nèi)部也難以達成共識。另一方面，財政部門內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)作為本單位領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部部門，部門成員的職務(wù)調(diào)整和變動都不同程度受制于自己的上級領(lǐng)導(dǎo)，成為干擾內(nèi)部監(jiān)督獨立客觀的重要因素。

二、財政監(jiān)督的影響因素分析

（一）制度設(shè)置

制度設(shè)置的合理與否直接影響到財政監(jiān)督是否發(fā)揮最大限度的監(jiān)督作用。 法律法規(guī)的不完善就會造成財政監(jiān)督的制約性，起不到應(yīng)有的督促改善作用。被檢查部門的負責人或者財務(wù)主管財政普法意識較為薄弱，造成部分明令禁止的財經(jīng)紀律無法有效監(jiān)督，甚至出現(xiàn)違規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生。現(xiàn)時由于地級市在具體執(zhí)行規(guī)定上存在不同之處，或多或少影響了財政監(jiān)督執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。財政部門在執(zhí)法過程中有時存在其他利益集團的干擾，因而在執(zhí)法過程中存在隨意調(diào)整監(jiān)督的范圍和處罰力度，進一步干擾了監(jiān)督的可行性。

（二）人員素質(zhì)

人員素質(zhì)的參差不齊是影響財政監(jiān)督的重要因素。財政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要表現(xiàn)在職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)專業(yè)知識素質(zhì)兩個方面。現(xiàn)行的財政監(jiān)督過程中，財政部門的執(zhí)法者大多表現(xiàn)為這兩方面的素質(zhì)有待進一步提高和完善。第一方面，職業(yè)道德素質(zhì)有待進一步提高方面主要表現(xiàn)為財政監(jiān)督執(zhí)行者職業(yè)道德部分缺失，部分執(zhí)法者在某種特定情況下不能自我約束，直接影響財政監(jiān)督的客觀公正。第二方面，業(yè)務(wù)專業(yè)知識素質(zhì)有待進一步提高方面主要表現(xiàn)為財務(wù)監(jiān)督知識后續(xù)教育較少，相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)不多，對現(xiàn)代化信息技術(shù)掌握不夠，相關(guān)法律知識有待進一步提高和完善；這兩方面的素質(zhì)都是直接或者間接影響財政監(jiān)督檢查人員在執(zhí)行過程中是否公平、公正、公開這兩個方面的素質(zhì)。

（三）監(jiān)督方法

監(jiān)督方法措施是影響財政監(jiān)督的重要手段。財務(wù)會計的主要職能是核算與監(jiān)督，財政部門在日常工作中主要是核算和監(jiān)督中央部門在資金使用過程中是否存在違法和違規(guī)，同時也要盡自己最大限度地分配與支配財政資金的使用，做好國庫的財政轉(zhuǎn)移功能；這樣就造成財政監(jiān)督部門在實施過程中缺乏強制性，無法以行政強制手段迫使被檢查單位提供有效憑證、賬簿和財務(wù)報表，無法強制被檢查對象依法依規(guī)進行整改落實。財政部門作為財政監(jiān)督的各大部門之首，對所發(fā)現(xiàn)的信息與存在問題往往只是強化內(nèi)部解決與消化，而沒有進一步將此信息通報審計或者監(jiān)察部門，以求信息共享。

（四）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是影響財政監(jiān)督的制約因素。第一方面，有責任心的財政監(jiān)督檢查人員很難找到，這些監(jiān)督檢查人員既要熟悉分管財政資金分配和管理的業(yè)務(wù)，又要掌握變動頻繁的電子信息技術(shù)，還必須對國家和財政部新出臺的法律法規(guī)和遇到的新問題及時接受后續(xù)教育和進修；另一方面，由于財政經(jīng)費保障機制運轉(zhuǎn)較慢，財政監(jiān)督部門往往與其他財政部門不得不合署辦公，進而影響運行能力，質(zhì)量也大打折扣。

三、提高財政監(jiān)督的對策思考

（一）建立健全法律法規(guī)，為財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

進一步認識到建立健全法律法規(guī)是財政監(jiān)督工作的重中之重，既可以考慮制訂全國通行的財政監(jiān)督法律和法規(guī)，用以規(guī)范監(jiān)督的法律依據(jù)，進一步明確財政監(jiān)督的全方位內(nèi)容；也可以在剛剛修訂將要2015年1月實施的新《預(yù)算法》中增加體現(xiàn)財政監(jiān)督的條例以及實施辦法的補充版本，進一步強化財政監(jiān)督的法律地位。另一方面，在制訂與實施過程中，財政部門可以進一步協(xié)調(diào)審計署和司法部門之間的聯(lián)系與溝通，進一步強化執(zhí)法力度和執(zhí)法主體，加強對被檢查單位的執(zhí)行力度，將執(zhí)法真正發(fā)揮到最大限度作用，建立移送案件和聯(lián)合辦案制度，把對被檢查單位的處罰和對相關(guān)責任人的處理措施，由簡簡單單的經(jīng)濟處罰這方面進而轉(zhuǎn)向經(jīng)濟處罰、行政制裁和信息披露等三者相結(jié)合的辦案措施，使財政監(jiān)督真正起到示范教育作用和震懾作用。

（二）強化財政監(jiān)督機構(gòu)機制和隊伍建設(shè)，為財政監(jiān)督創(chuàng)造條件

進一步深化財政監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，強化財務(wù)檢查人員意識責任感，加強對財政監(jiān)督檢查人員的計算機和網(wǎng)絡(luò)的能力的后續(xù)培訓(xùn)，以求滿足信息數(shù)據(jù)化的需要，提高財政監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率，并在信息系統(tǒng)積累方面有所建樹。加快財政監(jiān)督計算機以及網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)與利用，可以借鑒審計署、國稅總局等部門的成功監(jiān)督經(jīng)驗，結(jié)合財政專項資金的特殊用途、內(nèi)部審計和會計信息質(zhì)量等專項業(yè)務(wù)特點，協(xié)同國內(nèi)外在財政監(jiān)督方面有成功經(jīng)驗的大?？蒲性盒９餐_發(fā)運用財政監(jiān)督檢查軟件，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析、采納、預(yù)警全過程信息化，解決好計算機輔助檢查與傳統(tǒng)檢查的有機結(jié)合，提高財政監(jiān)督信息化水平。另一方面，采取形式多樣的監(jiān)管措施，從以前的事后監(jiān)管為主，變成事前、事中、事后全方位監(jiān)管，變以前的被動方式為主動積極配合方式，積極配合與支持財政監(jiān)督小組落實工作，提高財政監(jiān)督手段高效化。同時要充分發(fā)揮財政監(jiān)督專職機構(gòu)在財政監(jiān)督中的主要職能作用，把重視財政監(jiān)督落在實處，做到財政系統(tǒng)一盤棋，提升機構(gòu)規(guī)格，強化部門職權(quán)，配備高素質(zhì)人員，確保財政監(jiān)督專職機構(gòu)有權(quán)限，有能力履行職能。

（三）提高財政監(jiān)督方式和方法，為財政監(jiān)督組織機構(gòu)理順關(guān)系

進一步細化財政監(jiān)督的實施細則，延伸財政監(jiān)督的深度，積極開拓監(jiān)督方式和方法，從過去的賬簿和憑證式監(jiān)督變?yōu)閷嵉乇O(jiān)督以及深挖式監(jiān)督，積極深入被檢查單位的實地，通過走訪被檢查單位的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和關(guān)聯(lián)對象，將賬簿和憑證的實際監(jiān)督功能延伸到實地考察與監(jiān)督，發(fā)揮財政監(jiān)督的檢查與反饋功能。另一方面，積極協(xié)調(diào)財政監(jiān)督的各個組織機構(gòu)，徹底理順監(jiān)督的各個職能部門的相互關(guān)系，加強財政監(jiān)督部門的強制執(zhí)行力，調(diào)整財政監(jiān)督范圍和執(zhí)行力，加大信息通報力度，將監(jiān)督結(jié)果的運用情況及時向被檢查單位進行信息通報，為財政監(jiān)督理順關(guān)系創(chuàng)造有利條件。

（四）建立財政部門的內(nèi)部控制機制，為財政監(jiān)督落實反饋

進一步提高內(nèi)部監(jiān)督的意識，強化財政內(nèi)部監(jiān)督部門的各種意識，營造相互配合、相互支持的格局；另一方面，進一步改革財政部門內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置與晉升空間的限制方式提升，破除上級領(lǐng)導(dǎo)或者財政主管領(lǐng)導(dǎo)直接任命，采取公開選撥和破格晉升等等有效提高積極性方法，讓財政監(jiān)督檢查人員能夠大膽放開手腳，一步一個腳印地檢查以及監(jiān)管被檢查對象，打消職務(wù)變遷帶來的負面影響；同時進一步充實內(nèi)部監(jiān)督的隊伍，選撥一些德才兼?zhèn)浜驼嗡刭|(zhì)較高的財務(wù)專業(yè)人才，充實內(nèi)部控制人員配置，將監(jiān)督職能發(fā)揮到最大限度，將所有內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中充分解決。

四、結(jié)論

綜上所述，本文通過分析財政監(jiān)督實踐過程中現(xiàn)狀和存在問題，并進行相應(yīng)的因素分析，進而從建立健全法律法規(guī)、強化監(jiān)督隊伍建設(shè)、協(xié)調(diào)監(jiān)督組織架構(gòu)、提升內(nèi)部控制監(jiān)督等四個角度出發(fā)，對進一步完善和充實財政監(jiān)督工作提出相應(yīng)的解決方案，以期進一步加強財政監(jiān)督，以發(fā)揮最大限度的監(jiān)督效用。

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（作者單位：東莞市財政局大朗分局）