邢艷敏

摘 要：目前我國正處在城市化發(fā)展高速時(shí)期，城市規(guī)模急劇膨脹，農(nóng)村進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段?！按甯木印笔谴龠M(jìn)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的有效途徑。近年來，大連金州新區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中也在進(jìn)行著“村改居”的改革與實(shí)踐，并取得了一定的社會(huì)成效。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；“村改居”；問題研究

1 “村改居”的重要意義

“村改居”是農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展到一定的程度，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、村民就業(yè)方式和文化生活需求等方面發(fā)展到城鎮(zhèn)化水平或者接近城鎮(zhèn)水平的條件下，自身產(chǎn)生的從農(nóng)村到城鎮(zhèn)社區(qū)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革。這一改革，對于加快推進(jìn)城市化進(jìn)程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及保障和改善民生具有著重要的意義。

1.1 “村改居”是加快推進(jìn)城市化的需要

在大連金州新區(qū)乃至大連加快推進(jìn)城市化的進(jìn)程中經(jīng)歷了三次重要的發(fā)展機(jī)遇，為“村改居”工作奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

一是1984年9月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，原來的小漁村變成了現(xiàn)代化的新都市，大量的農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

二是2010年4月9日經(jīng)遼寧省政府同意大連市政府進(jìn)行行政管理體制改革，形成了由金州新區(qū)、普灣新區(qū)和保稅區(qū)組成的新市區(qū)。隨著新區(qū)發(fā)展的需要，特別是各項(xiàng)重點(diǎn)工程的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被征用的越來越多，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民也越來越多。

三是2014年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立大連金普新區(qū)。金州新區(qū)作為金普新區(qū)的重要組成部分，必將迎來新的發(fā)展機(jī)遇，城市化的步伐將再次加快。為了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共享改革發(fā)展成果，“村改居”改革勢在必行。

1.2 “村改居”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

黨的十八大以來，大連市堅(jiān)持“四化”統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)的戰(zhàn)略，全域城市化戰(zhàn)略更是全面深入實(shí)施，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程明顯加快，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要方面就是農(nóng)民市民化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不僅是簡單地將農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)為市民戶口，更重要是人的城市化，要求人口在實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城市空間“轉(zhuǎn)移”的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民從業(yè)形態(tài)、聚居形態(tài)、觀念形態(tài)，乃至于生產(chǎn)、生活和文化方式，向市民轉(zhuǎn)變。只有實(shí)施“村改居”，才能從根本上將農(nóng)村管理體制和服務(wù)模式向城市化轉(zhuǎn)變，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展。

1.3 “村改居”是保障和改善民生的需要

隨著城市開發(fā)建設(shè)步伐的加快，大部分城中村村民逐步告別平房、住進(jìn)樓房，廣大村民居住生活環(huán)境明顯改善，物質(zhì)文化需求日益增長，渴望享受到均等化的“市民待遇”，真正過上像城里人一樣的生活。只有實(shí)施“村改居”，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)，加快城市和諧社區(qū)建設(shè)，把城市資本、人才、文化、管理等資源要素延伸覆蓋到農(nóng)村，提高人民群眾的生活質(zhì)量。

2 大連金州新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中“村改居”工作現(xiàn)狀

金州新區(qū)下轄20個(gè)街道，擁有123個(gè)村和107個(gè)社區(qū)，近年來在城市化的進(jìn)程中逐步探索“村改居”工作。目前主要存在三種情況：

一是有的村雖然名稱改為社區(qū)，但管理上還是按照原來村兩委的管理方法，大部分村民也仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也就是“換湯不換藥”。

二是村與社區(qū)并存。有些村土地已經(jīng)被完全征用，農(nóng)民戶口也已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但村委會(huì)卻沒有撤，出現(xiàn)了村和社區(qū)兩種管理體制并存的現(xiàn)象。

三是撤村設(shè)居。目前，金州新區(qū)真正做到撤村設(shè)居的只有2個(gè)村——大孤山街道的大孤山村和紅星村，于2015年完成，取得了較好的社會(huì)效果，也為下一步的撤村設(shè)居工作拉開了帷幕。

實(shí)施“村改居”改革，不是簡單的形式上“翻牌”，而是針對城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的城中村現(xiàn)象進(jìn)行的一次系統(tǒng)改革工程。改變居民的居住方式、生產(chǎn)生活方式、社會(huì)管理方式，提高居民的生活水平，共享城市化發(fā)展成果，是“村改居”的根本目的。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、管理社區(qū)化、服務(wù)均等化是“村改居”的目標(biāo)要求。因此，金州新區(qū)在“村改居”工作中堅(jiān)持做到遵循基本原則，符合必備條件，嚴(yán)格履行程序。

2.1 遵循基本原則

“村改居”工作中需要貫徹的基本原則主要有以下幾點(diǎn)：

①廣泛宣傳，營造良好氛圍。利用多種形式，宣傳“村改居”的目的、意義、政策、措施和方法步驟，調(diào)動(dòng)廣大村民支持改革、參與改革的主動(dòng)性、積極性。

②分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)。要加強(qiáng)調(diào)研論證，根據(jù)各村實(shí)際情況，科學(xué)制定符合各村特色的“村改居”工作實(shí)施方案。

③依法辦事，規(guī)范操作。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，精心組織，嚴(yán)格程序，依法推進(jìn)民主自治，規(guī)范操作。

④普惠民生，均等服務(wù)。在“村改居”過程中一定要確保集體資產(chǎn)不流失，保障村民的合法權(quán)益，優(yōu)化配置服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，將改革發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。

2.2 符合必備條件

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》以及《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳〈關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見〉》的相關(guān)規(guī)定，可以撤銷村委會(huì)的條件是：

①解決了村級經(jīng)濟(jì)體制改制、資產(chǎn)量化處理問題；

②解決了村民的社會(huì)保障問題；

③解決了村民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題；

④經(jīng)村委會(huì)、村民和街道辦事處研究決定同意撤銷村委會(huì)。

另外，還必須符合設(shè)立居委會(huì)的相關(guān)條件，經(jīng)金州新區(qū)民政局審核通過才能報(bào)批撤村設(shè)居申請。

2.3 嚴(yán)格履行程序

金州新區(qū)在撤村設(shè)居的工作中嚴(yán)格按照相關(guān)法律和政策規(guī)定履行撤銷村委會(huì)和設(shè)立居委會(huì)程序，并報(bào)大連市民政局備案。

金州新區(qū)本著成熟一個(gè)改革一個(gè)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，在撤村設(shè)居工作中取得了明顯的社會(huì)成效。這一改革優(yōu)化了城鄉(xiāng)資源配置，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；提高了城市規(guī)劃管理水平，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；理順了城鄉(xiāng)基層管理體制，完善了管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了和諧社會(huì)的構(gòu)建。

3 大連金州新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中“村改居”工作遇到的問題

金州新區(qū)的“村改居”工作雖然已經(jīng)邁出了一大步，但在工作的過程中也遇到了一些困難和問題。

3.1 各村的情況均不相同

金州新區(qū)是于2010年由原金州區(qū)和大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)合并而成，由于各村的歷史、地域不同，在城市化進(jìn)程中開發(fā)建設(shè)發(fā)展的程度也不同，而且原有兩區(qū)在征地動(dòng)遷補(bǔ)償政策和社會(huì)保障政策等方面也都不同。

另外，各村的集體資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)、村民的素質(zhì)觀念、鄉(xiāng)約民俗、村干部的能力水平和威望等均不相同，可以說是千差萬別。這就給“村改居”工作帶來了困難。

3.2 集體資產(chǎn)處置是難點(diǎn)

對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行處置是“村改居”工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)樗婕叭罕姷那猩砝?。大多?shù)城中村集體資產(chǎn)積累較多，村民非常關(guān)心自己能夠分到多少“蛋糕”。對于村集體資產(chǎn)的處置，主要分三個(gè)步驟：

一是清產(chǎn)核資。首先要按有關(guān)規(guī)定查實(shí)各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這項(xiàng)工作比較龐大繁雜。

二是量化資產(chǎn)。在這個(gè)環(huán)節(jié)上，最核心的問題是界定集體資產(chǎn)所有者資格，這也是村民最為關(guān)注和爭議的問題。由于存在“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等各種情況，另外，各村的“村規(guī)民約”也不一樣，有時(shí)還與現(xiàn)行的法律政策相沖突，所以，這個(gè)問題最為復(fù)雜。

三是資產(chǎn)分配。如何能夠做到合法、合情、合理，公開、公正、公平，以得到村民的信任和認(rèn)可是關(guān)鍵所在。否則，會(huì)影響“村改居”工作的順利進(jìn)行。

3.3 社會(huì)保障是根本

如果說“村改居”對農(nóng)民能有吸引力的話，最大的誘惑應(yīng)該在于他們轉(zhuǎn)變成居民身份后，能享受到城市居民所有的社會(huì)保障。金州新區(qū)被征地人員的社會(huì)保障政策以2010年4月9日為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，前后分兩個(gè)階段。原開發(fā)區(qū)2010年4月9日前已進(jìn)入保障數(shù)據(jù)庫的被征地人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨新保障辦法實(shí)施后入保人員調(diào)整，按照城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)享有生活補(bǔ)助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和取暖補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)比較高，也比較受歡迎。而原金州區(qū)2010年4月9日前被征地人員仍然按照當(dāng)時(shí)金州區(qū)的保障政策，保障內(nèi)容相對少，標(biāo)準(zhǔn)相對低。按照新辦法規(guī)定，這部分人由各街道統(tǒng)一解決。但在實(shí)際操作過程中，由于各街道、各村征地的時(shí)間不同，保障的標(biāo)準(zhǔn)不同，征地補(bǔ)償金使用情況不明等歷史遺留問題，有的街道沒有足夠資金為金州區(qū)2010年4月9日前被征地人員辦理保障或補(bǔ)足差額，造成了同為一區(qū)居民卻享有不同的保障標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，如果在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施“村改居”改革的話，困難比較大，也不太現(xiàn)實(shí)。

4 新形勢下做好“村改居”工作的對策措施

“村改居”工作是一項(xiàng)改革，由于各地的情況不同，又缺乏現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)，所以在實(shí)踐中難免遇到這樣或那樣的問題，但關(guān)鍵是我們?nèi)绾螐墓ぷ髦锌偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索出一條符合地方實(shí)際的路子。針對金州新區(qū)在“村改居”工作中遇到的種種問題，我們建議從以下幾個(gè)方面來完善這項(xiàng)工作。

4.1 要尊重民意

在中國農(nóng)村，任何事情要想取得成功都必須得到村民的支持，“村改居”工作也不例外?！按甯木印惫ぷ饕腠樌M(jìn)行，必須讓村民真正參與進(jìn)來，才能得到村民的真心支持。在“村改居”之前，要向村民解釋說明相關(guān)的法律政策。在“村改居”的過程中，要及時(shí)向村民公布各方面的情況，征求村民的意見建議，接受村民的監(jiān)督。在“村改居”工作完成后，要對相關(guān)后續(xù)工作做出安排，并征求村民意見，讓村民無后顧之憂。

4.2 充分發(fā)揮村干部的作用

村干部在鄉(xiāng)村事務(wù)中發(fā)揮著重要的作用，特別是那些工作能力強(qiáng)威信高的村干部更容易取得村民的信賴和支持。在“村改居”這一影響村莊未來發(fā)展的重大事情上，村干部的重要作用體現(xiàn)得更加明顯。因此，在“村改居”工作中，要充分發(fā)揮村干部的作用。一方面，把村民的積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，讓村民參與進(jìn)來，讓村民自治真正運(yùn)行起來。另一方面，要對村干部進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高他們?yōu)榇迕駷榇迩f服務(wù)的意識，同時(shí)落實(shí)責(zé)任，多措并舉，使村干部真正代表村民，成為村民的主心骨和利益的代言人。

4.3 積極穩(wěn)妥處置集體資產(chǎn)

對村集體資產(chǎn)進(jìn)行處置，應(yīng)堅(jiān)持“確保集體資產(chǎn)不流失、保障群眾基本權(quán)益”的原則。建議集中力量從以下幾個(gè)方面解決該問題：

一是清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資應(yīng)以每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，以賬面價(jià)值為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)歸屬為主要內(nèi)容，按有關(guān)規(guī)定全面清查核實(shí)各種資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，界定權(quán)屬，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。建議委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估、審計(jì)和清產(chǎn)核資。

二是量化資產(chǎn)。按照“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則界定好資產(chǎn)所有人產(chǎn)權(quán)資格。明確“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權(quán)屬認(rèn)定情況。資格認(rèn)定后，必須張榜公布接受廣大村（居）民監(jiān)督，經(jīng)居民代表會(huì)議確定。

三是資產(chǎn)處置。主要有三種情況：

①集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展已無后勁。建議在建立村民預(yù)留儲(chǔ)備基金的前提下（儲(chǔ)備基金用于護(hù)林防火等專款專用，交由街道統(tǒng)一保管，經(jīng)村民代表會(huì)同意方能使用），將剩余集體資產(chǎn)全部分配給村民。

②集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好。建議對集體資產(chǎn)進(jìn)行改制，逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、運(yùn)作規(guī)范、利益協(xié)調(diào)的新型社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)管理體制。

③個(gè)別村集體資產(chǎn)為負(fù)又無發(fā)展空間。建議政府組織專門力量對拖欠、占用村集體資產(chǎn)的進(jìn)行及時(shí)追債，能變現(xiàn)的盡量變現(xiàn)；協(xié)調(diào)相關(guān)金融單位，核減其債務(wù)，并協(xié)調(diào)征地開發(fā)單位適當(dāng)承擔(dān)村級債務(wù)或納入征地成本。在可能情況下，政府應(yīng)出資購買原村集體的公益性資產(chǎn)（如辦公服務(wù)用房等），既幫助村資產(chǎn)變現(xiàn)抵債，又可轉(zhuǎn)為對以后社區(qū)建設(shè)的投入。

4.4 建立長久的社會(huì)保障機(jī)制

這是“村改居”工作的關(guān)鍵，也是村民生存和發(fā)展的根本。

①不斷完善被征地村民的社會(huì)保障政策。按照“廣覆蓋、多層次”的原則將全部村民納入社會(huì)保障體系，在地方財(cái)政允許的情況下不斷提高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

②加強(qiáng)就業(yè)引導(dǎo)。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系當(dāng)中，為其提供職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)，組織其參加就業(yè)前培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。對于自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，并享受下崗職工創(chuàng)業(yè)有關(guān)減免稅和免費(fèi)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策。

4.5 加強(qiáng)“村改居”社區(qū)的管理和服務(wù)

一是保障社區(qū)服務(wù)的基本用房和場地。落實(shí)社區(qū)辦公用房和開展公共服務(wù)、社區(qū)文體活動(dòng)、便民利民服務(wù)等方面的配套公建用房及設(shè)施。

二是搞好網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃。謀劃好功能片區(qū)設(shè)置和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局，避免盲目設(shè)點(diǎn)，造成資源分布不均，影響群眾生活。

三是提升社區(qū)管理服務(wù)水平。按照社區(qū)建設(shè)多元化、管理網(wǎng)格化、服務(wù)信息化、黨建區(qū)域化的“四化”發(fā)展模式，全面推動(dòng)“村改居”后新、老社區(qū)架構(gòu)接軌，構(gòu)建互促并進(jìn)、融合發(fā)展的城市社區(qū)管理服務(wù)新格局。