朱家位

摘 要：民辦教育發(fā)展近30年以來，民辦教育機(jī)構(gòu)得到了長足發(fā)展，對彌補公辦教育資源不足、緩解民眾教育需求、以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展均作出了貢獻(xiàn)。就民辦教育的現(xiàn)狀來看，仍存在許多問題，在財務(wù)管理方面，其會計制度的統(tǒng)一使用、法人主體、財務(wù)機(jī)構(gòu)、會計人員等方面存在一些問題和風(fēng)險。文章在對這些問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：民辦教育 財務(wù)管理 問題 對策

中圖分類號：F234 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-117-02

民辦教育的出現(xiàn)始于上世紀(jì)80年代，其出現(xiàn)反映了我國教育體制改革的變化。民辦教育的出現(xiàn)及發(fā)展，充分利用了教育資源，彌補了公辦教育資源及數(shù)量的不足，滿足了部分民眾對教育的需求愿望，也為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)了大量專業(yè)技術(shù)人才，其所作出的貢獻(xiàn)得到了社會的認(rèn)可及贊同。但民辦教育仍存在不少問題，比如師資力量、教學(xué)質(zhì)量、財務(wù)管理等等，在財務(wù)管理方面所出現(xiàn)的問題，有些單位尤為突出，存在一定的財務(wù)風(fēng)險，如不加以解決，將會影響或制約其健康、持續(xù)發(fā)展。

一、民辦教育財務(wù)管理存在的問題

1.財務(wù)管理政策不統(tǒng)一。關(guān)于民辦教育財務(wù)管理的政策主要有國家和各省市兩個層面。

國家層面的主要有：1987年國家教委與財政部頒發(fā)的《社會力量辦學(xué)財務(wù)管理暫行規(guī)定》、2004年實施的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（下簡稱促進(jìn)法）及2005年國家發(fā)展和改革委員會、教育部、勞動和社會保障部共同頒布的《民辦教育收費管理暫行辦法》等政策。這些政策對民辦教育財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，內(nèi)部財務(wù)制度建立、經(jīng)費來源、經(jīng)費支出、學(xué)費（培訓(xùn)費）免征營業(yè)稅等等都作出了規(guī)定。

地方層面的主要有：2004年《促進(jìn)法》實施以后，多數(shù)省市借促進(jìn)法實施之機(jī)，結(jié)合本省市實際，均出臺了關(guān)于民辦教育綜合性政策或法規(guī)。主要內(nèi)容是重申了《促進(jìn)法》和《實施條例》中有關(guān)資產(chǎn)與財務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定。

與公辦教育相比，這些政策法規(guī)存在缺陷。在公辦教育的財務(wù)管理政策中，高等教育出臺了《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》;中小學(xué)也出臺了《中小學(xué)財務(wù)制度》和《中小學(xué)會計制度》;用于指導(dǎo)和規(guī)范各層次公辦教育的財務(wù)管理。而在民辦教育的財務(wù)管理中，僅《民辦教育促進(jìn)法》等少數(shù)政策有統(tǒng)一指導(dǎo)性，各類民辦教育均可參照執(zhí)行，在會計制度上，由于各民辦教育組建方式不一，所選擇及執(zhí)行的會計制度沒有統(tǒng)一性，造成民辦教育之間的財務(wù)信息差異較大，可比性差，與公辦教育更無法匹配對比，對政府等管理部門的決策不能提供參考及指導(dǎo)。

2.法人主體地位不明確?！洞龠M(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。學(xué)校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成，其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗?！钡诂F(xiàn)實的民辦教育中，多數(shù)依照法規(guī)成立董事會或理事會，極少數(shù)的并未執(zhí)行。在已成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的民辦教育中，存在以下情況：（1）應(yīng)對申辦虛假設(shè)立;（2）真實設(shè)立，但其成員多數(shù)是與發(fā)起者有利益關(guān)系的群體，比如親屬，沒有教職工代表;（3）真實設(shè)立，但難于履職職責(zé)，董事會或理事會成員僅是一些要員掛名謀求報酬的虛職，從不關(guān)乎民辦教育的運作。這些現(xiàn)象和事實的存在，致使一些民辦教育機(jī)構(gòu)基本處于舉辦者或校長的個人控制，無法真正實現(xiàn)民辦教育機(jī)構(gòu)的遵紀(jì)守法、民主管理和科學(xué)決策。

3.財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備不規(guī)范。民辦教育機(jī)構(gòu)的舉辦者中，多數(shù)認(rèn)為，只要能提供優(yōu)質(zhì)的教育資源，有生源、就有生存。他們多數(shù)是教育的專家或行家，而對財務(wù)管理的理解及認(rèn)識很膚淺，認(rèn)為財務(wù)只不過是收收錢、付付錢的小事，有人做就行。這些認(rèn)識導(dǎo)致多數(shù)民辦教育機(jī)構(gòu)對財務(wù)管理的重視度不夠，沒有設(shè)置專職的財務(wù)機(jī)構(gòu)，僅在后勤或辦公室安排專職或兼職人員管理學(xué)校的資金收付;有些雖設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，但其財務(wù)人員是其親信，甚至出現(xiàn)“老子當(dāng)校長、兒子當(dāng)會計、老婆當(dāng)出納”的現(xiàn)象，這種家族式管理的結(jié)果，導(dǎo)致民辦學(xué)校缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，財務(wù)管理不透明;有些學(xué)校為節(jié)約成本，聘用一些退休財務(wù)人員做會計，學(xué)校剛畢業(yè)財會專業(yè)學(xué)生做出納，雖符合相關(guān)規(guī)定，但老同志的身體、精力及對新知識的理解執(zhí)行等因素，對財務(wù)管理工作存在一些負(fù)面影響。

4.內(nèi)部控制制度不規(guī)范。在民辦教育機(jī)構(gòu)中，普遍存在“家族式”或“校長式”管理，許多事項是校長說了算，不能發(fā)揮學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的集體決策作用，校長對應(yīng)承擔(dān)的會計責(zé)任、財務(wù)風(fēng)險重視與認(rèn)識不足，這樣辦理學(xué)校事務(wù)存在許多問題。學(xué)校應(yīng)建立內(nèi)部控制制度，使經(jīng)營者和監(jiān)督者相互分離，不相容職務(wù)由不同人員擔(dān)任，且監(jiān)督者要獨立于其他部門。部分民辦學(xué)校發(fā)生過許多問題，涉及到了對外投資、新生招收、物資采購、基建項目發(fā)包等關(guān)鍵事項。為了片面追求資金的高收益，對外投資中出現(xiàn)了資金投向不合理、投資期滿難收回、投資虧損等情況。有的學(xué)校在新生招收中，制度不嚴(yán)，管理混亂，個別工作人員利用工作之便收受錢財，給學(xué)校造成不良影響;有的學(xué)校在基建項目發(fā)包中索要或收受錢財，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)違法案件等。這些都可以看出民辦教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的薄弱與問題。

二、解決民辦教育財務(wù)管理問題的對策

（一）出臺統(tǒng)一的民辦教育財務(wù)管理、會計核算制度

民辦教育財務(wù)管理在貫徹執(zhí)行《中華人民共和國會計法》和促進(jìn)法的基礎(chǔ)上，雖有《民間盈利組織會計制度》等制度的指導(dǎo)，應(yīng)該借鑒我國公辦教育或企業(yè)財務(wù)管理成熟制度，出臺適合民辦教育財務(wù)管理的財務(wù)和會計制度，可采取兩種思路加以制定或規(guī)范。

1.參照執(zhí)行公辦教育相關(guān)制度。我國公辦教育已出臺并完善了各教育層次的財務(wù)管理和會計核算制度，民辦教育與公辦教育的本質(zhì)區(qū)別在于教育主體出資方式不同，公辦教育以國家財政性資金投入為主，民辦教育以非財政性資金投入為主。但就其主導(dǎo)業(yè)務(wù)、主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動來看，差異很小。財務(wù)管理、會計核算遵循經(jīng)濟(jì)事項的本質(zhì)，并為其按會計核算的原理來歸集、描述，反映會計主體一定時間內(nèi)資金來源、應(yīng)用、累積的結(jié)果。從均是開展教育教學(xué)活動為主的業(yè)務(wù)主線來看，民辦教育可分辦學(xué)層次對應(yīng)參照公辦教育執(zhí)行相應(yīng)的財務(wù)管理和會計核算制度，這必須由主管部門以文件等形式強制民辦教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

2.出臺民辦教育財務(wù)管理、會計核算制度。由教育、財政主管部門，參照國家相關(guān)政策、制度，充分結(jié)合民辦教育這一會計主體的特征、特點、制度與其匹配的財務(wù)管理和會計核算制度。明確民辦教育財務(wù)管理和財務(wù)活動的基本要求，做到財務(wù)管理制度、會計制度、會計帳簿、會計科目、會計核算、會計報表的統(tǒng)一。并分層次對固定資產(chǎn)折舊、收費退費、財務(wù)監(jiān)督審計等出臺具體規(guī)定。

（二）建立健全法人治理結(jié)構(gòu)

促進(jìn)法規(guī)定，民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，建立董事會或理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校（院）長負(fù)責(zé)制，充分調(diào)動和發(fā)揮聘用的校（院）長的工作積極性和主動性，真正發(fā)揮其作用。在主管部門的指導(dǎo)下，充分考慮舉辦者、管理者、教職工各方的權(quán)利與義務(wù)，對董事會或理事會的成員的構(gòu)成及產(chǎn)生，進(jìn)行民主、公平的選舉，嚴(yán)格按規(guī)定實行;校長實行公開招聘，制定好相關(guān)章程和制度，并監(jiān)督其實施。建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)，既符合國家相關(guān)規(guī)定，又能促使工作順利開展，學(xué)校才能正常的運轉(zhuǎn)。近年來，許多地方教育主管部門向民辦學(xué)校派駐黨委書記或督導(dǎo)員，也是一種有益的探索，他們的身份不改變，只是工作的地點改變，直接到具體的民辦教育機(jī)構(gòu)工作，他們具有治理學(xué)校的豐富經(jīng)驗，熟知政策法規(guī)，能幫助民辦學(xué)校糾正或改正辦學(xué)過程一些不足之處。對沒能建立法人治理結(jié)構(gòu)的民辦教育機(jī)構(gòu)，要限期要求其建立和完善，對沒能按期實現(xiàn)的要采取相應(yīng)的措施督促其完成。

建立了法人治理結(jié)構(gòu)，各職能部門必須行使好各自的職責(zé)，按規(guī)章、規(guī)矩辦事。學(xué)校董事會、行政領(lǐng)導(dǎo)班子針對舉辦者資產(chǎn)三年之后仍未完成過戶的，要依照國家法律法規(guī)、學(xué)校的辦學(xué)章程，敦促舉辦者盡快辦理過戶手續(xù)。同時，可以要求主管部門和登記機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)督完成，對于開辦三年，而資產(chǎn)沒能按規(guī)定完成過戶的，主管等部門可采取系列措施，比如：不予辦理年檢登記、限期變更或過戶、限制招生等措施，強制性要求舉辦者按期完成資產(chǎn)過戶手續(xù)，保護(hù)好學(xué)校應(yīng)有的利益，也讓行使法人治理的主人擁有一定的資產(chǎn)保障，專心地治校。

（三）建立健全內(nèi)部控制制度

建立健全內(nèi)部控制制度是提高民辦學(xué)校運營效率的根本， 對違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生能起到事前監(jiān)督和控制作用。

1.高度認(rèn)識財務(wù)管理的重要性。一個民辦學(xué)校在其正常運轉(zhuǎn)時，學(xué)校若存在內(nèi)部控制制度不健全、財務(wù)管理不規(guī)范所隱含的財務(wù)風(fēng)險不一定被重視，不直接參與者并不知道內(nèi)幕。一旦風(fēng)險兌現(xiàn)，學(xué)校資金鏈斷接，不能正常發(fā)放教職工工資等，學(xué)校將面臨停課、教師離職等諸多問題，屆時再談內(nèi)部控制、財務(wù)管理，為時已晚。因此，學(xué)校董事會、管理層要高度認(rèn)識財務(wù)管理的重要性，建立健全內(nèi)部控制制度，完善財務(wù)管理制度，進(jìn)行有效的監(jiān)督控制，強制規(guī)范財務(wù)管理，是防范財務(wù)風(fēng)險、持續(xù)發(fā)展的必須舉措。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置。按不相容職務(wù)相互分離、互相制約、互相監(jiān)督的原則，學(xué)校管理層應(yīng)設(shè)置兩個獨立機(jī)構(gòu)，并配備專業(yè)人員履行好各自的職責(zé)。

（1）審計機(jī)構(gòu)。獨立于學(xué)校其他部門，只對董事會負(fù)責(zé)，在董事長直接領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，主要對學(xué)校預(yù)算的編制與執(zhí)行、物資采購（工程建設(shè)）的招投標(biāo)、會計核算的規(guī)范、招生工作等進(jìn)行監(jiān)督，比如資金的使用超過一定上限必須經(jīng)校董事會開會討論同意后方可執(zhí)行等。

（2）財務(wù)機(jī)構(gòu)。隸屬于學(xué)校行政的獨立部門，只對校長負(fù)責(zé)，在校長的領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)學(xué)校資金的籌集、投資、分配以及各項經(jīng)費收支的管理、核算工作;認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家的有關(guān)法律、法規(guī)和各項財經(jīng)方針、政策，維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律;依法多渠道籌集事業(yè)資金;科學(xué)合理編制各項收支預(yù)算，監(jiān)督、檢查學(xué)校各項資金的管理和預(yù)算的執(zhí)行情況;建立健全學(xué)校財務(wù)規(guī)章制度，規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序;加強資金管理，防止國有資產(chǎn)的流失;對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動的合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督;如實反映學(xué)校財務(wù)狀況，為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)。

審計、會計人員必須具有從業(yè)資格證，持證上崗，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人需具備相應(yīng)的任職條件。不斷提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和管理水平。財會人員應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展， 積極主動改變思想觀念，樹立服務(wù)意識，積極服務(wù)于民辦高校改革發(fā)展的實際， 加強學(xué)習(xí)， 努力為各部門提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為學(xué)校的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策并加強與各部門的良好溝通與協(xié)作，保證學(xué)校的財務(wù)管理工作不斷創(chuàng)新。

3.內(nèi)部控制制度。建立健全學(xué)校財務(wù)管理、經(jīng)費支出審批、物資采購、固定資產(chǎn)管理、勞資管理、現(xiàn)金管理、會計監(jiān)督、會計稽核、崗位工作標(biāo)準(zhǔn)、校長離任經(jīng)濟(jì)職責(zé)審計、財務(wù)主管離任經(jīng)濟(jì)職責(zé)審計等系列內(nèi)控制度，并認(rèn)真組織實施，主動接受內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)、主管部門的定期及不定期檢查與監(jiān)督，使各項內(nèi)部控制制度得以落實，實行其控制作用。

4.做好會計核算、財務(wù)管理基礎(chǔ)性工作。

（1）會計核算。堅決貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格按會計處理程序辦理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，充分發(fā)揮好會計的監(jiān)督職能作用，認(rèn)識審核原始憑證的真實、合法、合規(guī)性，把好收支關(guān)，收入要合法，杜絕各種不合理開支和違反財經(jīng)紀(jì)律的行為發(fā)生。

（2）加強預(yù)算管理。充分理解民辦教育的內(nèi)涵，遵循“量入維持、收支平衡”的原則，結(jié)合學(xué)校上年度資金運行及收支情況、本年度招生計劃、收費項目及標(biāo)準(zhǔn)、教育教學(xué)活動、設(shè)備購置等因素，編制好年度財務(wù)收支計劃，并報經(jīng)董事會批準(zhǔn)后，嚴(yán)格執(zhí)行。年度預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，納入對校長及領(lǐng)導(dǎo)班子的年度考核重要指標(biāo)，以此對學(xué)校直接管理者進(jìn)行獎懲。預(yù)算管理其實也是內(nèi)部控制的組成部分，是董事會對學(xué)校年度資金運作的一種監(jiān)督手段，也是學(xué)校內(nèi)部審計的重要內(nèi)容，要對其編制的科學(xué)、合理性，執(zhí)行的結(jié)果等作出客觀評價。

（3）增強財務(wù)風(fēng)險意識。民辦教育近幾年雖取得了一定的發(fā)展，但與公辦教育相比，仍存在許多不足，學(xué)校管理層要樹立生存與發(fā)展的風(fēng)險意識。在財務(wù)管理上，更應(yīng)該引起重視，學(xué)校順風(fēng)順?biāo)?、發(fā)展紅火的階段，要結(jié)合學(xué)校所處的地位，充分考慮未來將面臨的困難，如生源萎縮等，增強財務(wù)風(fēng)險意識，可建議管理當(dāng)局，從每年的收支結(jié)余中按合適的比率，提取財務(wù)風(fēng)險基金，用于應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險事項。

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（作者單位：云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 云南昆明 650201）

（責(zé)編：玉山）