辛祥玉

人民銀行開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作始于2008年。按照總行要求，在2008年的預(yù)算分配及執(zhí)行中，中心支行開始試點(diǎn)對(duì)縣支行的建設(shè)項(xiàng)目支出實(shí)施“追蹤問效”管理，先是在預(yù)算編制階段確定績效目標(biāo)，即“完成一個(gè)維修改造項(xiàng)目，即徹底改善一個(gè)縣支行辦公條件”，然后是根據(jù)這一目標(biāo)，確定維修改造方案，提報(bào)詳細(xì)的可行性方案和資金預(yù)算，再由上級(jí)行進(jìn)行審查確定是否安排、安排多少預(yù)算資金，打破了以前年度對(duì)預(yù)算資金的平均分配，體現(xiàn)了績效管理的“結(jié)果導(dǎo)向”原則。對(duì)項(xiàng)目資金的使用和控制，要求由中心支行全程參與，體現(xiàn)了績效監(jiān)控要求。以招投標(biāo)方式確定供應(yīng)商，確保以有限的資金做更多的事，體現(xiàn)了績效管理的效率要求。對(duì)項(xiàng)目支出結(jié)果的審計(jì)，由上級(jí)行委托社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施，也符合績效評(píng)估過程公開、公正的要求，評(píng)估結(jié)果的客觀性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性都得到保障。截至2014年，人民銀行績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍已覆蓋所有分支機(jī)構(gòu)，涵蓋了貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點(diǎn)的大部分項(xiàng)目支出。

一、人民銀行建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制的總體思路

（一）人民銀行績效評(píng)價(jià)機(jī)制的目標(biāo)

構(gòu)建人民銀行預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)機(jī)制的主要目的是：通過對(duì)人民銀行預(yù)算績效的評(píng)價(jià)，分析預(yù)算編制與分配的科學(xué)性和合理性、預(yù)算支出的真實(shí)性和效率性、保障人民銀行履職的效果性，促進(jìn)科學(xué)配置財(cái)務(wù)資源，有效降低行政成本，提高預(yù)算資金利用效益，達(dá)到人民銀行組織價(jià)值的最大化。

（二）人民銀行績效評(píng)價(jià)的主體

隨著績效評(píng)價(jià)工作的深入開展，人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的績效評(píng)價(jià)管理組織，負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)工作的組織管理和實(shí)施?，F(xiàn)階段，績效評(píng)價(jià)的主體是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門及各業(yè)務(wù)職能部門共同參與。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算資金的分配和管理部門，負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)工作的組織管理和推進(jìn)，各業(yè)務(wù)職能部門作為預(yù)算資金的執(zhí)行部門，共同參與評(píng)價(jià)，開展具體考評(píng)。隨著人民銀行預(yù)算公開推向深入，還可以考慮將中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾吸納為評(píng)價(jià)主體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

（三）人民銀行績效評(píng)價(jià)的范圍及內(nèi)容

人民銀行作為預(yù)算部門，績效評(píng)價(jià)的范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)展至所有預(yù)算資金的使用情況。根據(jù)人民銀行預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的目的，評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)涵蓋兩個(gè)方面：一是預(yù)算編制及分配情況，包括預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際核批數(shù)的差額，分析預(yù)算編制和預(yù)算分配的合理性、科學(xué)性，以及績效目標(biāo)設(shè)定依據(jù)是否充分合理等；二是預(yù)算執(zhí)行情況，比照績效目標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)支出的執(zhí)行情況進(jìn)行核實(shí)、比較，分析預(yù)算指標(biāo)結(jié)構(gòu)、分配、執(zhí)行與實(shí)際工作、實(shí)際需求是否相適應(yīng)?；局С鲋饕u(píng)價(jià)預(yù)算編制、指標(biāo)分配的合理性、科學(xué)性和可執(zhí)行性，資產(chǎn)購置類支出重點(diǎn)是分析辦公設(shè)備配置、使用、管理及人均資產(chǎn)占用情況，對(duì)資產(chǎn)的分配、使用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效果性及可持續(xù)性分析，業(yè)務(wù)類支出主要看實(shí)施的效果、資金利用率及社會(huì)效益等。

二、人民銀行預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成

（一）建立完整的績效預(yù)算組織體系

完整的績效預(yù)算組織體系是構(gòu)建績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、開展績效評(píng)價(jià)前提，也是開展績效評(píng)價(jià)的意義所在。人民銀行實(shí)施績效預(yù)算，即在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行三大基礎(chǔ)部分的傳統(tǒng)模式上，增加中期預(yù)算規(guī)劃和績效評(píng)價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。中期預(yù)算將預(yù)算管理總流程前置，重點(diǎn)強(qiáng)化預(yù)算編制的績效理念。中期預(yù)算是國務(wù)院深化預(yù)算管理制度的要求，人民銀行應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理預(yù)測未來三年的預(yù)算需求，實(shí)施周期性滾動(dòng)管理，指導(dǎo)和約束年度預(yù)算的編制?？冃гu(píng)價(jià)將預(yù)算管理總流程延伸，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行后產(chǎn)生的結(jié)果和帶來的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)、分析，最終形成完整、客觀的評(píng)價(jià)報(bào)告，為以后的預(yù)算規(guī)劃提供一定的導(dǎo)向作用。這樣就形成了一個(gè)逐層遞進(jìn)循環(huán)的完整的組織體系（見圖1）。

（二）建立貼近業(yè)務(wù)實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法是進(jìn)行績效評(píng)價(jià)、客觀公正地反映績效預(yù)算管理情況的基礎(chǔ)。人民銀行作為國家行政機(jī)關(guān)，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行績效評(píng)價(jià)方面與其他政府部門有一定相似性，同時(shí)，作為金融市場的調(diào)控者，業(yè)務(wù)職能、科目設(shè)置方面存在較多的特殊性，需要根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行分析，建立適用于人民銀行的預(yù)算資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以更有效地促進(jìn)人民銀行預(yù)算管理水平的提升。

1. 評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)適應(yīng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)并盡量量化。目前國際上構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)普遍遵循SMART原則，即Specific（明確性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可達(dá)成性）、Relevant（相關(guān)性）、Time-based（時(shí)限性）。人民銀行建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)遵循SMART原則，盡量量化，并要強(qiáng)調(diào)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求，貼近業(yè)務(wù)實(shí)際建立有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高指標(biāo)的適用性。例如針對(duì)貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、針對(duì)電子設(shè)備購置支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)等。此外，還應(yīng)該考慮指標(biāo)在人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)間的通用性，便于統(tǒng)一考量評(píng)價(jià)預(yù)算資金績效情況。指標(biāo)的建立需要在績效管理實(shí)踐中逐步完善健全。

2. 績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)涵蓋預(yù)算管理的全過程。為更好地發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算管理的推動(dòng)作用，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該圍繞履職目標(biāo)及績效目標(biāo)，層層分解設(shè)立，并涵蓋投入、執(zhí)行、產(chǎn)出、效果等預(yù)算管理的全過程。結(jié)合近年來的試點(diǎn)實(shí)踐，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)可考慮分為以下兩個(gè)方面：

一是預(yù)算編制及審批與預(yù)算執(zhí)行類指標(biāo)。主要反映預(yù)算編制的科學(xué)合理性，可以包括：（1）預(yù)算執(zhí)行與核批指標(biāo)的差額，主要衡量預(yù)算供給和預(yù)算需求的差額，評(píng)價(jià)預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性；（2）預(yù)算執(zhí)行年均增長率，可與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長水平、物價(jià)上漲水平相比較，分析判斷預(yù)算指標(biāo)的實(shí)際增減情況；（3）人均費(fèi)用率，衡量預(yù)算審批的合理性；（4）預(yù)算執(zhí)行率，反映年度預(yù)算支出的執(zhí)行情況，分析資金缺口對(duì)履職的影響程度；（5）公用經(jīng)費(fèi)支出占比率，用于衡量履職過程中公用經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)性；（6）預(yù)算管理滿意率，通過對(duì)職工發(fā)放調(diào)查問卷或進(jìn)行民主測評(píng)，考察職工對(duì)預(yù)算管理的滿意率。

二是支出效果績效評(píng)價(jià)指標(biāo)?？冃ЫY(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合當(dāng)前社會(huì)關(guān)注重點(diǎn)及自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，可以包括：“三公”經(jīng)費(fèi)占比、人均接待費(fèi)、車輛年均運(yùn)行成本、固定資產(chǎn)使用率、集中采購節(jié)支率、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)成本分析等。其中，“三公”經(jīng)費(fèi)占比計(jì)量其在公用經(jīng)費(fèi)支出中的比重，是評(píng)價(jià)公用經(jīng)費(fèi)支出經(jīng)濟(jì)性的關(guān)鍵性指標(biāo)；人均接待費(fèi)和車輛年均運(yùn)行成本兩項(xiàng)指標(biāo)是“三公”經(jīng)費(fèi)的單項(xiàng)指標(biāo)，分析接待費(fèi)和車輛運(yùn)行費(fèi)可否采取精細(xì)化管理措施節(jié)約相關(guān)費(fèi)用。固定資產(chǎn)使用率衡量固定資產(chǎn)是否存在浪費(fèi)現(xiàn)象，配置的合理性，可對(duì)更新需求、閑置固定資產(chǎn)出租或處置情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分析。集中采購節(jié)支率主要評(píng)價(jià)集中采購的效益性。發(fā)行庫運(yùn)行成本分析衡量人民銀行作為發(fā)行的銀行，在履行貨幣發(fā)行職責(zé)中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本，可結(jié)合當(dāng)前開展的貨幣發(fā)行費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)測算，通過單項(xiàng)具體分析，評(píng)價(jià)是否有進(jìn)一步精細(xì)化管理的空間。例如結(jié)合業(yè)務(wù)量，通過計(jì)算發(fā)行庫年均耗材費(fèi)用、發(fā)行機(jī)具年均使用成本、相關(guān)業(yè)務(wù)車輛年均使用成本、發(fā)行庫電子設(shè)備年均使用成本、發(fā)行庫年均電費(fèi)、發(fā)行、保衛(wèi)人員年均費(fèi)用、復(fù)點(diǎn)清分銷毀年均費(fèi)用等成本費(fèi)用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性分析。

（三）合理選擇評(píng)價(jià)方法

2011年，財(cái)政部《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）明確指出，我國預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。預(yù)算支出績效的評(píng)價(jià)方法應(yīng)盡量量化，結(jié)合人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，可適當(dāng)采取定性評(píng)價(jià)。一是比較分析法。通過系統(tǒng)收集不同單位、不同時(shí)期的數(shù)據(jù)，對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析、結(jié)構(gòu)分析和比較分析，反映預(yù)算支出的變化情況和不同時(shí)期的預(yù)算支出特點(diǎn)。二是因素分析法。綜合考慮人員數(shù)量變動(dòng)、物價(jià)上漲水平、職能調(diào)整、業(yè)務(wù)量變化等因素分析預(yù)算指標(biāo)和執(zhí)行的合理性。三是分析性復(fù)核法。要對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)仔細(xì)分析、合理推斷或邏輯驗(yàn)證，分析判斷數(shù)據(jù)的合理性和真實(shí)性。四是調(diào)查訪談法。通過調(diào)查問卷和座談形式，充分聽取各職能部門及業(yè)務(wù)人員對(duì)預(yù)算管理工作的意見和建議。

三、構(gòu)建完善的績效評(píng)價(jià)程序

（一）建立績效評(píng)價(jià)組織，明確績效評(píng)價(jià)責(zé)任

績效評(píng)價(jià)工作涉及會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)職能部門，評(píng)價(jià)過程工作量大，所需資料眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立績效評(píng)價(jià)管理組織，明確評(píng)價(jià)職責(zé)，完善評(píng)價(jià)程序，是保障評(píng)價(jià)工作順利開展的必要條件。根據(jù)人民銀行目前的績效預(yù)算管理特點(diǎn)，開展績效評(píng)價(jià)，可以建立由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭，由內(nèi)審、后勤服務(wù)、科技、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等部門參與的績效評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)工作的管理和實(shí)施?？冃гu(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)確定年度評(píng)價(jià)項(xiàng)目，梳理確定評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)重點(diǎn)，分析評(píng)價(jià)中可能存在的困難等，暢通評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，下達(dá)評(píng)價(jià)任務(wù)給績效評(píng)價(jià)工作小組，并對(duì)評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。評(píng)價(jià)小組的主要職責(zé)是制定評(píng)價(jià)方案、組織實(shí)施評(píng)價(jià)、提出評(píng)價(jià)結(jié)論、形成評(píng)價(jià)報(bào)告等。評(píng)價(jià)小組應(yīng)獨(dú)立、客觀、公正地開展評(píng)價(jià)工作。

（二）分工負(fù)責(zé)，實(shí)施績效評(píng)價(jià)

一是評(píng)價(jià)小組督促或協(xié)助被評(píng)價(jià)部門和被評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，按照評(píng)價(jià)要求收集、核實(shí)、提交立項(xiàng)決策、實(shí)施情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，開展初步的自我評(píng)價(jià)，并對(duì)所提交數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。二是評(píng)價(jià)小組參照評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，收集績效評(píng)價(jià)有關(guān)信息，運(yùn)用相關(guān)評(píng)價(jià)方法，對(duì)收集的信息進(jìn)行分析、處理，對(duì)被評(píng)價(jià)部門的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，形成客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)論。三是績效評(píng)價(jià)小組全面匯總各評(píng)價(jià)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)資料，并全面分析本單位績效完成情況，查找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)和提高工作的政策建議，形成完整的績效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)確認(rèn)后報(bào)上級(jí)。

上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位的績效評(píng)價(jià)工作負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，提出進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績效的意見和建議。必要時(shí)，還可以聘請具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)的專家進(jìn)行更專業(yè)的評(píng)價(jià)。

（三）有效應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果

主要是將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、分配等有機(jī)結(jié)合，例如將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)或參考。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)績效顯著的分支行和項(xiàng)目部門以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績效管理未達(dá)到相關(guān)要求，以致財(cái)政資金配置和執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算部門及責(zé)任人進(jìn)行績效問責(zé)等。通過績效評(píng)價(jià)切實(shí)提升預(yù)算績效管理質(zhì)量，發(fā)揮預(yù)算績效管理實(shí)效。

（四）實(shí)行預(yù)算績效結(jié)果公示制度

適應(yīng)預(yù)算公開的要求，還應(yīng)該建立預(yù)算績效公示制度。初始階段，可以先將重點(diǎn)項(xiàng)目的績效預(yù)算情況、績效評(píng)價(jià)情況等，在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行通報(bào)或公示。通過公示，提高各行對(duì)預(yù)算績效的關(guān)注度，形成各分支機(jī)構(gòu)關(guān)注預(yù)算支出績效，追求良好績效的工作氛圍。

預(yù)算績效管理相對(duì)人民銀行還是較新的預(yù)算管理模式，人民銀行需要在試點(diǎn)過程中不斷摸索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起適合自身特點(diǎn)的、覆蓋所有預(yù)算項(xiàng)目的績效管理體系。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) SZ，XS）