李璐璐

摘 要 民以食為天，食品安全關(guān)系人們的身心健康，關(guān)系著社會的健康發(fā)展，近幾年來頻發(fā)的食品安全事故凸顯了我國在食品安全方面的各種不足，縱觀世界各國，日本在食品安全方面制定的各種制度值得我國借鑒，如食品安全追溯制度、食物中毒報告制度、食品標識制度、將風險評估與風險管理分離等值得我國學習、借鑒。

關(guān)鍵詞 食品安全 理論淵源 制度特色

“三聚氰胺奶粉，瘦肉精健美豬，黃色和紅色激素黃瓜，爆炸西瓜，激素染色草莓，……”這一系列的組合名詞繪制了一幅中國食品安全隱患藍圖，人們早已司空見慣，見怪不怪，以致有人說“不要不相信奇跡，在中國能活下去就是一個奇跡“。頻發(fā)的食品安全事故一再挑戰(zhàn)國人底線，政府也遭到空前的社會信任危機。2009年，我國通過了新《食品安全法》以期能夠?qū)ι鐣谐霈F(xiàn)的食品安全問題從法律上進行規(guī)制。但由于理論和實踐上各方面的原因，效果不甚理想。本文針對食品安全規(guī)制的某些問題做一些理論上的探討。

一、食品安全的含義

1996年，世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全（foodsafety）指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害，它認為食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。

目前食品安全的含義有三個層次：第一，食品數(shù)量安全：即一個國家或地區(qū)能夠生產(chǎn)民族基本生存所需的膳食需要。要求人們既能買得到又能買得起生存生活所需要的基本食品。第二，食品質(zhì)量安全：指提供的食品在營養(yǎng)，衛(wèi)生方面滿足和保障人群的健康需要，食品質(zhì)量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加劑是否違規(guī)超標、標簽是否規(guī)范等問題，需要在食品受到污染界限之前采取措施，預防食品的污染和遭遇主要危害因素侵襲。第三，食品可持續(xù)安全：這是從發(fā)展角度要求食品的獲取需要注重生態(tài)環(huán)境的良好保護和資源利用的可持續(xù)。

從以上可以看出，食品安全不僅有數(shù)量上的要求，即要求人們可以果腹，而且有質(zhì)量上的要求，有營養(yǎng)、無污染等等，最后食品安全不僅應滿足本代人的生存要求還要滿足后代人的生存要求。

二、食品安全規(guī)制的理論淵源

（一）信息不對稱導致市場失靈

食品安全問題首先源于市場信息的不對稱、不完全性。信息不對稱是指相互交易的經(jīng)濟主體之間對于某一特定所掌握知識不同。在市場經(jīng)濟條件下，如果供需雙方所掌握的信息出現(xiàn)不對稱現(xiàn)象時，所實現(xiàn)的均衡是一種低效率的。由于信息不對稱，掌握較多信息的生產(chǎn)廠商就有可能產(chǎn)生機會主義行為，損害消費者利益，降低整個社會福利，使市場效率低下。（1）在食品市場上，生產(chǎn)者和消費者之間關(guān)于食品質(zhì)量的安全信息是不對稱的，食品的生產(chǎn)商應該說占據(jù)著優(yōu)勢地位，而消費者則處于劣勢地位，針對食品，人們可以從其外觀、味道甚至通過觸摸感受其初步的品質(zhì)，但至于產(chǎn)品的營養(yǎng)成分是否足夠、食品添加劑是否合格、是否含有有毒有害物質(zhì)，食品中有無激素、是否含有抗生素、農(nóng)獸藥殘留是否超標等等這些質(zhì)量問題則不能由消費者在購買時予以確認，必須食用后當即或過一定的時間才能得知。這樣的信息不對稱就給了生產(chǎn)企業(yè)鉆空子的機會，生產(chǎn)劣質(zhì)、有毒有害食品帶給其極大利潤，卻使消費者蒙受損失。對食品安全信息不對稱所導致的市場失靈的必然回應是，政府從公共利益出發(fā)進行食品安全規(guī)制，以彌補市場機制的缺陷，減少社會無謂損失，實現(xiàn)社會福利最大化。（2）

（二）供給的博弈理論

提高附加價值與保持價格優(yōu)勢的博弈是食品安全生產(chǎn)過程中供給方的博弈，這也是政府規(guī)制的理論淵源之一。（3）雖然我國的市場經(jīng)濟體制還很不完善，但各行業(yè)的競爭確已呈現(xiàn)激烈甚至白熱化狀態(tài)，食品行業(yè)也是如此。企業(yè)一方面必須通過深加工以提高產(chǎn)品附加值，另一方面又不得不保持產(chǎn)品的低成本以獲取競爭優(yōu)勢。消費者在購買食品時，如在信息不對稱導致的市場失靈一段中所述，處于弱勢地位的消費者很難知悉食品的質(zhì)量，就會把目光鎖定在了價格上。這時價格的高低就決定了食品生產(chǎn)企業(yè)的命運。2001年度諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者之一喬治.阿克勞夫發(fā)展了著名的“檸檬市場”理論來說明其所導致的市場失靈，根據(jù)“檸檬市場”理論的分析，因為信息的不對稱，現(xiàn)實中低質(zhì)產(chǎn)品的存在會使消費者在無法得到產(chǎn)品質(zhì)量完全信息的情況下對于任一產(chǎn)品都只愿支付市場中的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和低質(zhì)產(chǎn)品的平均價格（4）由此可以看出，既然消費者只愿支付低的價格購買食品，以利潤為存在目標的企業(yè)在激烈的市場競爭中難以自保其身，又不愿黯然退場，最后只能在“逼良為娼”的無奈中生產(chǎn)劣質(zhì)、有毒食品。

三、日本食品安全規(guī)制的特色

（一）日本的食品安全規(guī)制模式

綜合各國經(jīng)驗，食品安全規(guī)制模式歷來有三種。

一種是行政性規(guī)制模式，即國家機關(guān)在有關(guān)食品的法律、法規(guī)的指導下，運用行政手段直接干預食品生產(chǎn)、包裝、儲存、運輸、銷售等的各個環(huán)節(jié)，以期實現(xiàn)食品安全。日本涉及確保食品安全的各項法律的立法宗旨，其基本上都是建立在國家如何預防食品安全事故的發(fā)生，如何抑制損害的擴大，如何進行事后的補救，如何緩和甚至消除不利影響的基礎之上的，這些內(nèi)容實際上都屬于行政規(guī)制的范疇。日本的法律法規(guī)規(guī)定，食品及調(diào)料的加工、制造、使用、儲藏、搬運、陳列等各個環(huán)節(jié)都必須保證清潔、衛(wèi)生;禁止販賣變質(zhì)、含有害物質(zhì)、被病原微生物污染或混入不衛(wèi)生異物的食品。行政模式具有直接性、權(quán)威性、效率性的特點，是一種主導性的模式，但不能成為唯一的規(guī)制模式，因為政府也是市場中的一員，很可能為了自身的利益損害他人利益或是公共利益。

二是經(jīng)濟性規(guī)制模式。日本采用的經(jīng)濟性規(guī)制模式，可以使企業(yè)自覺自我約束。因為市場的調(diào)節(jié)會使具有高質(zhì)量產(chǎn)品的食品企業(yè)獲得良好的品牌效應，從而提高自身的產(chǎn)品價格，獲得較大利潤，從而彌補為采取安全保障措施所付出的成本。食品企業(yè)通過事前的預防措施，可以降低甚至避免危害的發(fā)生，同時也會降低企業(yè)自身的運行成本，從而提高經(jīng)濟效益。經(jīng)濟性規(guī)制模式還會提高消費者參與食品安全規(guī)制的積極性，消費者購買指數(shù)對受規(guī)制企業(yè)的經(jīng)濟利益產(chǎn)生直接影響，使企業(yè)認識到只有維護好、實現(xiàn)好消費者的利益才能繼而實現(xiàn)自身利潤的大幅度、長遠的增值。

三是社會規(guī)制模式。所謂社會性規(guī)制是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對物品和服務的質(zhì)量和伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”。（5）日本所倡導的社會性規(guī)制模式主要體現(xiàn)為食品中介組織、行業(yè)協(xié)會、自治團體等第三方部門對食品安全的規(guī)制作用，并突出其成本低、效力強和方式靈活的特點，從整體效果來看，日本所采用的社會性規(guī)制模式具有強制性、公益性、責任性的特點。

四、日本食品安全規(guī)制的主要制度

（一）食品安全追溯制度

“食品安全追溯制度”提供了“從農(nóng)場到餐桌”的全過程化追溯監(jiān)控模式，其通過提取消費者日常關(guān)心的生產(chǎn)、加工、流通、消費等各個環(huán)節(jié)的公共追溯要素，建立食品安全信息數(shù)據(jù)庫，確保一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠根據(jù)溯源信息進行有效的控制并召回問題食品，從而使消費者的合法權(quán)益從源頭上得以保障。（6）按照此制度，一旦發(fā)生了食品安全事故，由于健全的全程監(jiān)控模式，我們可以較為迅速、準確地知悉是食品流通的哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，是哪個監(jiān)管部門失職所致。這樣有助于我們很好地應對食品安全事故，更好地完善食品安全的規(guī)制制度。

（二）食物中毒報告制度

日本早期的食物中毒報告制度主要包括中毒死亡報告制度、中毒患者報告制度和報告催促制度三方面內(nèi)容。日本政府根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，在發(fā)生食物中毒事件時，除了查明發(fā)生原因，采取及時適當?shù)拇胧┲猓€必須將食物中毒事件的信息進行細的記錄歸檔，建立完備的食物中毒信息資料庫供隨時查閱。

（三）食品標識制度

在自由主義的市場經(jīng)濟中，消費者和生產(chǎn)者由于信息不對稱等原因處于不平等的地位，為了調(diào)節(jié)這樣的不平等，誕生了食品標識制度。國家強制企業(yè)執(zhí)行食品標識制度，能夠有效地縮小消費者和生產(chǎn)者之間的信息鴻溝，從而減少消費者的交易風險，增加其對食品安全的信心。根據(jù)日本食品標識的相關(guān)法律規(guī)定，其食品標識分為義務標識和任意標識兩種。任意標識是生產(chǎn)者、銷售者向消費者提供的該食品的特點以及該食品與其他同類產(chǎn)品的差別，特別是通過食品的外形和包裝向消費者展示食品的簡單的最初印象。義務標識是指生產(chǎn)者、銷售者向消費者傳達的食品品質(zhì)的最低確保信息，并且確保該信息內(nèi)容符合法律的強制規(guī)定。（7）至于標識的方法，有三種。一是在食品的外包裝上寫明食品標識的內(nèi)容。二是容器的外包裝上必須以利于消費者理解的方式寫明標識內(nèi)容。三是要求食品標識的語言必須包括日文食品標識的內(nèi)容應該使用易懂易記詞匯。

五、日本食品安全規(guī)制對我國的借鑒

（一）樹立消費者優(yōu)先理念，加強法律法規(guī)的系統(tǒng)性和專業(yè)性

中國在新實施的《食品安全法》中雖然沒有以法條的形式直接體現(xiàn)出“消費者優(yōu)先”的理念，但是整部法律的核心價值之一就是以“消費者利益為先”，接下來在制定食品安全規(guī)制的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度時也要堅持這一理念的靈魂地位。在實施食品安全規(guī)制措施的過程中，要強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)、獨立評估機構(gòu)與消費者之間的對話和交流，廣泛聽取消費者的反饋意見，并將其中的合理化建議反映到措施的制定和實施。我們國家的食品安全規(guī)制由多個部門執(zhí)行，每個部門都以自身利益為導向制定了各自的法律、法規(guī)，這樣就出現(xiàn)了法律、法規(guī)、規(guī)章、制度間相互沖突、的現(xiàn)象，使食品安全的規(guī)制大打折扣。而且《食品安全法》等法律、法規(guī)的內(nèi)容相對來說較為原則，需要進一步進行細化，對規(guī)制的對象、范圍、方法等內(nèi)容還缺乏專業(yè)、科學的方法。

（二）實現(xiàn)風險評估與風險管理的分離

日本設有風險評估機構(gòu)——食品安全委員會，該機構(gòu)是一個具有獨立性的機構(gòu)，獨立行使風險評估職能，這樣有利于提高風險評估的科學性、效率性、中立性。而我國的中國《食品安全法》頒布后，根據(jù)第4條的規(guī)定也成立了一個類似于日本的食品安全委員會。但該機構(gòu)在性質(zhì)上卻與日本的食品委員會有較大區(qū)別，因為它被定性為議事協(xié)調(diào)部門，在具有風險評估職能的同時也兼有風險管理的職能。因此，可以說，中國的食品安全委員會并沒有真正將風險評估和風險管理職能相分離。風險評估與風險管理最大的不同之處在于，前者具有較高的科學性、專業(yè)性的要求，需要有具有較高相關(guān)科學知識的人員來進行，后者相對而言對科學性、專業(yè)性的要求都較低，所以，實現(xiàn)二者的分離才能提高風險評估的準確率，風險管理的效率，從而有效防止食品安全風險的發(fā)生。對此，我們應該明確我國的食品安全委員會應該直接對總理負責，獨立完成風險評估的職能，并將評估的結(jié)果報告給總理和其他的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，由具體的風險管理機關(guān)根據(jù)其提供的改正報告修正自己的規(guī)制。（8）

（三）食品安全標準應與國際進行接軌

國際上食品安全標準是有多個國家特別是發(fā)達國家的專家進行無數(shù)次的實驗與學理分析所得到的結(jié)果，為世界上很多國家所承認和執(zhí)行，對于致力于市場經(jīng)濟建設，并自覺不自覺地融入全球化浪潮中的中國來說采用國際食品安全標準是題中應有之義。并且食品安全國際標準的運用可以彌補我國標準的短缺、體系不配套等一系列缺陷，促進我國在食品方面的對外貿(mào)易的增長和國際信譽的提升。目前中國食品安全標準的國家標準中，只有40%左右等同或等效采用了國際標準，為此，我國應調(diào)動政府、企業(yè)等的力量努力構(gòu)建與國際接軌的食品安全標準，切實維護好消費者的利益，繼而實現(xiàn)企業(yè)利潤、國家財富的增值。

注釋：

（1）張紅宇.我國食品安全規(guī)制的體系重構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010/2.

（2）Antle，J.M.EfficientFoodSafetyRegulationingheFoodManufacturingSector[J].AmericanJournalofAgricultur-alEconomics，1996，（78）：1242-1247.

（3）張紅宇.我國食品安全規(guī)制的體系重構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010/2.

（4）柳亦博.我國食品安全規(guī)制及體制改革研究[J].

（5）張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

（6）羅豪才主編.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1996.

（7）周佑勇.行政法原論（第二版）[M].北京：中國方正出版社，2005.

（8）劉暢.日本食品安全規(guī)制研究[J].