盧云娟

摘 要 盡管我國建立健全的環(huán)境行政管理法律制度體系，在環(huán)保事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但現(xiàn)行環(huán)境行政管理法律制度仍然存在許多不足。法律的生態(tài)化在黨的十七大以后成為了生態(tài)文明建設(shè)的題中要義。生態(tài)化的環(huán)境行政管理法律制度將促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，弘揚(yáng)生態(tài)文明理念，使政府的執(zhí)政能力和環(huán)境行政管理能力大大提高。

關(guān)鍵詞 環(huán)境行政管理 法律制度 生態(tài)化 生態(tài)文明

一、環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化的內(nèi)涵

生態(tài)化的定義繁多，至今尚未形成統(tǒng)一的概念或定義，以下是幾種比較有代表性的釋義：

從綜合性角度而言，學(xué)者們認(rèn)為所謂生態(tài)化是指將生態(tài)學(xué)原則滲透到人類的全部活動(dòng)范圍中，用人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)去思考和認(rèn)識(shí)問題，并根據(jù)社會(huì)和自然的具體可能性，最優(yōu)地處理人和自然的關(guān)系。

從學(xué)術(shù)研究和大眾傳媒使用“生態(tài)化”的語境分析，學(xué)者將“生態(tài)化”定義為，是將生態(tài)學(xué)原理運(yùn)用到人類社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域中，旨在倡導(dǎo)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從哲學(xué)方法論的角度來看，“生態(tài)化”實(shí)際上是一種綜合方法，即“生態(tài)地和整體地看待世界和生命、看待人的存在和世界的存在——并整體地和生態(tài)地去生存的思維視野、思想境界、價(jià)值取向和行動(dòng)原則?！倍鶕?jù)人類歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，認(rèn)為也可將“生態(tài)化”理解為“自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類之間的平衡相依、協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)和過程?！奔词侵敢皇挛锏拇嬖谂c它事物之間的平衡，一事物的發(fā)展與它事物的協(xié)調(diào)，不因?yàn)樽陨淼拇嬖谂c發(fā)展影響和破壞它事物的存在與發(fā)展。它表示的是自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類之間的平衡相依、協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)狀態(tài)和過程。

從社會(huì)意識(shí)的角度，有學(xué)者這樣解釋：生態(tài)化意識(shí)是人類以對包括自己在內(nèi)的自然中的一切生物與環(huán)境關(guān)系的認(rèn)識(shí)成果為基礎(chǔ)而形成的特定的思維方式和行為取向，是人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，對自身行為自覺地按照生態(tài)發(fā)展的規(guī)律來規(guī)范其活動(dòng)的觀念或意識(shí)。

盡管各學(xué)者對生態(tài)化的認(rèn)識(shí)不同，但其核心概念基本相同，可將“生態(tài)化”總結(jié)為，是指用生態(tài)學(xué)的原理來指導(dǎo)人們的實(shí)踐活動(dòng)，從而優(yōu)化人與自然的關(guān)系。因此，本文采用第一種說法，即“生態(tài)化”是指將生態(tài)學(xué)原則和原理滲透到人類的全部活動(dòng)范圍內(nèi)，用人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的理念去司考和認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化問題，根據(jù)社會(huì)和自然的具體情況，最優(yōu)地處理人與自然的關(guān)系。

在我國，法律生態(tài)化萌芽于環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境行政管理法律制度作為環(huán)境法的重要組成部分，必然對其進(jìn)行生態(tài)化的改造。環(huán)境行政管理法律制度，是指為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的和任務(wù)，依據(jù)環(huán)境保護(hù)的基本原則制定的，調(diào)整某一類或者某一方面環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系的，具有重大意義和起重要作用的法律規(guī)范的統(tǒng)稱。環(huán)境保護(hù)的法律制度應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在環(huán)境、資源法律規(guī)范中，且必須是環(huán)境保護(hù)基本原則的具體化。

“環(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化”的概念是由“生態(tài)化”的概念衍生而來，是生態(tài)化理念向法律制度領(lǐng)域的延伸?！碍h(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化”是指，把生態(tài)學(xué)原理和原則貫穿于環(huán)境行政管理法律制度制定和實(shí)施的全過程，用人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，對現(xiàn)行環(huán)境行政法律制度按其是否符合并尊重環(huán)境保護(hù)客觀要求的準(zhǔn)則，進(jìn)行生態(tài)化調(diào)整、改進(jìn)和創(chuàng)新，充分發(fā)揮法律制度對生態(tài)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整功能，以最優(yōu)地處理人與自然關(guān)系。

（二）環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化的意義

環(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化始終堅(jiān)持以生態(tài)規(guī)律來規(guī)范人類的實(shí)踐活動(dòng)，因此，環(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化是人類客服生態(tài)危機(jī)、有效解決生態(tài)問題的制度保障。生態(tài)化的環(huán)境行政管理法律制度在客觀上為科學(xué)執(zhí)政提供了科學(xué)的管理手段和方式，有利于極大地提高國家的執(zhí)政能力和行政管理能力。生態(tài)化的環(huán)境行政管理法律制度必然體現(xiàn)了人類生存方式和生活方式的生態(tài)趨勢和要求。

二、環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化的基本原則

（一）遵循生態(tài)規(guī)律原則

生態(tài)規(guī)律是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成諸要素的內(nèi)在必然聯(lián)系，要研究的是生物特別是人與環(huán)境之間的相互作用的規(guī)律，要深入認(rèn)識(shí)地球生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡的運(yùn)行機(jī)制。按照生態(tài)規(guī)律進(jìn)行管理，是體現(xiàn)生態(tài)化環(huán)境管理的科學(xué)性的基本原則，也是生態(tài)化管理能否取得實(shí)際效益的根本保證。整體性規(guī)律是生態(tài)系統(tǒng)中最重要的一個(gè)特征。人類正面臨著嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境遭受到一系列的損害。局部的行動(dòng)已經(jīng)不能徹底扭轉(zhuǎn)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，迫切要求以整體性原則來處理。

（二）環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則

在環(huán)境保護(hù)中，如何正確處理發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系是一個(gè)非常重要的問題?！叭祟惣炔环怕M(jìn)步的速度也不降低發(fā)展的雄心，而是把這一切納入整治地球的軌道，甚至速度更快，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增加需要空間，人類決定謀求解決一些昨天還無法理解的問題，設(shè)法學(xué)會(huì)預(yù)防自然災(zāi)害，甚至為了自身的利益改變諸如海岸的侵蝕或演變的自然過程。同時(shí)，人類決定和地球休戚與共，親自管理地球，不再一味忍受。出于此目的，人類運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)，運(yùn)用一切人類所能發(fā)明和發(fā)展起來的東西。這與害怕避讓的策略、與對科學(xué)進(jìn)步不信任的策略相反，也與無節(jié)制的開發(fā)戰(zhàn)略、與不負(fù)責(zé)任的學(xué)科策略相反。”這種對地球的保護(hù)態(tài)度、整治態(tài)度和管理態(tài)度值得提倡。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

全面可持續(xù)性發(fā)展原則的主旨是人類的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)發(fā)展等都在生態(tài)環(huán)境的承載范圍內(nèi)。在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要對自然資源有限度的利用。社會(huì)的發(fā)展，生活質(zhì)量的提高如果只重視眼錢的利益，用浪費(fèi)資源的方式來獲得經(jīng)濟(jì)的增長是不可取的?？沙掷m(xù)發(fā)展原則要求人類實(shí)踐活動(dòng)中的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造，必須與自然和社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。環(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化是把生態(tài)理念引入環(huán)境管理制度中，是把可持續(xù)發(fā)展觀作為管理地球和人類社會(huì)最基本的組織原則。在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，人類按生態(tài)規(guī)律來進(jìn)行管理，通過人與自然的和諧來實(shí)現(xiàn)人與自然多價(jià)值的發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

（四）法制化原則

環(huán)境行政管理法律制度通過明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)利和生態(tài)義務(wù)，使社會(huì)成員廣泛地明確自己在生態(tài)問題上可以做什么，不可以做什么，從而約束自己的生活行為，在合法享受生態(tài)權(quán)利的同時(shí)也履行應(yīng)盡的生態(tài)義務(wù)。只有把權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一起來，在意識(shí)到自己應(yīng)享有的權(quán)利的同時(shí)也自覺地意識(shí)和承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)和責(zé)任，環(huán)境行政管理法律制度才能真正貫徹執(zhí)行，也才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、我國環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化的構(gòu)想

（一）理念創(chuàng)新

我國環(huán)境行政管理法律制度生態(tài)化應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)消費(fèi)觀念。所謂生態(tài)消費(fèi)是一種生態(tài)化的消費(fèi)模式，是既符合社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，又不害及人與自然的和諧;既能滿足人的消費(fèi)需求，又不對生態(tài)環(huán)境造成危害，且不對后代人滿足其自身需要的權(quán)益造成危害的消費(fèi)行為。生態(tài)消費(fèi)模式以維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的平衡為前提，是在滿足人的基本生存和發(fā)展需要基礎(chǔ)上的一種可持續(xù)的消費(fèi)模式。生態(tài)消費(fèi)模式的核心是消費(fèi)的“生態(tài)性”。具體表現(xiàn)在：消費(fèi)品本身是生態(tài)型的，即通常所說的綠色環(huán)保型商品;消費(fèi)過程是生態(tài)型的，即在消費(fèi)品的適用過程中不會(huì)對其他社會(huì)成員和周圍環(huán)境造成傷害;消費(fèi)結(jié)果是生態(tài)型的，即消費(fèi)品使用后，不會(huì)產(chǎn)生過量的垃圾、噪聲、廢水、廢氣等難以處理的對環(huán)境造成破壞的消費(fèi)殘存物。生態(tài)消費(fèi)要求遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，提倡可持續(xù)消費(fèi)的道德觀念，適度消費(fèi)。這也就為實(shí)現(xiàn)生活領(lǐng)域的環(huán)境行政管理法律制度的生態(tài)化提供了理論上的支撐。

（二）制度改造

1、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值。在對環(huán)境管理法律制度進(jìn)行生態(tài)化改造時(shí)，應(yīng)將如何保障環(huán)境資源的有序和可持續(xù)利用納入考慮范圍。這一問題再排污收費(fèi)制度上得到集中體現(xiàn)。排污收費(fèi)制度創(chuàng)設(shè)的初衷并不是出于對環(huán)境生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)，而是為了補(bǔ)償治污資金的需要，在這種背景下產(chǎn)生排污收費(fèi)制度的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，甚至偏低，并沒有正確反映環(huán)境資源的價(jià)值。企業(yè)是以“追求利潤最大化”為目標(biāo)的盈利性機(jī)構(gòu)，這樣的制度安排必然導(dǎo)致企業(yè)不愿花費(fèi)財(cái)力物力治理污染，寧愿繳納排污費(fèi)也不愿主動(dòng)進(jìn)行污染治理。如果排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本，讓環(huán)境的生態(tài)價(jià)值得以體現(xiàn)，那么企業(yè)將設(shè)法削減污染物排放以節(jié)省費(fèi)用從而增加利潤;而排污費(fèi)作為治理污染的專項(xiàng)資金，提高其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也必將更有利于環(huán)保部門的相關(guān)舉措。因此，需要重新擬定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的要求。收費(fèi)的形式往往是固定的，而收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)卻應(yīng)該是變化的。排污費(fèi)應(yīng)該從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)，動(dòng)態(tài)的變化以適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況，真正考慮到環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，從而完善排污收費(fèi)制度的動(dòng)力機(jī)制。

2、開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，推動(dòng)發(fā)展方式的生態(tài)化。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)也叫宏觀活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是指進(jìn)行某項(xiàng)重大活動(dòng)之前，事先對該活動(dòng)可能給環(huán)境帶來的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，由法定評(píng)價(jià)主體一照法定程序?qū)Ψ梢?guī)定范圍內(nèi)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策、規(guī)劃、計(jì)劃等戰(zhàn)略活動(dòng)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行正式、系統(tǒng)和綜合的評(píng)價(jià)，查明或判定該擬議進(jìn)行的活動(dòng)是否符合我國環(huán)境資源保護(hù)的要求，并在此基礎(chǔ)上，提出該活動(dòng)是否可以實(shí)施的建議或結(jié)論，或者在諸多替代方案中選出經(jīng)濟(jì)上可行、對環(huán)境的不利影響最小的實(shí)施方案，并對可能產(chǎn)生的環(huán)境提供或設(shè)計(jì)可行的預(yù)防、補(bǔ)救措施。它與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比最主要的區(qū)別是，它在開始制定規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)就參與其中，充分了解和利用各種信息，對政策、計(jì)劃或規(guī)劃作全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防止可能出現(xiàn)的各種損害環(huán)境的問題。這樣就可以對戰(zhàn)略進(jìn)行選擇與調(diào)整，制定出符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。還可以充分考慮多個(gè)項(xiàng)目造成的協(xié)同效應(yīng)和累積影響的各種情況，從而在決策的早期階段解決這些問題。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終目的在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合科學(xué)決策，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益“雙贏”的目標(biāo)。為了適應(yīng)全面保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)地利用自然資源，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境污染預(yù)防的有效性，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍由單純地評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目，擴(kuò)大到評(píng)價(jià)對環(huán)境有影響的一些政策和規(guī)劃，是發(fā)展方式生態(tài)化的制度保障。

3、完善污染限期治理制度，創(chuàng)新環(huán)境管理模式。單純根據(jù)對單位的管轄級(jí)別，由政府部門對污染工業(yè)企業(yè)做出限期治理決定，這樣不利于流域性、區(qū)域性污染源的統(tǒng)籌管理和安排。自然條件固然是決定行政區(qū)劃的因素之一，但更多是基于政治和經(jīng)濟(jì)上的考慮。環(huán)境管理制度的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制，以生態(tài)特點(diǎn)為主要依據(jù)劃分管理區(qū)域，且應(yīng)當(dāng)立足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，突出保護(hù)流域整體的生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境，人與自然的和諧。

4、實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策法制化。環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制是進(jìn)行生態(tài)化改造所應(yīng)遵循的堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則的最直接體現(xiàn)。環(huán)境與發(fā)展綜合決策是指在決策中，正確處理環(huán)境與發(fā)展決策，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，全面考慮，實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。在實(shí)施這一決策時(shí)，要求兼顧國家、集體和個(gè)人利益，正確處理眼前利益、局部利益與長遠(yuǎn)利益、整體利益，照顧、調(diào)整各個(gè)方面的權(quán)益。在制定區(qū)域開發(fā)和資源開發(fā)、城市發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制定產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展政策和計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境和資源的承載能力。

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