摘 要：當前我國高校在財務管理方面普遍存在成本管控不到位，績效考評無標準等突出問題。文章結合我國高校財務管理工作實際，分析了我國高校教育成本管控和預算績效評價存在的主要問題及其原因，提出了核定成本，強化績效，建立健全我國高校成本核算體系和資金績效考評獎懲體系等措施，以提升高校財務管理水平，促進我國高校健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：高校 財務管理 成本管控 績效考評 成本核算體系 績效考評體系

中圖分類號：F234.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-070-03

為深入貫徹黨的十八大關于全面深化教育領域綜合改革精神，積極探索高效實用的財務管理方法，全面提升高校財務管理水平，保證教育資金使用效益，我國高校必須全面深化財務管理改革，優(yōu)化財務管理體制，搞活財務運行機制，強化教育成本管控，突出資金績效考評，實現(xiàn)建設高水平大學目標的同時促進高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

一、當前我國高校財務管理改革急需解決的兩大突出問題

我國高校近年來制定、修訂了一系列財務管理規(guī)章制度和辦法措施，為規(guī)范高校經濟行為，遵守國家財經法紀，完善預算管理，健全內部控制，提高資金效益提供了制度保障和法規(guī)依據(jù)，促進了高校快速超常規(guī)發(fā)展壯大，就宏觀而言，現(xiàn)行高校財務規(guī)章制度范圍廣、內涵大，基本能夠適應高校的一般管理要求，在宏觀方面對學校具有較強的規(guī)范作用和指導作用；就微觀而言，由于現(xiàn)行規(guī)章制度中普遍缺乏詳細可行、具體適用的辦法和措施予以保障，在具體執(zhí)行過程存在自由裁量和人為因素等問題，難以實現(xiàn)精細化、績效化的財務管理。盤點目前我國高校財務管理存在的不足之處，至少存在預算編制不規(guī)范、預算分析不具體、預算考核無標準、成本管控不到位、資源配置不優(yōu)化、設備購置隨意化、政策執(zhí)行監(jiān)督差、資金績效無考評等問題，其中尤其以成本管控不到位和預算考評無標準這兩個問題較為棘手，急需解決。

1.成本管控不到位。教育事業(yè)是一項高成本且成本不斷遞增的產業(yè)，為了培養(yǎng)適應社會的綜合性高素質人才，學校不斷更新完善教學課程，添置先進教學設備，美化校園環(huán)境，在為師生提供良好學習工作條件的同時，教育成本呈逐年遞增趨勢。以A大學為例，2008年～2013年5年內該大學總成本年均遞增14.56%，具體數(shù)據(jù)詳見表1。

通過表1我們可以看出，學校教育成本呈逐年大幅度上升趨勢。究其主要原因是學校教學規(guī)模的不斷擴大和教學質量的不斷提高，成本上升成為必然趨勢。除此而外，還存在以下客觀原因：（1）學校教育活動既是教育學生的活動，又是向社會提供教育服務的過程，既有具體的受教育對象，又具有社會公共產品的性質，學生畢業(yè)后用人單位是無償招用的，很難準確分清培養(yǎng)一個畢業(yè)學生的成本到底是多少，也很難分清哪些成本應由學生承擔，哪些成本應由社會承擔。我們到云南省其他高校調研后發(fā)現(xiàn)，每個學校的總支出是都有的，但這些支出中分攤到每一個學生頭上，分攤到每一個教職工頭上的平均成本則沒有。至于在這個平均成本中管理成本是多少，人工成本是多少，學生成本是多少，科研成本是多少等問題卻是無人問津，更是無人回答。

（2）雖然學校近年來采取定額加零增長的有效措施加強了預算管理，對成本上漲勢頭有了一定的遏制，但由于學校缺乏更為有效的成本管控機制，成本效益理念在學校行政及教學管理過程中沒有深入其中，所有成本開支（即資金支出）只是根據(jù)部門或個人的需要、任務、請求等允許發(fā)生，而根本沒有考慮到每一項成本開支的績效性、必要性等問題。

（3）不管是行政管理成本，還是教學成本、科研成本，歸根結底是學生培養(yǎng)成本，是一個隱性的可能要間隔很長時間才能發(fā)揮其效用的成本，在發(fā)生的當年是無法對其效益作出客觀評價的。同時高校至今沒有制定相應政策措施對其學生培養(yǎng)成本進行管理與控制，從而導致目前我國高校教育成本管理和控制方法不科學，手段不具體，措施不到位，教育成本擴大趨勢并沒有得到有效的控制與管理，成本居高不下。

2.預算考評無標準。預算編制有規(guī)定，預算執(zhí)行有辦法，預算考評無標準，預算結果無獎懲是當前我國高校預算管理的現(xiàn)狀。無論是預算編制，還是預算執(zhí)行，我國高校都制定了相應的辦法措施予以保障，也采取有效措施花費大量時間和精力來編制預算，執(zhí)行預算。但是對于預算執(zhí)行后是否有效益，是否實現(xiàn)了目標，是否完成了任務，則沒有制定任何具體的考評辦法或規(guī)定來保障，因而也就無法對預算結果進行績效評價與考核，無法實現(xiàn)追責問效目標。經我們實地調研，發(fā)現(xiàn)當前高校財務管理仍以應付、承受為主，仍落腳在以目標下達任務，以任務安排資金，任務完成了就萬事大吉的狀態(tài)，高校沒有規(guī)定也沒有哪個部門或哪個人主動去評價任務完成的績效，更沒有人對任務完成績效的好壞進行問責獎懲。不管是教學部門，還是科研部門，還有教輔部門和行政部門，都是按年度按定額下達任務經費，按項目管理和使用經費，年度完成任務也就結束了，沒有部門沒有人去追究績效的好壞。究其原因，主要如下：

（1）高校履行的是公益性的社會職責，其生產的合格產品—畢業(yè)生主觀能動性非常之大，難以預料其未來的結果，無法在畢業(yè)當年評價其效益的好壞，因此預算資金支出的效益在發(fā)生當年也就很難評價，也無法準確評價。

（2）在當前我國高校預算管理體制和會計核算模式下，我國高校財務部門負責預算的下達、核算和分析，其主要作用只是審核和監(jiān)督預算經費支出票據(jù)的合法性、報銷支付手續(xù)的完備性和預算經費的可用性，最后負責年終決算，而根本沒有對預算編制的科學合理性、預算執(zhí)行的嚴肅有效性、預算結果的績效獎懲性等進行嚴格考評獎懲。同時預算績效也不應由財務部門來考評，如果由財務部門來考評既違背了不相容職責應相分離的原則，又導致財務部門難以公平、公正、獨立地進行預算績效考評和獎懲，難以取信于全校師生。

（3）我國高校缺乏有效的預算監(jiān)督和問責考評獎懲制度或規(guī)定，缺乏具體的考核期限、時點、標準、程序、結論及獎懲等規(guī)定或措施，導致不管是我國高校財務部門還是監(jiān)察審計部門，基本沒有發(fā)揮應有的對預算全程的評價職能。當前我國高校預算管理的現(xiàn)狀是：預算制定了，也執(zhí)行了，但對每年的預算安排的科學必需性，預算執(zhí)行的嚴肅適當性，預算結果的績效好壞性則無人問津。

二、健全成本核算體系，完善績效考評辦法的建議

為全面推進精細化、績效化財務管理改革，保證我國高校健康可持續(xù)發(fā)展，建立健全高校成本核算體系，完善資金預算績效考評獎懲辦法并嚴格執(zhí)行是較為可行、行之有效的辦法。

1.建立健全我國高校成本核算和控制體系。“低成本高質量”是任何單位追求經濟效益和社會效益的永恒目標，我國高校也不例外。成本意識缺失，成本管控手段乏力是我國高校當前急需解決的問題，因此建立健全我國高校成本核算和控制體系勢在必行。

（1）確定生均成本和生均收入定額。以A大學下屬的甲、乙、丙、丁四個學院2013年度的收支數(shù)據(jù)為例進行分析，具體見表2～表7。

從以上各表可以看出，確定生均成本的口徑不同，計算結果就不一樣。我們認為，用學生人數(shù)和使用面積作為計算生均成本和生均收入的口徑較為可行。從以上數(shù)據(jù)可出看出：

按財政撥款的學生人數(shù)計算，丙學院生均貢獻率最高，為1.23萬元/生.年，高于全校平均生均貢獻率0.98萬元/生.年，甲學院的生均貢獻率最低，僅為0.25萬元/生.年，低于全校平均生均貢獻率0.98萬元/生.年。

按使用面積計算，丙學院米均貢獻率最高，為1.29萬元/平方米.年，高于全校平均米均貢獻率0.40萬元/生.年，甲學院米均貢獻率最低，僅為0.08萬元/平方米.年，低于全校平均米均貢獻率0.40萬元/生.年。

按生均貢獻率占生均收入的比率計算，丙學院生均貢獻率占生均收入最高，為76.88%，甲學院生均貢獻率占生均收入最低，僅為9.06%。由此可以看出經費管理機制不一樣，貢獻率就不一樣。

（2）確定成本控制數(shù)。以生均成本或生均收入定額為標準，下達成本控制數(shù)，根據(jù)我國高?，F(xiàn)行預算管理模式，下達成本控制數(shù)就是下達年度預算指標額度。

（3）確定成本核算賬戶，嚴格進行成本核算。設立成本核算輔助賬戶體系，確定核算要求和方法，嚴格按下達的成本控制數(shù)進行成本核算。

（4）進行成本考評獎懲。年度終了，根據(jù)高校相關成本控制與考核規(guī)定進行成本分析、評價、考核與獎懲。

總之，我國高校應建立健全“以成本為中心，以任務為基礎，制度為標準，預算為手段，計劃為依據(jù)，考核為抓手，績效為目標”的完全成本控制中心和資源配置中心，建立健全成本、任務、目標、績效相互掛鉤的資源配置、績效考核和追蹤問效機制，集中管理高校所有的財務資源、人力資源、實物資源，全面加強學校成本核算，優(yōu)化資源配置，突出成本效益，提升管理水平，徹底解決校屬各部門視學校資源為免費午餐，只顧爭資源爭項目，缺乏節(jié)約意識和成本意識，造成過度占用房屋資源和過量使用財務資源，打破部門分割各自為政的格局，避免資產閑置與重復購置，實現(xiàn)集中調控，資源共享，提高資源利用效率，減少資源浪費，降低教育成本。

2.制定預算考評獎懲體系。深化高校財務管理改革的要求是不應該管的一定要堅決放開到位，充分發(fā)揮其下屬部門和人員的能動性、積極性和創(chuàng)新性，而應該管的就必須要管住、管好、管出效益。當前我國高?！邦A算考評無標準，預算結果無獎懲”就是應該管住而沒有管住的較為突出問題之一。要盡快解決這一突出問題，我國高校急需制定合理的預算績效考評獎懲體系，包括教學院部績效考評獎懲辦法、機關教輔部門績效考評獎懲辦法、學科建設績效考評辦法、科研院所績效考評辦法等，規(guī)范且嚴格進行績效考評，根據(jù)考評結果進行獎優(yōu)罰劣，同時考評結果還要與校內外資源占用、資金分配緊密掛鉤。事實上，考評獎懲機制是在現(xiàn)有條件下給予責任部門和責任人更高期望更高要求的引導機制，它是一盞明燈，既能宏揚正氣，對良好行為進行獎勵；又能鞭策落后，對消極怠工及違法違紀行為進行制裁，從而引導高校財務管理工作“不僅要做好還要做得更好”。沒有獎懲激勵就沒有動力，沒有動力就無法引發(fā)責任部門和責任人的積極性、主動性和創(chuàng)新性，就無法充分發(fā)揮責任部門和責任人在學校財務管理領域改革發(fā)揮重要作用，就無法實現(xiàn)財務管理領域的革新除舊。在制定預算績效考評獎懲體系時，應把握以下幾點：

（1）確定責任主體和評價主體，解決誰對誰評的問題。為保證高校預算績效評價的客觀、公正和效果，必須明確預算績效評價的責任主體和評價主體。根據(jù)我國高?，F(xiàn)行財務管理體制，應將高校校屬各部門明確為預算績效責任主體，由其負責預算的編報、執(zhí)行、自律和自評，對其負責的資金收支的預算編制和執(zhí)行的合法、真實、完整、準確、嚴肅和效益、效果負責；將預算管理委員會明確為學校預算績效評價主體，負責預算管理、目標評價和績效考評等工作，同時成立預算績效評價小組，在預算管理委員會領導下組織和實施具體考評工作，為使考評結果客觀、公正，評價小組成員應具有廣泛的代表性和專業(yè)性。

（2）確定評價目標和原則，明確評價對象，解決為什么評，評什么的問題。預算績效考評的目標是進行預算管理的起點和最終歸宿，對整個預算管理具有導向作用和總結功能；預算績效考評的原則是指導預算績效考評的標準和基本依據(jù)；預算績效評價的對象是預算績效考評的落腳點和承受者，要保證預算績效考評有效進行，我國高校就應當構建多層次的預算績效管理經濟責任體系，明確并細化預算績效考評的目標、原則、對象和內容等各項要素。

（3）設置評價指標體系，解決從哪些方面進行評的問題?？冃гu價指標是衡量預算目標實現(xiàn)程度的主要標準和核心依據(jù)。{1}評價指標的設計應遵循相關性、可比性、重要性、經濟性的原則，既應有理論上的依據(jù)，又應在實踐上切實可行，指標體系應多樣化、層次化，結合結果指標與動因指標、財務指標與非財務指標、內部指標和外部指標三大類指標，以定量分析為主，定性分析為輔，從社會效益、經濟效益、可持續(xù)影響等方面對預算實施結果的合法性、經濟性、效率性、有效性進行綜合評價。

（4）確定評價方法，解決如何評的問題。沒有科學合理的評價方法，評價指標就成了孤立的評價要素，失去了其本身存在的意義。{2}績效評價方法包括成本效益法、比較分析法、因素分析法和公眾評判法等。成本效益法是通過比較分析一定時期的全部成本和效益來評價績效目標完成程度的方法；比較分析法是通過對預算預期目標與績效結果、歷史情況與評價期情況、不同部門同類支出的比較，綜合分析績效目標完成情況的方法；因素分析法是通過分析影響目標、結果及成本的內外因素，綜合分析考評績效目標完成情況的方法；公眾評判法是對無法直接用指標計量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查，對各項績效考評內容完成情況進行打分，并根據(jù)分值考評績效目標完成情況的考評方法。根據(jù)支出項目的性質選擇適當?shù)脑u價方法，對指標進行計算和分析。

（5）明確評價程序，解決評價流程也即如何評的問題。規(guī)范的預算績效評價程序能夠保證評價工作的順利有序開展。因此在預算績效考評辦法中應當制定科學規(guī)范、切實可行的預算績效評價程序，起到公開、透明和指導作用。

（6）明確績效評價期間，解決對哪個時間段的預算績效進行評的問題。為方便校屬各部門掌握績效考評的期間與時間，切實注重績效目標的實現(xiàn)，在制定績效考評辦法時應明確績效考評的涵蓋期間、開始進行績效考評的時間和統(tǒng)一對外公布績效考評結果的時間等。

（7）明確績效自評報告格式，解決采取什么形式進行評的問題。預算下達后是由各責任部門負責預算執(zhí)行，并保證預算績效目標的實現(xiàn)。預算項目完成后應由責任部門根據(jù)預算執(zhí)行情況進行自評，并提交一份格式統(tǒng)一、內容規(guī)范的預算績效自評報告。因此在制定預算績效考評辦法時應當明確績效自評報告的格式與內容，包括預算目標、任務和實施過程、績效定量指標的完成程度的計算結果、定性指標完成情況的文字說明、存在的問題及改進措施，后續(xù)工作的安排等。

（8）明確績效考評結果應用，解決評的最終后果是什么的問題。{3}績效評價結果的應用是關鍵，它直接關系到預算績效管理工作的進程和方向，是促進部門改善預算管理，優(yōu)化資源配置，提高預算管理效率和公信力的有力舉措。因此要建立預算績效評價結果反饋機制，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時反饋給被評價部門和預算管理部門，作為其改進預算管理，提高預算資金效益的重要依據(jù)。要注重績效評價結果與預算安排有機結合的獎懲機制，績效評價結果好的，予以表彰和繼續(xù)支持；績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達績效目標或評價結果較差的，予以通報批評并責令其限期整改，并相應調減預算資金安排直至取消安排。要逐步建立績效問責制度，充分體現(xiàn)預算資金使用主體責任，形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”的機制，建立評價結果定期通報的公開機制，落實預算的管理責任，提高校內部門工作效能。

總之，改革高?，F(xiàn)行經費管理體制，優(yōu)化資源分配關系，實行成本核算和成本分擔機制，強化政策執(zhí)行監(jiān)督檢查，實行爭先創(chuàng)優(yōu)激勵機制，突出預算績效考評獎懲，切實解決財務工作中的疑難雜癥，做精、做細、管實、管好財務工作，才能讓我國高校真正做到“有法可依，有章可循，以制度管人，按規(guī)定辦事”，才能保證全校“一個建制，一盤棋，一個標準，一個調”，保證學校健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

{1}曹江榮.關于實施績效預算的研究之“2.設計評價指標體系”.教育財會研究論文集.2011.9

{2}曹江榮.關于實施績效預算的研究.“3.選擇評價方法”教育財會研究論文集.2011.9

{3}廖曉軍.在全國預算績效管理工作會議上的講話.明確目標扎實工作全面推進預算績效管理，2011.4.21

參考文獻：

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[4] 張先治等著.高級財務管理教材.東北財經大學出版社，2010（2）

[5] 曹江榮.關于實施績效預算的研究.教育財會研究論文集.東北交通大學出版社，2011（9）

[6] 羅青.高?？冃ьA算體系淺析財會通訊（理財版），2008（7）

[7] 財政部副部長廖曉軍在全國預算績效管理工作會議上的講話——明確目標扎實工作全面推進預算績效管理，2011.4.21

（作者單位：云南財經大學 云南昆明 650221）（責編：呂尚）