摘 要：中國大學普遍存在政府控制辦學、實用功利取向和自治傳統(tǒng)缺乏，導致大學行政權力在過度強化自身、過度追求政治合法、過度依賴政府辦學資源、過度凸顯科層制管理中陷入合法性困境。大學行政權力只有在大學治理中堅守合法性，認清科層制在大學管理中的異質(zhì)性，并且做到實質(zhì)合法與形式合法的統(tǒng)一，才能在實踐中合法行使。

關鍵詞：大學行政權力；合法性；過度

中國大學行政權力在長期的辦學實踐中占據(jù)強勢地位并且不斷逾越合法性限度而與學術權力沖突不斷已是不爭事實和大學常態(tài)，由此而來的“去行政化”甚至是“取消行政權力”的呼聲亦是勢所必然，在此必然下，大學“學術—行政共同體”[1]的客觀存在和行政權力本身的合法性被忽視和掩蓋也屬正常，而行政權力面對批評聲浪依然我行我素的現(xiàn)實反襯出大學行政權力合法實踐的“路漫漫其修遠兮”。

一、中國大學行政權力合法性困境

目前關于大學行政權力的研究認為存在的主要問題是“泛化”，開出的藥方也基本上是權力制衡下的各安其位，但現(xiàn)實是行政權力學理上的應安其位實踐中反而難安其位，究竟是“權力擴張的天然沖動”還是“樹欲靜而風不止”使其陷入合法性困境？

（一）行政權力過度強化

眾所周知，大學行政權力是在大學從“學術共同體”向“學術—行政共同體”的演變過程中受到大學和政府雙重制約由學者權力讓渡而來，源于大學內(nèi)生。[2]而中國大學行政權力則在百余年政黨——國家對中國大學治理的積極干預和深度介入的“同生互構”[3]中走了一條完全不同于西方大學的產(chǎn)生和演變之路。

中國大學行政權力強化的“基因”肇始于中國近代大學的起源——京師大學堂。京師大學堂在創(chuàng)辦之初其內(nèi)部組織機構就是從總監(jiān)督→分科監(jiān)督→提調(diào)→教員和辦事員的等級森嚴的垂直領導體系，并且管學大臣、總辦、總監(jiān)督和督辦等都由朝廷官員擔任，而且有權舉薦或辭退分科監(jiān)督和提調(diào)。組織機構基本與政府同構。這種政府權力的直接復制和“嫁接”的大學行政權力“出身”一直伴隨著中國大學的發(fā)展，這與西方中世紀大學原初根本沒有行政權力形成了天壤之別。

在民國時期和國民政府時期，由于戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)爭導致的政府管理失控和蔡元培、郭秉文等留學人員的努力等各種原因，大學學術力量開始萌芽并一度取得了相應的地位，但總體上行政權力絕大多數(shù)時候仍然是主導大學發(fā)展的重要力量。這與西方大學在發(fā)展過程中與世俗皇權和宗教教權的斗爭中贏得自身權力、建立自身傳統(tǒng)又大相徑庭。可以看到，在中國大學的起源和發(fā)展過程中，服務國家和社會這個大學外化功能成了大學的主要職責，這必然帶來大學行政權力的強化。

新中國成立后，不管是對大學的改造還是隨后長達半個多世紀持續(xù)至今的高等教育管理體制的“收放”與“分合”，主要的出發(fā)點仍是國家和政府對大學的管理和控制。在歷次改革中，大學自身基本上沒有成為政策的邏輯起點，也沒有成為“改革舞臺聚光燈照耀的中心”。大學被改成了政府“聽話的下屬”和“絕對的附庸”，被改成了政府政策的堅定執(zhí)行者和絕對服從者。政府對大學的控制不松反緊，幾乎所有的黨政部門都可以約束和干預大學的內(nèi)部管理，呈現(xiàn)全能主義的趨勢。[4]大學為了應對社會和經(jīng)濟發(fā)展要求、落實政府各項政策、解決高校辦學資源緊張、緩解市場競爭壓力等必然導致大學行政組織越來越多，大學行政權力越來越強，進而形成“從最高教育行政機關到大學基本教學與學術單位，一元化的行政權力通天貫地，天下英雄，靡不在其轂中”[5]的局面。大學在歷次的改革后，形成了行政權力“天下通吃”、“英雄向往”的境界，而“大學到底是什么”反而成了最無法回答和最困惑的問題，這不能不說是一種遺憾。

（二）政治合法過度突出

大學無法脫離政治的影響，“高等教育越卷入社會的事務中，就越必要用政治觀點來看待它”[6]，這是大學無法回避的事實。但這種事實的前提是把大學作為獨立的學術組織看待，是從政治與教育二者之間的關系來認識大學。而中國大學的產(chǎn)生與發(fā)展則將其與政治的關系演變成“仆與主”、“下與上”的關系。

京師大學堂作為國家救亡圖存、抵御外辱的工具，在“出身”上就天然的與政治緊密聯(lián)系在一起，所以行政權力“一統(tǒng)天下”；民國時期政治控制減弱，所以大學行政權力與學術權力“分庭抗禮”。建國以來政治風向往復變化，大學行政權力則在“收放”中起伏。中國近現(xiàn)代大學產(chǎn)生和演變的歷史表明，有什么樣的政治體制或政治文化，就決定著中國大學行政權力以一種什么樣的形態(tài)存在，而在每一種政治形態(tài)中，大學行政權力都自主或不自主、自覺或不自覺的把政治合法作為自身的首要追求和必然選擇，甚少考慮或無法考慮賴以棲身的大學。

中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國歷史發(fā)展和中國人民的必然選擇。黨和政府通過“校長負責制”（1950年）、“黨委領導下的校務委員會負責制”（1958年）、“黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”（1961年）、“黨委領導下的校長分工負責制”（1978年）、“校長負責制”（1985年）以及“黨委領導下的校長負責制”（1989年）等不斷探索如何將黨的意志和政府管理轉(zhuǎn)化為對大學的管理，而目前實行的“黨委領導下的校長負責制”就是政府通過法律規(guī)定行使高等教育管理權的體現(xiàn)，而這種體制從根本上就決定了大學行政權力必然把政治合法作為首要的追求目標。從現(xiàn)實來看，不管從人才培養(yǎng)還是社會穩(wěn)定，中國高等教育的規(guī)模也要求黨和政府必須對高等教育進行強有力的控制和管理，而這也勢必進一步加大政治合法在大學中的影響力。中國大學天然的追求政治合法的內(nèi)在動力、中國大學章程的制定和現(xiàn)代大學制度建設的滯后以及中國大學學術自治傳統(tǒng)的弱化等決定了大學行政權力必然把政治合法作為其內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實選擇并在實踐中日益強勢。在各自的現(xiàn)實需要中政治合法和大學本質(zhì)如何保持張力平衡是一個考驗各方智慧的艱難探索。

（三）資源分配過度依賴

大學是一個以知識生產(chǎn)和人才培養(yǎng)作為資源交換的資源依賴性組織，中西方概莫能外，不同之處在于資源來源渠道的多樣性和替代性，進而表現(xiàn)為資源提供方對資源需求方的控制程度。中國大學由于資源來源單一、資源的有限性以及大學運行所需資源的最大化、大學之間資源的競爭性等決定了大學除了依賴資源提供者（政府及有關部門）外別無選擇，二者又進一步加劇了資源提供方對大學的控制。中國大學對資源的依賴主要表現(xiàn)為辦學經(jīng)費依賴、科研經(jīng)費依賴和學科建設“話語權”依賴。

在辦學經(jīng)費上，除了少數(shù)民辦院校和獨立學院按照法律規(guī)定自我籌措資金外，絕大多數(shù)大學必須靠政府撥款來維持正常的運行和發(fā)展。在政府“運行經(jīng)費”、“專項經(jīng)費”等各種名目繁多的撥款中，中國大學除了依賴求生外別無選擇。

在科研經(jīng)費依賴上，中國大學基本不存在西方社會中科學社團或慈善機構提供科研資助的方式，幾乎所有的科研所需資源（包括資源的分配）都掌握在政府教育行政部門或者他們的“代理人”手中，他們通過制定規(guī)則和分配資源來行使政府對大學的管理和引導，學者或?qū)W者群體開展科研所需資源必須通過大學行政部門去爭取，并且接受行政部門的管理。同時，現(xiàn)行的科研項目申報和管理體制要求學者必須依托單位進行申報，這也進一步加劇了學者對“單位人”的依賴。由于學者對科研經(jīng)費的必然依賴，科研經(jīng)費的申請和管理成為大學行政部門管理學者最重要的手段之一。

按照學術的基本規(guī)則和學術團體的基本實踐，學科建設的“話語權”應該掌握在學術組織或其行業(yè)協(xié)會中，但實際運行中盡管有學者、學術組織或行業(yè)協(xié)會參與，但絕大多數(shù)僅有建議權、咨詢權和評審權，最終決定權掌握在行政部門手中。于是，為了影響最終決定，行政權力“粉墨登場”，在關鍵時刻發(fā)揮著“關鍵作用”。這也就是教育部在《高等學校學術委員會規(guī)程》明確規(guī)定“擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4；不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2”[7]的主要原因。

由于中國大學“院校級的官僚權力同高級的官僚權力”被拴在了同一輛“馬車”上，大學行政權力作為政府行政權力“鏈條”的末端自然承擔起政府各種資源的爭取和資源在大學內(nèi)部的分配和管理，而政府教育行政部門也通過這個末端實現(xiàn)政府資源的管理和政府對大學的管理。由于政府行政權力與大學行政權力同乘一輛車、同屬一鏈條，后者于是“令人艷羨”地獲得了各種資源，只不過過猶不及，“令人艷羨”變成了“令人生厭”。

（四）科層管理功能失調(diào)

盡管科層管理在現(xiàn)代社會無處不在，其重規(guī)則、強效率的特點也確實能在管理中發(fā)揮重要作用，但任何事物的兩面性也使科層制組織中的成員因受嚴格的規(guī)則和程序訓練而導致“科層制儀式主義”，在實際工作中即使有更好的解決問題的辦法也因要固守規(guī)則而放棄，從而導致規(guī)則和程序優(yōu)先于目標，這就是羅伯特·默頓所說的科層制功能失調(diào)。[8]這種失調(diào)在中國大學的管理中表現(xiàn)尤甚。

中國大學是在“西學東進”的過程中根據(jù)中國國情和現(xiàn)實需要在借鑒西方大學的基礎上發(fā)展起來的，在這個過程中，中國政治組織的科層制與西方大學的科層制“不謀而合”而形成的中國大學的科層制不僅具備一般科層制的特點，而且這種雙重結合不僅表現(xiàn)為大學科層制的實踐困境甚至表現(xiàn)為科層化危機[9][10]，從而加劇科層制的功能失調(diào)。

從中國近代大學“官學同構”的起源到“學隨官變”的大學發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府、政治及其運行方式如影隨形地伴隨著大學的發(fā)展。政府和各級教育主管部門用科層制塑造和管理大學，大學用科層制管理內(nèi)部事務，并形塑大學內(nèi)部行為準則和人際關系。于是，是否符合規(guī)則和程序成為大學行政人員處理事務的首選標準，而制定、執(zhí)行和解釋規(guī)則的“一體”又導致各層級人員均在程序問題上具有重要話語權甚至是最終決定權，教授被辦事員指揮得團團轉(zhuǎn)、學院被職能部門指揮得團團轉(zhuǎn)幾乎成為大學管理常態(tài)。同時，這種“科層制儀式主義”不僅規(guī)訓行政人員的行為方式，而且規(guī)訓大學成員的價值觀念和思維方式，常常忘記捍衛(wèi)規(guī)則和追求程序的目標是什么，自身越來越像衙門，而把教育和大學等根本丟諸腦后，事關人和學術這兩種最需要特殊處理的事務在程序和規(guī)則面前消于無形，功能性失調(diào)也就成為了必然。

二、中國大學行政權力合法性困境成因

任何一種權力都具有內(nèi)在的擴張沖動，但又竭力避免在擴張的過程中讓其自身陷入合法性困境，從而招致合法性危機，大學行政權力亦是如此。目前學界關于中國大學行政權力的研究更多的集中在關注其強勢和泛化及其表現(xiàn)，提出的解決之道也主要從應然出發(fā)，較少追問“實然為何如此”，更少言及“實然為何與應然不一致”。

（一）政府控制大學

盡管大學無法脫離政治的影響和政府的控制，但二者的關系中西方程度不同。西方大學由于社會文化傳統(tǒng)和大學自治的影響，政治和政府對大學的影響和控制相對隱形和較弱，而中國大學為政治和政府服務就是公開和理所當然的選擇，而政府以其“好惡”決定大學的發(fā)展也成了政府“心安理得”的選擇，政府與大學的高度控制性讓政府政策成為了左右大學發(fā)展的晴雨表。

翻開中國近代大學的歷史， 1898年建立的京師大學堂被完全設計成一個高度集權的政府科層組織，民國時期和國民政府時期，政府依然通過頒布《大學令》、《修正大學令》、《國立大學條例》、《大學區(qū)組織條例》和《大學組織法》等法令加強對大學的控制和管理。建國后，政府對大學的控制更加強大，完全把大學當成下屬的文化事業(yè)單位，按政府模式對應設置大學管理機構，按政府標準包攬大學幾乎一切事務。建國后有關大學的幾乎所有改革不管是收權還是放權、大改還是小改，都是政府推動，政府主導，大學永遠只能是執(zhí)行者和適應者。

在中國，傳統(tǒng)政治文化和大學影響力使任何政府都有控制大學的欲望和必要。政權越穩(wěn)定，政府管控大學的欲望和能力越強。但事與愿違的是，控制也許能帶來管理者想要的秩序，但并不必然帶來大學的發(fā)展，中西方大學發(fā)展的歷史都證明了這一點。京師大學堂在清政府的嚴密控制下發(fā)展緩慢，而政府控制相對較弱的民國和國民政府時期，大學反而最像大學，也成為后人津津樂道和追憶的時期。必須承認，大學不能也無法脫離政府控制，并且政府控制與學術自由、大學自治間存在著張力矛盾，但政府應該在多大程度上控制大學或者以什么方式控制大學則是可以認真探討和深入研究的問題。目前中國大學面臨的主要問題是政府強烈而長期的對大學的控制導致的行政權力主導在常態(tài)化下強烈化，猶如套在大學脖子上的一根繩索，越勒越緊，不能自救。

（二）實用功利文化

縱觀大學歷史，“任何大學都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物”[11]。作為社會遺傳和環(huán)境重要內(nèi)容之一的文化深刻地影響著社會存在中的大學，而從文化乃制度之母的角度又可發(fā)現(xiàn)文化下的制度是如此深刻影響和規(guī)訓著大學的發(fā)展。中國社會長期存在的實用功利的文化取向以及在此取向下的制度如影隨形地伴隨著中國大學的發(fā)展進程。

京師大學堂的創(chuàng)辦宗旨是 “中學為主，西學為輔；中學為體，西學為用”[12]，要求“務期他日成材，各適其用，以仰副國家造就通才慎防流弊之意”[13]，為鞏固封建統(tǒng)治辦學的用意明顯。民國時期大學以“以教授高深學問、養(yǎng)成碩學閎材、應國家需要”[14]為宗旨，盡管不再提“以忠孝為本”、“以經(jīng)史之學為基”等封建教條，但國家需要仍是大學存在的重要價值。國民政府時期，高等教育的辦學目標：“一，學生應切實理解三民主義的真諦，并且有實用科學的知能，俾克實現(xiàn)三民主義之使命。二，學校應發(fā)揮學術機關之機能，俾成為文化的中心。三，課程應視國家建設之需要為依歸，以收為國家儲才之效。四，訓育應以三民主義為中心、養(yǎng)成德、智、體、群、美兼?zhèn)渲烁?。五，設備應力求充實，并與課程訓育相關聯(lián)。”[15]大學教育滿足實用、國家和黨的需要充斥其間。

新中國成立以來時至今日，大學教育在國家建設需要和“科學技術是第一生產(chǎn)力”的強力推動下，已從曾經(jīng)些許存在的追求知識與自由完全轉(zhuǎn)向“求力”和“逐利”，大學與權力和資本的結盟基本上丟棄了自身“海上燈塔”和“時代表征”[16]的職責，轉(zhuǎn)而一心一意成為“加油站”和“服務站”，于是，以就業(yè)為導向的技能培養(yǎng)、以量化為標準的教師考核、以效益為評價的制度設計等大行其道，“校長一走廊，處長一禮堂，科長一操場”成為常態(tài)，教授與科長同競副處變?yōu)檎?，人人都希望借助“長”背后的“力”實現(xiàn)各自的“利”，全然忘了“文化單位底分子也含有三li，但以‘理為中心，而‘力‘利為‘理服務”[17]。于是，在全社會實用功利文化的影響下，大學行政權力以其“力”而“利”的鮮明特征成為了人人追求的“過街老鼠”。

（三）自治傳統(tǒng)缺乏

自古希臘以來，西方社會學術機構相對獨立已成明確傳統(tǒng)和社會共識。柏拉圖學園以其專注學術探究、不受政府和社會干預、不主動涉足社會現(xiàn)實的形象立世千年?，F(xiàn)代意義上的大學之所以肇始于歐洲中世紀獨特的既分權又分裂的社會 [18]，根本原因在于中世紀歐洲復興了源自古希臘純粹探究的學術與文化?？v觀大學歷史，大學從產(chǎn)生之日起，爭取自治與自由的斗爭就伴隨整個大學的發(fā)展史，即使在教會力量登峰造極、連世俗王權都無法抗衡的中世紀，大學都能努力將自己置于教會的絕對控制之外，而此后，盡管大學也飽受非學術力量的沖擊，但隨著19世紀德國大學由于強調(diào)純粹探究和學術自由而成為世界各國大學效仿的對象之后，大學應致力于學術研究和享有學術自由基本成為各國的普遍共識并努力付諸實踐。因此，盡管目前歐美各國大學在政府不同程度的控制和社會需求下履行著日益繁雜的社會職能，但社會尊重大學、尊重學者和尊重學術自由的傳統(tǒng)始終未變，學者是大學內(nèi)部最基本、最有地位、最有影響力的群體的傳統(tǒng)始終未變，學術力量是大學最強勢、最有話語權的力量的傳統(tǒng)始終未變。

反觀中國，作為舶來品的大學制度，學術自由和大學自治作為大學制度的根基自大學誕生之日起在中國社會和文化傳統(tǒng)中就基本上沒有什么市場，在大學中也實踐甚少，“既沒有自主權之說，也不存在學術自由的思想”[19]。學術依附于政治和倫理綱常被視為“術數(shù)”和“奇巧淫技”而被絕大多數(shù)人輕視，學校自治和學術自由的觀念根本不可能自發(fā)形成。而近代大學發(fā)端于國家民族存亡之際，救亡圖存的現(xiàn)實需要不可能讓國家和社會允許大學培養(yǎng)學術自由和大學自治的傳統(tǒng)，“救亡先于啟蒙”的特殊歷史背景也讓一批批抱有“為學術而學術”的理想學者轉(zhuǎn)而投身于政治和社會運動，致使真正的學術群體難以成長，學術傳統(tǒng)難以積淀。建國后，這種些許的積淀又被迫“斷裂”和“轉(zhuǎn)型”，服務國家需要和服從政府管理成為大學制度建構的指導思想并轉(zhuǎn)化為辦學實踐。如今，在中國各方面改革都改到深處和痛處、各種社會矛盾交織之時，大學也成為了社會各方關注的焦點，而自身既缺乏探尋大學自治的智慧和勇氣，也無法應對社會的需求和挑戰(zhàn)。大學在前所未有的迷茫和徘徊中似乎迷失了方向。

很多時候我們都傾向于將大學缺乏自治歸因于政治體制的影響，并因此認為大學無法改變自身狀況。誠然，一國特定的政治經(jīng)濟體制必然影響其大學的自治程度，但同時也必須看到，大學的自治程度并不完全取決于政治體制。英、德、美等國大學享有程度完全不同的自治權，而像19世紀的普魯士這樣的專制國家，其大學也可能享有極大的自治?？梢?，大學自治傳統(tǒng)的建立和真正學者群體的形成在大學發(fā)展中可以發(fā)揮更為重要的作用。從辯證法的角度看，正是中國大學學術自治傳統(tǒng)的缺乏助長了今天中國大學行政權力的強勢和一支獨大，也正是學術自治傳統(tǒng)的缺位導致的不對稱和不制衡形成了今天中國大學的權力形態(tài)。

三、中國大學行政權力的合法性實踐

不管理性也好還是感性也罷，大學都不可能回到傳統(tǒng)的“學術帝國”時代。不管放權也好還是收權也罷，行政權力都將作為政府的“代言人”和大學公共職能的執(zhí)行者在大學的發(fā)展中扮演著重要角色。不管承認也好還是愿意也罷，中國大學行政權力的合法性實踐都不可能僅僅由行政權力一廂情愿決定。

（一）中國大學治理的合法性堅守

有學者認為，“中國高等教育的短缺更重要的是一種制度性短缺”[20]，主要表現(xiàn)在中國高等教育長期在政府支配和控制的環(huán)境中運行，中國大學不斷在政府政策調(diào)整甚至是領導人意志改變中搖擺辦學。中國的法制化進程盡管評說不一，但中國高等教育的制度性短缺并不意味著中國大學辦學缺乏法律依據(jù)，真正缺乏的是政府、社會和大學等各層面對法律賦予大學辦學權力的合法性理解和堅守。正是由于缺乏這種理解和堅守，慣于管理而非治理，才導致與國家和政府保持天然聯(lián)系的大學行政權力不斷逾越合法性基礎，隨意跨越合法性限度而詬病連連。

《憲法》作為國家根本大法是大學治理最基本的法律保障。1982年的《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第19條明確規(guī)定舉辦高等教育是國家的職責，也就意味為大學提供基本的辦學資源是政府職責所在，而不是政府管理和控制的手段；第47條規(guī)定公民有科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由也就是說政府在推進大學改革中要成為大學治理中的“有限政府”，避免過度作為侵犯公民合法權益。同時，憲法確立的人民主權原則、基本人權原則、權力制約原則、法治原則[21]等同樣適用大學治理：大學治理要充分發(fā)揮人民的作用；受教育權是公民的基本人權之一；政府發(fā)展高等教育事業(yè)也要制約權力；大學治理的推進也應遵循法治化的道路。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）是大學治理中的主要合法性依據(jù)。1995年頒布的《教育法》是我國教育領域的基本法，對教育法的基本問題、教育基本制度、教育法律關系的主體、教育與社會的關系、教育投入與條件保障等都做出了法律規(guī)定。1998年頒布的《高等教育法》賦予了大學獨立法人地位和中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制的內(nèi)部治理結構，明確規(guī)定了大學辦學自主權的內(nèi)容等?？梢?，中國大學治理法律層面上的問題已基本解決，大學治理基本上有法可依，關鍵在有法必依、執(zhí)法必嚴甚至是違法必究。只有這四者兼?zhèn)?，大學治理的合法性才能真正實現(xiàn)；只有這四者堅守，大學行政權力才能合法有限行使。

（二）認清科層制在大學管理中的異質(zhì)性

盡管科層制在大學管理中已非常普遍，但大學作為以知識為邏輯起點、松散聯(lián)合型的社會文化組織，其知識、學科、權力等特性決定了科層制在大學中并不具備其它社會組織同樣的適切性?？茖又埔阅繕嗣鞔_、追求效率、堅持規(guī)則、層級分明等為顯著特征，而這些特征又與大學普遍存在的目標疏離、管理和教育的不確定性和權力結構的多元等特征存在內(nèi)在矛盾，認清這種異質(zhì)性對于大學行政權力認識自身的有限甚至是“不作為”，進而合法行使具有先導價值。

首先，組織目標和成員目標的疏離。除了大學管理人員的目標與大學目標高度一致外，作為大學主體的學者，“他們關心的是學科，不必是學?！盵22]。作為生活在學院和學科矩陣中的學者，當大學目標和自身目標發(fā)生沖突時，他們甚至會離開學校來捍衛(wèi)和實現(xiàn)自身的專業(yè)目標，這在大學人才流動中已是非常普遍的現(xiàn)象。而大學另一主體的學生，由于教育成本的分擔和學生利益訴求的多樣化，學生目標與大學目標也越來越多的呈現(xiàn)疏離。

其次，大學管理的不確定性。大學管理的不確定性首先來自知識的不確定性，由于知識的不確定性而進行的知識探索和創(chuàng)新正是大學存在的終極價值和人類前進的不竭動力。這種永無止境的知識探索其目標無法明晰，過程無法確定，結果無法預見，而這些不確定性是很難通過科層制來進行具體化和計量化的效率管理。某種程度上，也正是這些不確定性才讓知識和探索具備迷人的魅力?，F(xiàn)在中國大學普遍實行而又廣為詬病的科研評價和量化管理體系就是希望用確定性來管理不確定性。

再次，教育本身的不確定。首先是教育對象的不確定性。大學的根本任務還是教書育人，而人的復雜性、社會性和不確定性決定了科層制管理的失調(diào)和低效，著名的“錢學森之問”某種程度上也是中國大學重管輕教的回答。其次是教育過程的不確定性。古今中外的教育家都認為，不管是教育過程還是管理過程，教育都是教師和學生知、情、意、行的交流與共生，都是“教學相長”的過程，而今中國大學管理中普遍存在的“以器育人”、強調(diào)服從和規(guī)則的情況致使學者大聲疾呼“以人為本，人在哪里”[23]。

第四，權力結構的多元性?？茖又茝娬{(diào)的是下級服從上級的一元集權模式，而大學的多元權力結構和多元權威與之大相徑庭。大學存在學術權力、政治權力、行政權力、學生權力、市場權力等諸多權力，并且各自都有不同的價值規(guī)則和話語體系，彼此之間不存在“誰上誰下”、“誰說了算”的問題，“政出多門”是大學權力結構的真實寫照，各方權力博弈、協(xié)調(diào)和平衡是必然選擇。大學管理事實上是傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治的過渡類型[24]，或者說是二者的混合類型。

（三）行政權力恪守合法性統(tǒng)一

合法性理論認為合法包括實質(zhì)合法和形式合法兩種狀態(tài)，實質(zhì)合法主要指是否符合社會基本倫理價值和道義原則等，也就是合理性；形式合法主要指是否符合事先制定的規(guī)則和程序等，也就是合法律性和合政策性。二者之間不是內(nèi)容與形式的關系，也是誰決定誰的問題，任何一種合法都意味著合法性，二者適度的張力構成合法性基礎。由此觀之，大學行政權力的實質(zhì)合法主要指大學行政權力是否符合理性、正義等基本原則和大學基本屬性以及是否得到大學成員的普遍認可，而形式合法主要指大學行政權力是否符合國家相關法規(guī)及大學內(nèi)部相關法律等規(guī)范性文件所規(guī)定的程序、規(guī)則和方式，二者的張力平衡構成大學行政權力的合法實踐。

按照此標準，結合中國大學權力現(xiàn)狀，大學行政權力的合法程度、認同程度以及權力的穩(wěn)定性基本可以如表1所示。

第一種情形是實質(zhì)與形式的雙重合法。在此情況下，大學行政權力能夠獲得大學成員大多數(shù)的認同，權力的穩(wěn)定性較強，但遺憾的是在實踐中基本上是一種理想形態(tài)，即使學術和行政處理較好的西方大學，也存在行政權力不被認同的時候。[25]

第二種情形是實質(zhì)與形式的雙重“違法”。這種情況下，大學行政權力既不遵循程序，也不符合大學本質(zhì)，缺少成員認同，此情形在我國不少辦學層級較低、辦學歷史較短的大學中比較普遍。

第三種情形是實質(zhì)合法而形式不合法，而形式不合法又表現(xiàn)為制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的程序不合法。這在一些歷史較短、管理體制不健全的大學較為普遍，其行政權力運行多以實質(zhì)合法代替形式合法，成員比較認同但穩(wěn)定性較差。隨著中國法制化進程的加快和責任追究制的逐步實行，行政權力也開始更加注重形式合法。

第四種情形是實質(zhì)不合法而形式合法。此類情形盡管大學成員不認同，但穩(wěn)定性較強，這是中國大學目前最常見亦是最難解決的問題。由于形式合法較實質(zhì)合法更易操作，更易顯現(xiàn)，也更易量化與評價，從而成為許多大學在建立現(xiàn)代大學制度過程中最直接最現(xiàn)實的追求目標，但也是目前中國大學行政權力合法行使存在的主要問題。

大學行政權力只有努力恪守實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一，做出的決策和制定的政策才能得到大多數(shù)成員的認同，在實際工作中也才能得到順利執(zhí)行和落實，自身的合法性和大學的發(fā)展也才能得到保障。

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（責任編輯 劉第紅）