徐曉琰

【摘 要】英國作為行政改革最早的國家之一，其改革模式對其他國家構(gòu)建服務(wù)型政府具有較強(qiáng)的示范作用。執(zhí)行局化改革與整體性治理作為英國行政改革的兩個(gè)重要發(fā)展模式，都以為公民服務(wù)為宗旨，以合作為手段。但二者在改革的中心、合作方式和政府角色定位方面存在明顯差別和梯度演進(jìn)特征，具體表現(xiàn)在：以權(quán)力為中心走向以事為中心，從公私合作發(fā)展為整體性合作，從掌舵者角色轉(zhuǎn)化為掌舵者與參與者角色共存。從執(zhí)行局化改革到整體性治理是英國行政體制改革不斷發(fā)展和完善進(jìn)程，具有改革成果的累進(jìn)效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】英國；執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革；整體性治理

英國作為進(jìn)行行政改革最早的國家之一，其改革模式對其他國家有較強(qiáng)的示范作用。20世紀(jì)80年代以來，保守黨政府為了解決行政效率低下、行政開支龐大、行政管理結(jié)構(gòu)單一和管理非現(xiàn)代化等問題而推行執(zhí)行局化改革，具體措施為重新界定公共機(jī)構(gòu)的范圍，并按照政策制定與政策執(zhí)行相分離的原則對公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，即設(shè)立核心部與一系列執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這在一定程度上提高了政府服務(wù)的效率、回應(yīng)性，但也面臨著如管理碎片化、公共責(zé)任缺失的困境。隨后執(zhí)政的工黨政府為了更好的為公眾提供公共服務(wù)，在延續(xù)保守黨政府某些政策的同時(shí)，也提出了新的改革措施。方式之一是進(jìn)行整體性治理。英國執(zhí)行局化改革與整體性治理兩個(gè)行政改革模式后來被許多國家借鑒。

為了借鑒英國改革經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)我國服務(wù)型政府，我國學(xué)者對此做了許多引進(jìn)和分析述評。包括對英國執(zhí)行局化改革和整體性治理的概念、產(chǎn)生背景、特征、趨勢、對我國的啟示等的介紹和論述，如王玉明（2000），周志忍（2004），李金龍（2007），（挪威）Tom Christensen Per Legreid（2006），（美）羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥奎爾（2007），褚松燕（2006）等。而在實(shí)踐上，從我國進(jìn)行的行政三分制與大部制改革中或多或少能看到這兩種改革模式的影響。

但是，由于英國執(zhí)行局化改革和整體性政府治理在核心價(jià)值定位上存在差異，以及可能導(dǎo)致不同的結(jié)果，在借鑒英國改革經(jīng)驗(yàn)的過程中，有必要理清二者之間的關(guān)系，為我國行政體制改革提供經(jīng)驗(yàn)參照。

目前對英國執(zhí)行局化改革與整體性治理關(guān)系的研究，僅限于簡單的述評，有的學(xué)者將他們看作一次改革的兩個(gè)方面，或者看作不同的改革范式。如比較英國各階段公共服務(wù)改革時(shí)提到兩者的關(guān)系，把執(zhí)行局化改革作為新公共管理背景下追求效率的一種方式，而整體性治理是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后公共行政的第三種典范，如竺乾威（2008），曹現(xiàn)強(qiáng)（2009）。除此之外，對于二者關(guān)系的明確論述則鮮有人論及。本文認(rèn)為，他們是兩個(gè)不斷遞進(jìn)的改革過程，具有改革成果的累進(jìn)效應(yīng)。

一、英國行政體制改革核心脈絡(luò)的承接：執(zhí)行局化改革與整體性治理的共性

不可否定，英國執(zhí)行局化改革和整體性治理都是在公共管理大背景下，吸取傳統(tǒng)官僚制時(shí)期政府管理理念、運(yùn)作原則、改革措施的優(yōu)越性，并結(jié)合自身時(shí)代特點(diǎn)而實(shí)施的新的改革措施。

執(zhí)行局化改革起源于20世紀(jì)80年代。1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組起草調(diào)研報(bào)告《改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案》（即《伊布斯報(bào)告》）標(biāo)志著執(zhí)行局化改革的開始。整體性治理則由隨后上臺(tái)的工黨政府提出。1997年英國學(xué)者培利·?？怂钩霭妗墩w型政府》一書，標(biāo)志著整體性治理的開始。最初稱之為“協(xié)同政府”，后逐漸被“整體型政府”取代。二者的區(qū)別在于協(xié)同政府關(guān)注“我們能夠一起做什么”，整體性政府則關(guān)注“需要誰參與，并在什么基礎(chǔ)上來取得我們在這里真正想取得的東西”。此項(xiàng)改革的主要目的是為了解決新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的政府部門碎片化及政府責(zé)任缺失狀況，“獲得水平和垂直的協(xié)調(diào)性的思維模式與行動(dòng)范式”。其建立在信息技術(shù)迅速發(fā)展的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府組織上下級(jí)之間、各部門之間及政府與社會(huì)之間的協(xié)同合作。

顯然，英國執(zhí)行局化改革與整體性治理是針對英國行政管理過程中產(chǎn)生的不同的問題所采取的相應(yīng)改革措施，但是由于某些問題（如政府縱向、橫向權(quán)力與責(zé)任的平衡問題）是兩個(gè)時(shí)期政府管理共同面臨的，對這些問題的解決秉承了英國行政改革一以貫之的做法，表現(xiàn)在以下方面：

（一）以為公民服務(wù)為宗旨

普遍認(rèn)為，獲得政府合法性是政府得以維系統(tǒng)治的基礎(chǔ)。邁克爾·羅斯金指出，“一個(gè)政府能從其良好的政績中獲得合法性”。因此，各國的改革基本都是以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的，英國也不例外。

執(zhí)行局化改革按照計(jì)劃與執(zhí)行相分離的原則，設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、加強(qiáng)人力資源的開發(fā)與利用、保持外部壓力以推動(dòng)政府改革的持續(xù)進(jìn)行等措施，采用多種組織模式和機(jī)構(gòu)類型，使用現(xiàn)代化的管理方式，最終還是更方便、快捷、有效地為公民提供公共服務(wù)，以維護(hù)政府合法性。

而整體性治理強(qiáng)調(diào)政府盡量以公民的整體需求為核心，并以此為出發(fā)點(diǎn)設(shè)置政府組織機(jī)構(gòu)及其提供服務(wù)的模式，為公民提供整合性的服務(wù)，而不是事先劃分好管理職能，再根據(jù)公民的實(shí)際需要在各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如提供一站式服務(wù)，把一些分散的服務(wù)功能集中起來以便解決一些重復(fù)的問題。這種從公民的整體需求為核心進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行方式的做法，本身就體現(xiàn)了為公民服務(wù)的特點(diǎn)。

因此，可以說兩次改革的目的都是更好的為公民提供服務(wù)。

（二）以合作為手段

執(zhí)行局化改革和整體性治理都以為公民服務(wù)為宗旨，在具體措施上也采用了各種手段，其共同之處在于采用了合作的方式。這在很大程度上歸結(jié)于“社會(huì)問題本身很少遵守部門或機(jī)構(gòu)的界限，需要加強(qiáng)合作才能加以解決”。

執(zhí)行局化改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是采用了公私合作的方式。在該項(xiàng)改革中，重新劃分公共機(jī)構(gòu)的范圍，并且采取一定措施處置那些被界定為非公共機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)。具體做法為：首先判斷該機(jī)構(gòu)是否可以取消；如果不能取消，則看它是否可以私有化；如果不能私有化，再考慮其是否可以和政府簽訂承包合同；如果以上原則都不適用，才被視為公共機(jī)構(gòu)?！陡倪M(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案》指出，原有政府里只有一半左右被承認(rèn)是公共機(jī)構(gòu)。其余機(jī)構(gòu)則按照以上方式處理。對這些被承認(rèn)的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能改革，由執(zhí)行機(jī)構(gòu)候選人的上級(jí)主管部門、下一步行動(dòng)方案項(xiàng)目小組、財(cái)政部三方共同參與，把部屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的事務(wù)性工作，政府本身負(fù)責(zé)制定政策。英國財(cái)政部和首相公共服務(wù)改革辦公室列出了政府可以利用的八種組織模式，其中公私伙伴和合同外包是公私合作的體現(xiàn)。

整體性治理強(qiáng)調(diào)以公民的整體需求為核心，為解決公民需求就需要各方的共同努力。因此，整體性治理需要全方位、多角度的合作，不僅僅需要公私合作，而且需要中央與地方以及政府部門之間，甚至國際范圍內(nèi)全球性合作?！昂献骺梢允钦降模部梢允欠钦降摹?。合作的內(nèi)容非常廣泛，小到簡單的信息獲取，大到達(dá)成大型項(xiàng)目的談判協(xié)定，只要涉及到公民需求，就有合作的必要。

顯然，兩次改革都以合作作為手段，只是合作的側(cè)重點(diǎn)有所差異。

二、英國行政體制改革核心脈絡(luò)的延展：從執(zhí)行局化改革到整體性治理

英國執(zhí)行局化改革與整體性治理在目的和手段上保持了一致性，但是二者在改革的中心、合作方式和政府角色定位方面存在明顯差別和梯度演進(jìn)特征。

（一）改革的中心：以權(quán)力為中心走向以事為中心

執(zhí)行局化改革與整體性治理都涉及權(quán)力的下放與分配，但是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自主權(quán)建立在主管部門掌握管理權(quán)的基礎(chǔ)之上，而整體性治理則圍繞公民面臨的難題，以信息為基礎(chǔ)分配權(quán)力而具有一定的靈活性，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展更是促進(jìn)了問題的快速解決，提高行政效率進(jìn)而增強(qiáng)政府回應(yīng)性。

執(zhí)行局化改革在運(yùn)行時(shí)以權(quán)力為中心，主管部門保持對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，并賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)較大的自主權(quán)，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化管理。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)由來自各方面、經(jīng)過競爭產(chǎn)生的主管人管理，在預(yù)先規(guī)定的政策范圍內(nèi)運(yùn)作，執(zhí)行機(jī)構(gòu)主管人對工作結(jié)果負(fù)責(zé)，“在機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級(jí)別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面實(shí)行自主管理”，“在法律上可以代替部長回答議會(huì)對屬于他們職責(zé)范圍內(nèi)事情的咨詢”。這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度性分權(quán)。

整體性治理則強(qiáng)調(diào)以事為中心，政府的運(yùn)作“以治理結(jié)果為核心，擴(kuò)大授權(quán)以整合性的預(yù)算來達(dá)成任務(wù)”。為達(dá)到為公民提供整體性服務(wù)的目的，可以采用多種合作方式、利用各種工具，使用各種組織模式和機(jī)構(gòu)類型。與執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革相比，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到較快發(fā)展，政府以網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)基礎(chǔ)提供服務(wù)，這樣政府的工作流程更加透明化，公民可以更加及時(shí)、有效、低成本地了解政府信息并接受政府提供的服務(wù)。信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了信息的搜尋和提供，政府提供服務(wù)傾向于以信息而非權(quán)威為基礎(chǔ)來授權(quán)，在合作的過程中，沒有正式的下屬關(guān)系，也就沒有明顯的層級(jí)差異，中央與地方在合作過程中就淡化了權(quán)力控制。

（二）合作的方式：從公私合作發(fā)展為整體性合作

隨著國家行政事務(wù)的復(fù)雜化和政府能力的有限性，合作逐漸成為政府解決問題的一種有效方式。執(zhí)行局化改革與整體性治理都采用了合作的方式，但是后者是在前者基礎(chǔ)上的發(fā)展，更有助于解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題。

如前所述，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合作時(shí)采用的是公私合作，如政府部門、私人部門及非營利性機(jī)構(gòu)之間的合作，主要采用私人部門形態(tài)管理。整體性治理繼承了執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革公私合作的做法，也突出政府組織內(nèi)部及國際范圍內(nèi)政府之間的合作。其中，政府組織內(nèi)部的合作包括橫向和縱向管理活動(dòng)兩方面。此外，整體性治理還包括了治理功能的整合，不僅意味著同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同功能上的整合，也涵蓋了不同部門之間功能的整合?？梢姡w性治理采用的合作方式是整體性合作，是全方位、多角度的合作。

（三）政府角色定位：從掌舵者角色轉(zhuǎn)化為掌舵者與參與者角色共存

執(zhí)行局化改革與整體性治理在政府角色定位以及運(yùn)行機(jī)制環(huán)節(jié)上有明顯不同。相比之下，政府由掌舵者轉(zhuǎn)為多元治理主體中的普通一員，不僅意味著公民政治參與的提高，更重要的是能夠促進(jìn)社會(huì)問題的解決、維持政治秩序的穩(wěn)定。而專業(yè)化的管理方式向數(shù)字化政府治理模式的轉(zhuǎn)變也提高了政府工作的透明度、效率及回應(yīng)力。

執(zhí)行局化改革實(shí)行政策制定與政策執(zhí)行分離，政府負(fù)責(zé)制定政策，實(shí)際充當(dāng)掌舵者的角色，具體操作性職能由執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行。相應(yīng)地，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬于執(zhí)行操作性活動(dòng)的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)大體上可分為五類，在規(guī)模上差異很大，從幾十人（外交部所屬的會(huì)議中心）到幾萬人（社會(huì)福利執(zhí)行機(jī)構(gòu)）不等。通過這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府把90%的公務(wù)員轉(zhuǎn)移到執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)了政府76%的工作。在運(yùn)作上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革仍然采用直接的專業(yè)化管理方式。

整體性治理則關(guān)注公民的整體性需求，其職能定位在為公民整體性需求服務(wù)，以解決特定事情為中心進(jìn)行全方位的合作，以信息為基礎(chǔ)來授權(quán)。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行模式上淡化政府的掌舵色彩，在政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上注重部門之間的整合。在英國，為了加強(qiáng)政府部門的合作，通常由首相或內(nèi)閣組建新的跨部門組織。這些跨部門組織主要有兩類：一是為了某一特殊政策問題而專門成立的、成員來自不同部門的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，二是從事戰(zhàn)略決策研究以保證政府決策具有統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性的組織。在運(yùn)作上，整體性政府改變傳統(tǒng)的組織形態(tài)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將各層級(jí)政府、各部門的信息管理人員和信息管理系統(tǒng)整合起來，形成了數(shù)字化政府治理模式。這一方面使政府的工作流程更加透明化，公民可以更加及時(shí)、有效、低成本地了解政府信息并接受政府提供的服務(wù)，提高了行政效率，另一方面通過不斷整合政府與公民之間的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，更快、更好的為公民提供多元化服務(wù)。

三、結(jié)語

以改變政府部門碎片化為最初目標(biāo)的整體性治理在彌補(bǔ)執(zhí)行機(jī)構(gòu)“孤立文化”的不足方面做出了一定努力，在現(xiàn)代管理理論的發(fā)展史上增添了一筆。當(dāng)然，對英國工黨保持和鞏固執(zhí)政地位也功不可沒。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)的發(fā)展也呈愈演愈烈之勢。然而，整體性治理在運(yùn)作中也遇到一定問題。隨著時(shí)代的發(fā)展，問題的復(fù)雜性在不斷增強(qiáng)，解決一個(gè)問題可能需要多方面的努力，如何平衡參與合作的各方的影響力、權(quán)力、責(zé)任，以及如何充分、有效利用現(xiàn)代信息技術(shù)就有可能成為整體性政府建設(shè)需要關(guān)注的話題。我國在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，有一些改革措施與英國的改革不謀而合，如注重回應(yīng)公民需求。然而，在把英國改革模式本土化的過程中，既要避免英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革中的“碎片化”理問題，又要回應(yīng)整體性治理面臨的新問題，這需要綜合考慮各種因素，把握改革成果的累進(jìn)效應(yīng)，推進(jìn)我國的行政體制改革。

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