張為杰++鄭尚植

摘 要 環(huán)境規(guī)制的實質(zhì)是一個公共選擇過程。文章以皮科克的政治市場結(jié)構(gòu)理論為切入點，運用公共選擇理論，分析中國環(huán)境規(guī)制過程中初級政治市場、政策供給市場以及政策執(zhí)行市場的特有方面。研究表明，制度結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境規(guī)制中政治市場結(jié)構(gòu)的獨特運作機制。財政分權(quán)與政治晉升機制使地方政府熱衷于為增長而競爭。公眾無法有效約束地方政府行為，而企業(yè)與地方政府在一定程度上又存在著共容利益。在政治與經(jīng)濟雙重邏輯下，地方政府傾向于采取環(huán)境規(guī)制“趨底”的競爭策略，進而導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制失靈。

關(guān)鍵詞 地方政府競爭；環(huán)境規(guī)制；公共選擇；政治市場結(jié)構(gòu)

[中圖分類號]F124.5 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）06-0041-07

一、問題的提出

伴隨著財政分權(quán)改革，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長。與此同時，環(huán)境污染水平以及相應(yīng)的環(huán)境群體性事件卻仍居高不下。在學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注這種鮮明對比現(xiàn)象的同時，我們是否更應(yīng)該思考：中國在經(jīng)濟發(fā)展進程中的環(huán)境問題究竟是世界性共有現(xiàn)象，還是蘊含著中國特有規(guī)律抑或“中國特色”？環(huán)境規(guī)制能否有效地解決這個問題？

環(huán)境外部性以及相應(yīng)的市場失靈為政府進行環(huán)境規(guī)制提供了合理空間。環(huán)境規(guī)制也由此成為了政府社會性規(guī)制的重要方面。然而，政府的環(huán)境規(guī)制并非完美，規(guī)制同樣存在著外部性（李郁芳，李頂峰[1]，2007）。較早的文獻以及部分最新文獻對環(huán)境規(guī)制失靈進行了一定的研究。這些文獻停留在從“政企博弈”或“政企合謀”的視角分析環(huán)境規(guī)制失靈。環(huán)境規(guī)制中的政企博弈側(cè)重于說明：在信息不對稱的情況下，政府規(guī)制的執(zhí)行力度被企業(yè)機會主義行為所減弱；持政企合謀論觀點的文獻更關(guān)注于，政府與企業(yè)通過某種紐帶使政府與企業(yè)處于利益共同體中，政企的共容利益使環(huán)境規(guī)制失靈。顯然，以上研究視角把政府的環(huán)境規(guī)制行為所處的制度結(jié)構(gòu)視為外生變量。然而，制度結(jié)構(gòu)對政府行為偏好的形成以及行為選擇具有決定性意義。政府行為選擇源于激勵模式，激勵模式正是決定于其所面對的制度結(jié)構(gòu)。因此，環(huán)境規(guī)制失靈的“政企論”顯然具有較大的局限性。隨著財政分權(quán)以及與之相關(guān)的地方政府競爭理論被引入到研究中國經(jīng)濟增長模式，近年來對中國環(huán)境規(guī)制的研究深度不斷深入，且更加重視“中國制度特色”。令人遺憾的是，目前該領(lǐng)域還沒有形成相對成熟的理論框架以及相對一致的共識。事實上，環(huán)境規(guī)制不僅僅是政府—企業(yè)的雙主體行為，從更本質(zhì)、更深入的視角看更是一個政治中的公共選擇（public choice）過程。這個過程表現(xiàn)為非市場決策行為，每個與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的行為主體（包括中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾）都是在一定制度結(jié)構(gòu)中利益驅(qū)使下選擇自身的行動方式，并相互博弈。因此，在研究環(huán)境規(guī)制時，忽視公共選擇過程而單純的探討政企博弈或政企合謀則是“只見樹木不見森林”的理論視野。這無益于環(huán)境規(guī)制問題本身的研究，也不利于環(huán)境規(guī)制失靈的治理。

基于此，本文的創(chuàng)新是試圖通過公共選擇學(xué)派理論，以Peacock的政治市場作為邏輯起點，以不同制度結(jié)構(gòu)下的地方政府環(huán)境規(guī)制行為作為分析對象，闡釋中國式的環(huán)境規(guī)制競爭的內(nèi)在特征、機制及其效果。這有助于深化對以下三個方面內(nèi)容的理解：環(huán)境規(guī)制中地方政府行為決策的源泉；地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行機制與策略；不同利益主體（中央政府—地方政府—企業(yè)—公眾）對地方政府環(huán)境規(guī)制的制衡作用。

二、環(huán)境規(guī)制中的地方政府與地方政府的環(huán)境規(guī)制行為

環(huán)境規(guī)制的主體是政府，而作為公共部門的政府具有科層制結(jié)構(gòu)的組織形態(tài)，中央政府與地方政府是不同層級的兩個節(jié)點。既然政府規(guī)制是糾正環(huán)境外部性的相對完美形式。那么，從一般意義上講，環(huán)境規(guī)制的主體由中央政府還是地方政府承擔(dān)更有效？一方面，從信息有效性與對稱的角度看，由于較為接近轄區(qū)企業(yè)與公眾，地方政府在環(huán)境規(guī)制方面具有得天獨厚的信息優(yōu)勢，環(huán)境規(guī)制中不同行為主體的異質(zhì)性偏好也能得到相對有效的顯示；另一方面，環(huán)境規(guī)制中的地區(qū)外溢性是環(huán)境外部性的重要表現(xiàn)形式，這就決定了中央政府對跨地區(qū)間的環(huán)境規(guī)制行為應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管與協(xié)調(diào)職能。否則，地方政府間的策略性行為可能產(chǎn)生環(huán)境治理中的“囚徒困境”。因此，在一般情況下，環(huán)境規(guī)制的任務(wù)通常由中央政府委托給地方政府，環(huán)境規(guī)制中政府間委托代理鏈條得以形成。

然而，環(huán)境規(guī)制并非是政府間單向的委托代理過程，而是涉及到政府、企業(yè)以及公眾的互動過程，存在非單純的市場決策程序。因此，在這個意義上看，環(huán)境規(guī)制的實質(zhì)是一個公共選擇過程。以布坎南[2]（Buchanan）為代表的公共選擇理論進而成為本文研究地方政府環(huán)境規(guī)制的有力工具。布坎南以個人作為邏輯起點，以市場過程的思維研究政治過程與公共決策，完成了“經(jīng)濟人”范式與“政治人”范式的融合與統(tǒng)一，經(jīng)濟市場中的個人選擇行為與政治市場中的公共選擇行為納入同一個分析模式。政治市場的主體同樣符合理性“經(jīng)濟人”假設(shè)。公共選擇理論的分析范式修正凱恩斯經(jīng)濟學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論局限。因此，環(huán)境規(guī)制行為在本質(zhì)上既是經(jīng)濟活動又是政治活動?；诖丝紤]，本文沿用布坎南的公共選擇理論以增進對政府環(huán)境規(guī)制行為本質(zhì)的認(rèn)識。

將政治制度納入到分析中，我們無法回避政治因素對政府行為的影響。為研究方便，本文假定中央政府是“中性政府”，代表泛利化的利益，以社會總產(chǎn)出或福利最大化為施政目標(biāo)。環(huán)境改善必然是社會福利增進的重要方面。基于此假定，中央政府在主觀上成為環(huán)境規(guī)制政策的“擁護者”。因此，環(huán)境規(guī)制行為、力度與效果更大程度上取決于地方政府行為偏好與傾向。經(jīng)濟學(xué)諸流派對地方政府本質(zhì)的討論眾說紛紜，是“良性”或“中性”的，還是具有“怪獸”特征？從時空雙重維度觀察，地方政府并非先天就是好的還是壞的，而是取決于其行為所面對的情境。此情境即是所處的制度結(jié)構(gòu)。正如Acemoglu，Robinson[3]（2012）所言，某些國家具有包容性（inclusive）體制，而有的國家卻是掠奪性（extractive）體制，不同體制性質(zhì)所衍生出的地方政府行為必然不同。從公共選擇學(xué)派理論看，作為環(huán)境規(guī)制主體的地方政府必然是在既定制度約束下的理性“經(jīng)濟人”，而這種理性也可能使地方政府的環(huán)境規(guī)制行為具有非完美性，顛覆了主流經(jīng)濟學(xué)長期以來把政府作為公共利益代表的觀點。在此討論下，公共選擇理論認(rèn)為，地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中并不一定按社會福利最大化目標(biāo)選擇自己的行為方式，其目標(biāo)是實現(xiàn)地方政府利益最大化。正如布坎南所言：“人是自利的、效用的最大化，在市場中如此，在公共領(lǐng)域中也是如此。當(dāng)個人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、政治家、納稅人或官員時，其品性不會發(fā)生變化。”也就是說，地方政府由人組成，政治過程中人的理性化衍生出地方政府行為的理性化與自利化。這種理性與自利必然在一定程度上影響了環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的公共性與規(guī)制過程的公正性。因此，在公共選擇的分析范式下，我們就合理的避開了關(guān)于地方政府本質(zhì)無休止的論爭，而轉(zhuǎn)向了一個更加逼近“現(xiàn)實世界”的問題：何種制度結(jié)構(gòu)使地方政府所施行的環(huán)境規(guī)制政策達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，以及何種制度結(jié)構(gòu)使環(huán)境規(guī)制被納入到地方政府的目標(biāo)函數(shù)。endprint

在公共選擇的過程中，地方政府環(huán)境規(guī)制失靈導(dǎo)致的外部性廣泛存在。這種規(guī)制失靈主要源于地方政府公共決策中的主觀因素與客觀因素。一方面，在信息不對稱下，地方政府在環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行中具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。地方政府的有限理性使其有意或無意地被自身“經(jīng)濟人”的動機所左右。除此之外，地方政府相機決策行為的靈活性與其自利動機的強刺激性固化了其經(jīng)濟理性，使其不是傾向于最大限度地增進公共利益選擇自身行為方式，而是依據(jù)自己獲得的信息和自身利益最大化進行決策。政府偏好的自利性決定了環(huán)境規(guī)制的效果非公共性。布坎南認(rèn)為，保證環(huán)境規(guī)制效果公共性必須需要一套有效的約束機制。他認(rèn)為：“產(chǎn)生政府私利行為的外部根源是缺乏有效的約束機制來制約其行為。若約束機制不能提供一種‘良性壓力，以確保處于某一特權(quán)地位的任何人都不會過多地掠取私利，那么再高尚的政治家也不能保證公共利益不被他人有意或無意地?fù)p害?！痹诖俗⒁獾氖?，地方政府無意的損害行為可能源于自身有限理性造成的“無謂損失”。這種“無謂損失”在任何公共選擇過程都無法避免。然而，在環(huán)境規(guī)制中，地方政府有意造成的損害行為則更大程度上受“經(jīng)濟人”邏輯支配，使公共利益與政府利益導(dǎo)致“持久的沖突”。幸運的是，公共選擇過程則更加重視對這種沖突的解釋。正是在這個意義上，公共選擇理論強調(diào)，一個國家不應(yīng)該把增加社會福利的權(quán)力隨便交給某一特權(quán)機構(gòu)，然后再虔誠地等待它的恩賜。理性的方式是使地方政府的公共決策行為受制于一套“硬”的約束機制，并且由公眾真正地而非形式上地掌握該約束機制的最終決策權(quán)。這或許正是布坎南“憲政經(jīng)濟學(xué)”思想的本質(zhì)所在。因此，地方政府私利傾向衍生的規(guī)制失靈源于公眾“硬”約束機制的缺失。

公眾約束機制使不同體制國家的環(huán)境規(guī)制政策與效果具有很大差異。不同政治制度下的財政分權(quán)所導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制效果的差異正是對上述觀點的有益補充。西方財政分權(quán)理論基本上支持了財政分權(quán)有利于環(huán)境規(guī)制的觀點。Tibout模型是該領(lǐng)域文獻的經(jīng)典代表。Tibout[4]（1956）認(rèn)為，政府間的財政分權(quán)有利于環(huán)境規(guī)制力度的提高，進而改善了環(huán)境質(zhì)量。這源于公眾的“用腳投票（voting by feet）”與“用手投票（voting by hands）”機制，兩種機制使公眾偏好得以顯示，同時也使得政府間的環(huán)境規(guī)制競爭得以展開。在經(jīng)濟市場（政府對流動性要素的吸引）上，“用腳投票”體現(xiàn)出了公眾的自選擇行為，以及與之對應(yīng)的充分流動性。公眾在地區(qū)間的流動關(guān)系到轄區(qū)稅基。通過“用腳投票”機制，公眾使地方政府提供它所偏好的公共服務(wù)。在政治市場（獲取選票）上，“用手投票”機制同樣會使地方政府顧及公眾偏好以獲取選票。轄區(qū)間的環(huán)境規(guī)制競爭便在公眾約束機制下展開。地方政府競爭使環(huán)境規(guī)制水平最終達到了均衡狀態(tài)。而與之相對應(yīng)的是，一些政治上垂直管理的國家則在環(huán)境規(guī)制方面的績效并不理想。在公眾約束機制缺失下，地方政府并沒有因為公眾評價或者為迎合公眾偏好而進行相應(yīng)的環(huán)境規(guī)制。公眾約束的缺失必然會導(dǎo)致政府環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的非公共性與過程的非公正性。環(huán)境規(guī)制“趨底競爭（race to the bottom）”的現(xiàn)象在這些國家普遍存在。因此，制度結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境規(guī)制中的公共選擇過程，進而影響了地方政府的環(huán)境規(guī)制行為及其效果。

三、環(huán)境規(guī)制中的政治市場結(jié)構(gòu)、利益主體與治理機制

環(huán)境規(guī)制行為源于政治市場結(jié)構(gòu)及其運作機制。因為正如前文所述，環(huán)境規(guī)制并不僅僅是經(jīng)濟決策行為，更是一種政治決策過程，其必然會遵循一定的政治經(jīng)濟邏輯。當(dāng)然，政治市場結(jié)構(gòu)取決于制度結(jié)構(gòu)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政治市場存在三層結(jié)構(gòu)，相繼影響著政府的公共選擇過程與公共政策。根據(jù)Peacock的研究，政治市場的三層結(jié)構(gòu)包括初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。皮科克（Peacock）所論述的第一層結(jié)構(gòu)為初級政治市場。在初級政治市場上，政治家“出售”相關(guān)的公共政策給選民，而選民根據(jù)自身偏好與所購買的政策以及所享受的公共服務(wù)“支付”選票。初級政治市場涉及根據(jù)選票如何顯示偏好以及公眾的投票權(quán)問題。在競選壓力下，政治家同樣通過利益集團的支持以增加當(dāng)選的概率，“規(guī)制俘獲”由此產(chǎn)生。在一定程度上，初級政治市場從總體上決定了公共政策的目標(biāo)函數(shù)。政治市場結(jié)構(gòu)的第二層表現(xiàn)為政策供給市場，政府官員（或者說官僚）向當(dāng)選政治家提供政策選項和實施政策的手段，而政治家據(jù)此向地方政府官員提供財政預(yù)算。此時的地方政府官員成為“政治企業(yè)家”，類似于經(jīng)濟市場中的“公司經(jīng)理”，其追求的目標(biāo)為財政預(yù)算最大化，財政預(yù)算是實現(xiàn)地方政府官員各種混合利益的前提（尼斯坎南[5]，2004）。在這個過程中，政治家與政府官員實質(zhì)上存在著委托代理關(guān)系。因此，必須警惕地方政府官員的機會主義傾向。政治家、利益集團與地方政府官員的“鐵三角”關(guān)系初步得以形成。第三層為政策執(zhí)行市場，地方政府官員向選民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而選民向政府繳納相應(yīng)的稅收。這涉及到公眾偏好能否滿足并與稅收相適應(yīng)的問題。公共政策可能被有意或無意的扭曲執(zhí)行，進而導(dǎo)致規(guī)制失靈等情況的發(fā)生。選民據(jù)此對政府的公共政策具體執(zhí)行做出反應(yīng)。選民可以通過“呼吁—退出（voice-exit）”甚至“革命”的方式表達利益訴求。Peacock所論述的政治市場結(jié)構(gòu)的核心是政治家為當(dāng)選的目的如何迎合公眾偏好。這對于一個國家公共政策的制定與實施具有很深遠(yuǎn)的影響，成為解釋環(huán)境規(guī)制行為的重要切入點。然而，Peacock只是停留在既定制度結(jié)構(gòu)（聯(lián)邦體制）這個假定下的公共政策制定機制與公共選擇過程。制度結(jié)構(gòu)的不同必然會導(dǎo)致政治市場結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的運作機制不同。若將政治市場結(jié)構(gòu)理論及運行機制分析中國問題，我們將會發(fā)現(xiàn)另一幅場景。畢竟從政治的視閾看，中國與聯(lián)邦制國家的制度結(jié)構(gòu)存在巨大的差異，其政治市場運作機制也會不同。因此，若要全面研究政治市場及其相關(guān)行為，必須將制度結(jié)構(gòu)變量納入到分析模型中。

既然環(huán)境規(guī)制行為的實質(zhì)表現(xiàn)為在既定制度結(jié)構(gòu)下的政治市場運作及其相應(yīng)的公共選擇過程。因此，我們可以在制度結(jié)構(gòu)視角下采用三層政治市場結(jié)構(gòu)（初級政治市場—政策供給市場—政策執(zhí)行市場）分析地方政府的環(huán)境規(guī)制行為。一個國家的制度結(jié)構(gòu)如何在制度市場上被選擇并不是本文的重點，但在制度市場中已選擇的制度形式對政治市場的影響卻是極為重要。本文的以下部分將通過對政治市場的研究分析環(huán)境規(guī)制中公共選擇過程。研究表明，政治市場中任何一個環(huán)節(jié)的“卡殼”都可能導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制失靈，于是規(guī)制的外部性就會出現(xiàn)。endprint

首先，初級政治市場上的政府偏好與公眾偏好。政府偏好與公眾偏好經(jīng)常不一致。公眾是環(huán)境規(guī)制效果的直接感受者與反饋者，遵循“幸福感”的邏輯。然而，公眾對地方政府環(huán)境規(guī)制的約束作用會因公共選擇過程而不同。具有選舉權(quán)（用手投票機制）或遷徙自由（用腳投票）的公眾在很大程度上可以影響并約束地方政府的環(huán)境規(guī)制行為。在此前提下，政府偏好能否滿足一定程度上取決于公眾偏好滿足程度。但是，在選舉權(quán)缺失、流動性缺乏以及環(huán)境規(guī)制并未納入到政績考核體系的情況下，公眾在地方政府環(huán)境規(guī)制公共選擇過程中的約束力卻微不足道，政府偏好遵循經(jīng)濟與政治雙重邏輯，與公眾偏好相互沖突的情況時有發(fā)生。在聯(lián)邦制國家，政治家追求的公眾選票以當(dāng)選，而環(huán)境治理正是公眾所追求的目標(biāo)之一。五年一周期的政治大選必然迫使政治家及時了解公眾偏好并制定、執(zhí)行相關(guān)政策。由此，公眾偏好“倒逼”政府偏好。在政治相對集中或者間接代議制的國家，公眾并不能將環(huán)境偏好（包括異質(zhì)性偏好）及時反饋到中央政府，因為公眾不能直接選舉中央政府領(lǐng)導(dǎo)人。中央政府將環(huán)境規(guī)制的事權(quán)下放到地方政府。在追求自身利益的驅(qū)使下，地方政府偏好與公眾偏好出現(xiàn)不一致。不可否認(rèn)，無論是在何種政治市場中，作為數(shù)量眾多的大集團，公眾的集體行動存在著難以克服的困難。搭便車、投票悖論、理性的無知、集體行動的邏輯（奧爾森[6]，1994）等使公眾在環(huán)境規(guī)制方面往往成為了“沉默的大多數(shù)”，公眾偏好不能得到準(zhǔn)確顯示。也就是說，在環(huán)境規(guī)制的過程中，個體理性產(chǎn)生了集體非理性。公眾的環(huán)境偏好無法準(zhǔn)確顯示。地方政府的環(huán)境規(guī)制失靈既有制度性因素，也存在非制度性的原因。

其次，政策供給市場上的政策菜單與行為選項。公共選擇學(xué)派關(guān)于政府政策供給方面主要集中在仙女與半仙女模型、不確定世界模型與女巫模型。仙女與半仙女模型認(rèn)為地方政府的政策供給主要針對于市場失靈部分，近似于“援助之手”；不確定世界模型將政府行為歸結(jié)為其出發(fā)點是好的，但結(jié)果是非理性的，這源于地方政府的有限理性；女巫模型將地方政府行為描述為自身租金最大化的主體，其行為具有“掠奪之手”的色彩。事實上，政府政策供給取決于其既定制度安排下政府自身偏好。政府偏好使地方政府在政策菜單選擇中有所取舍。在環(huán)境規(guī)制方面，地方政府的政策菜單選項是發(fā)展經(jīng)濟還是環(huán)境規(guī)制（因為至少在一定階段兩者可能是不能兼顧的）。而這取決于對地方政府的考核權(quán)重與約束條件。初級政治市場的性質(zhì)決定了政策供給市場上的政策選項的選擇，反映政府偏好。政策供給市場上的選項會導(dǎo)致公共政策執(zhí)行偏向的不同。在政策供給市場上，既定的制度結(jié)構(gòu)下，地方政府在環(huán)境規(guī)制中會容易產(chǎn)生激勵變異與代理變異行為。地方政府的激勵變異來源于其所面對的制度結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度安排。地方政府會做出利于自身利益的機會主義行為，進而產(chǎn)生激勵偏差。而環(huán)境規(guī)制中的代理變異則主要源于信息不對稱程度，這主要表現(xiàn)為道德風(fēng)險與逆向選擇。地方政府可能在信息殘缺的情況下做出不恰當(dāng)?shù)恼哌x擇。這是由地方政府環(huán)境規(guī)制中有限理性所致。另外，環(huán)境規(guī)制的外溢性普遍存在，時間維度的代際性與空間維度的代際性都是這種外溢性的表現(xiàn)形式。在存在外溢性的情況下，地方政府無法從環(huán)境規(guī)制中得到收益，也不用為環(huán)境污染的排放付出成本。環(huán)境治理中的合作行為難以為繼，長期行為缺乏動力。環(huán)境規(guī)制中的“囚徒困境”則成為常態(tài)。政府間策略性競爭行為則會使這種“囚徒困境”愈演愈烈。

最后，政策執(zhí)行市場上的政策執(zhí)行與規(guī)制失靈。初級政治市場與政策供給市場在很大程度上已經(jīng)決定了政策執(zhí)行效果。任何政治市場運行都不能回避信息不對稱的存在。信息不對稱影響環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行，使規(guī)制政策失靈。一種情況，兩種政治市場對環(huán)境規(guī)制來講是有利的，但信息不對稱的出現(xiàn)會使政策執(zhí)行市場出現(xiàn)失靈，規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制結(jié)果不一致；另一種情況，兩種政治市場運作機制本身對環(huán)境規(guī)制是不利的，此時政策執(zhí)行市場會更加失靈。相關(guān)行為主體會努力尋求在政策執(zhí)行市場中的“尋租”空間，以滿足自身私利。地方政府對環(huán)境規(guī)制的策略主要有兩種：加大規(guī)制或者放松規(guī)制。在環(huán)境規(guī)制過程中，若地方政府選擇了加大環(huán)境規(guī)制的政策選項，作為環(huán)境規(guī)制主體的地方政府與作為環(huán)境規(guī)制對象的企業(yè)便處于動態(tài)博弈中。在雙方的博弈中，被規(guī)制企業(yè)在一定程度上是信息優(yōu)勢方。企業(yè)對地方政府的環(huán)境規(guī)制做出策略性反應(yīng)。因此，政企間的動態(tài)博弈必然會弱化環(huán)境規(guī)制力度。同時，在中央與地方利益不一致時，地方政府也會對中央政府的環(huán)境規(guī)制政策選擇性執(zhí)行，造成人為的環(huán)境規(guī)制政策扭曲。地方政府在放棄環(huán)境規(guī)制選項的同時，實際上傾向于政企合謀獲取地方政府利益，因為地方政府與企業(yè)在某些情況下存在著共容利益。在利益集團的壓力下，地方政府容易被本地區(qū)企業(yè)所“俘獲”。環(huán)境規(guī)制中的政企合謀導(dǎo)致了權(quán)力尋租與官員腐敗，而現(xiàn)實的表現(xiàn)必然是環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)放松，環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行扭曲，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制失靈。

綜上所述，地方政府環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程在三個層次的政治市場都可能產(chǎn)生失靈。這主要集中在三個方面：環(huán)境規(guī)制意愿（地方政府所持偏好）、環(huán)境規(guī)制能力（地方政府的有限理性）與執(zhí)行過程（利益主體的策略選擇），與之相對應(yīng)的是內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制失靈、外生性環(huán)境規(guī)制失靈以及體制性環(huán)境規(guī)制失靈。因此，環(huán)境規(guī)制失靈普遍存在于公共選擇過程。只是在不同的制度結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)下，政府環(huán)境規(guī)制失靈的表現(xiàn)形式與程度不同而已。

四、中國地方政府競爭與環(huán)境規(guī)制失靈的制度解釋

中國的制度結(jié)構(gòu)決定了政治市場運行機制與相應(yīng)的公共選擇過程。從總體上審視，中國式分權(quán)的政府治理的核心是經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)。政治結(jié)構(gòu)的集權(quán)程度較高，表現(xiàn)為政治上的垂直管理，由上到下的人事任命權(quán)力與相對應(yīng)的政績考核；同級人民代表大會等機構(gòu)不能對地方政府進行有效約束與監(jiān)管；公眾對地方政府公共政策的約束力較弱。借鑒Peacock對政治市場的論述，本文認(rèn)為中國的三層政治市場結(jié)構(gòu)的運作機制是：首先，中央政府為了執(zhí)政合法性的需要，通過實施公共政策（比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等）提高公眾福利，以獲取公眾對其執(zhí)政的認(rèn)可；其次，中央政府將一些事權(quán)下放給地方政府，將相關(guān)政策的實施委托給地方政府處理，地方政府在經(jīng)濟分權(quán)體制下具有很大的自由裁量權(quán)，并決定其政策偏向；最后，地方政府出于自身利益考量相機決定執(zhí)行公共政策的力度（存在機會主義的可能性），公眾向地方政府或者中央政府納稅。中央政府對地方政府的表現(xiàn)進行考核，地方政府以上級政府考核為主。endprint

中國式分權(quán)的另一個方面則是經(jīng)濟分權(quán)，主要表現(xiàn)為財政分權(quán)及其相對應(yīng)的剩余控制權(quán)。經(jīng)濟分權(quán)及其GDP為主的政績考核體系給地方政府引進外資以提升轄區(qū)經(jīng)濟帶來了極大熱情。中國式分權(quán)由此為經(jīng)濟增長提供了持續(xù)的動力，但也成為地方政府環(huán)境規(guī)制不力的制度性根源。在經(jīng)濟發(fā)展初期，GDP的增長主要依賴于粗放式工業(yè)的發(fā)展。中國各級政府通過吸引外資以緩解資本的不足，但引進的大部分產(chǎn)業(yè)通常為高耗能、高污染類型。進而使其成為了國外污染產(chǎn)業(yè)的“污染避難天堂（pollution haven）”。在資本短缺下，地方政府的引資競爭必然會放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，因為強化環(huán)境規(guī)制強度會降低地區(qū)經(jīng)濟增長率（李鋼[7]等，2012）。環(huán)境規(guī)制水平內(nèi)生于地方政府的目標(biāo)函數(shù)。因此，中國的環(huán)境問題在一定程度上產(chǎn)生于現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展方式，而經(jīng)濟發(fā)展方式源于中國所特有的地方政府行為模式（蔡昉，都陽，王美艷[8]，2008）。進一步，在環(huán)境規(guī)制中的地方政府行為又源于公共選擇過程，遵循政治與經(jīng)濟雙重邏輯。

第一，政績考核體系與環(huán)境規(guī)制的弱化。政績考核體系是上級政府對下級政府實施政治激勵的標(biāo)準(zhǔn)。中央政府以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指揮棒必然伴隨著與之相對應(yīng)的政績考核體系。而這種以GDP為主的考核體系與地方政府的環(huán)境規(guī)制在一定發(fā)展階段內(nèi)是沖突的。一方面，GDP的快速增長使政府官員政治晉升成為大概率事件（周黎安[9]，2007；徐現(xiàn)祥，王賢彬[10]，2010），并使地方官員具有了“政治企業(yè)家”的特質(zhì)。為獲得政治晉升，政府官員競爭必然會圍繞著地區(qū)經(jīng)濟增長展開。GDP成為評價地方政府官員努力水平的主要方面。另外，與環(huán)境規(guī)制指標(biāo)相比，GDP的可量化性程度高，更容易測度與績效考核。面對多任務(wù)委托代理情況，對于便于測度的指標(biāo)進行考核，激勵變異或者說激勵偏差就會發(fā)生。在激勵偏差下，地方政府自然傾向于放松不易觀察的環(huán)境規(guī)制水平。另一方面，地方政府官員任期制與環(huán)境代際性特質(zhì)塑造了地方環(huán)境規(guī)制的短期性行為。地方政府官員的任期制決定了官員的政治生命周期相對較短，而環(huán)境規(guī)制效果需要較長的時間跨度才能顯現(xiàn)，具有代際性特征。政府官員任期的屆別特征與環(huán)境的代際特征必然會衍生地方政府的短期行為特征，進而放松環(huán)境規(guī)制水平以顯示當(dāng)期政績。因此，在政治生命周期下，地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中具有強烈的機會主義沖動與強烈的屆別機會主義傾向（李軍杰，鐘君[11]，2004），產(chǎn)生了“政治過程固有的近視”。地方政府短期與長期偏好的不同中所表現(xiàn)的“持久沖突”自然會使環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)大打折扣。正如公共選擇理論所堅持的觀點：擔(dān)任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解，而為GDP的增長競爭正是放松環(huán)境規(guī)制的主要誘因。另外，政績責(zé)任追溯機制的缺乏，導(dǎo)致了地方政府重視當(dāng)期忽視長期。當(dāng)前的政績考核下，環(huán)境規(guī)制獎懲機制不健全。地方政府官員自然會更加重視當(dāng)期政績。犧牲環(huán)境以追求轄區(qū)經(jīng)濟增長成為地方政府的最優(yōu)選擇。還有一點不容忽視，在環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程中，政績考核體系缺乏公眾參與會使環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)受政府偏好所控制。公眾不能對地方政府的環(huán)境規(guī)制行為有效制約會加劇環(huán)境規(guī)制的扭曲程度。政績考核體系導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制的弱化，體現(xiàn)出地方政府所遵循的“政治邏輯”。

第二，財政分權(quán)與環(huán)境規(guī)制的策略性競爭。在公共選擇過程中，地方政府的環(huán)境規(guī)制行為也是對其面對的經(jīng)濟激勵做出反應(yīng)的表現(xiàn)。經(jīng)濟激勵則來源于中央政府與地方政府的財政分權(quán)制度。1994年的分稅制改革使地方政府的財權(quán)上移，事權(quán)下放。地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，而環(huán)境規(guī)制與治理正是被下放的事權(quán)之一。地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致財政收支缺口加大。地方政府必然會采取“開源節(jié)流”的方式保持本地區(qū)的競爭優(yōu)勢。吸引外部資本流入以提高轄區(qū)內(nèi)的稅基是地方政府“開源”的主要手段。地方政府之間必然會為流動性要素展開競爭。而根據(jù)相關(guān)研究，外部資本流入尤其是工業(yè)企業(yè)進入一個地區(qū)與否考慮的重要因素則是該地區(qū)的環(huán)境規(guī)制水平，過高的環(huán)境規(guī)制水平不利于企業(yè)的流入。在環(huán)境事權(quán)下放的情況下，地方政府在一定范圍上可以對環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)具有自由裁量的權(quán)力。因此，地方政府傾向于通過相互攀比式的競爭，不斷降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)吸引外資（楊海生等[12]，2008）。在財政分權(quán)體制下，地方政府間的策略性競爭行為顯著影響到FDI的區(qū)位選擇（鄧玉萍，許和連[13]，2013）。進而，政府間的引資競爭一定程度上演變?yōu)榈貐^(qū)之間環(huán)境規(guī)制“趨底”的競爭。在財政分權(quán)制度下，地方政府在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的“節(jié)流”行為則主要針對于環(huán)境治理投資的公共支出。在有限的財政收入下，地方政府在增長偏好的驅(qū)使下會人為地調(diào)整甚至扭曲財政支出結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)地方政府自身利益。比如地方政府會根據(jù)政府偏好提高利于短期內(nèi)提升本地經(jīng)濟總量的財政支出，而減少短期內(nèi)對增長貢獻不明顯的的部分民生性公共品的供給。環(huán)境治理投資正是地方政府相對不太偏好的支出。因此，財政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府通過放松環(huán)境管制的方式吸引外資的進入（陳剛，李樹[14]，2009），地方政府間“為增長而競爭”演化為政府間環(huán)境規(guī)制的策略性競爭，并因此降低了環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。這也體現(xiàn)出地方政府環(huán)境規(guī)制競爭遵循的“經(jīng)濟邏輯”。

總體而言，中國環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程表現(xiàn)為地方政府利益導(dǎo)向的。在這個過程中，地方政府所面臨的中央政府相對“軟化”的制度安排與政績考核體系會導(dǎo)致其產(chǎn)生激勵變異。為了保持增長競爭的優(yōu)勢，在政治與經(jīng)濟雙重邏輯下，地方政府熱衷于通過放松環(huán)境規(guī)制力度的策略展開競爭；在環(huán)境規(guī)制的公共選擇中，缺乏微觀主體（比如公眾）有效監(jiān)督和約束的上下級政府間的委托—代理關(guān)系導(dǎo)致了代理變異。地方政府的環(huán)境規(guī)制偏好弱化了中央政府的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)；政府間競爭與公眾約束弱化固化并放大了激勵變異與代理變異程度。

五、結(jié)論性評述

本文主要利用公共選擇的分析范式，借助政治市場結(jié)構(gòu)模型分析中國的環(huán)境規(guī)制問題。中國環(huán)境規(guī)制的實質(zhì)是一個極為復(fù)雜的公共選擇過程，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)與公眾的不同的偏好、利益訴求以及多方互動關(guān)系，同時也反映出地方政府與中央政府、企業(yè)、公眾以及其他地方政府動態(tài)博弈沖突。因此，環(huán)境規(guī)制的治理機制在不恰當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)中必然存在著結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險。本文的研究表明，中國的政治市場結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致這種潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實?；诖耍粋€有效的環(huán)境規(guī)制與治理機制應(yīng)該努力通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，減少組織從事某項活動的交易成本，弱化相關(guān)利益主體的沖突。在這個意義上講，環(huán)境的有效治理與規(guī)制機制應(yīng)是為了協(xié)調(diào)地方政府與相關(guān)各方的利益關(guān)系而確立的一種制度結(jié)構(gòu)。因此，基于公共選擇視角下提升環(huán)境規(guī)制效果應(yīng)該從相關(guān)利益主體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)作為切入點：恰當(dāng)處理中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾之間的利益關(guān)系。

一是完善公共選擇中的政績考核體系。政績考核是地方政府環(huán)境規(guī)制力度的“指揮棒”。政績考核體系的優(yōu)化可以從兩個方面著手：由誰考核地方政府業(yè)績，考核地方政府的標(biāo)準(zhǔn)是什么。在政績考核主體方面，政績考核應(yīng)該改變上級政府作為單一考核主體的方式，增加公眾考核地方政府政績的權(quán)重，也就是將對地方政府考核納入公眾評價機制。逐步建立公眾對地方政府的“硬”的約束機制。在政績考核內(nèi)容方面，政績考核的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)減少以GDP為主的考核，轉(zhuǎn)變“以GDP排名論英雄”的考核方式。政績考核更加注重經(jīng)濟增長質(zhì)量。適度的加大環(huán)境質(zhì)量在政績考核體系中的權(quán)重，轉(zhuǎn)變“重經(jīng)濟增長，輕公共服務(wù)”的政府偏向。二是優(yōu)化政府間的財政分權(quán)體制。在信息優(yōu)勢下，由地方政府作為環(huán)境規(guī)制的主體仍是最優(yōu)選擇。在經(jīng)濟邏輯下，財政分權(quán)制度的優(yōu)化有利于地方政府環(huán)境規(guī)制行為的轉(zhuǎn)變。因此，財政分權(quán)則成為優(yōu)化地方政府環(huán)境規(guī)制行為的切入點?，F(xiàn)行的財政分權(quán)制度則應(yīng)從地方政府財權(quán)與事權(quán)方面改進。在財權(quán)方面，增加地方政府的財政收入分配比例，采取更加合理的財政收入分配機制。在事權(quán)方面，上級政府在將環(huán)境規(guī)制事權(quán)下放到地方政府的同時，適度增加地方政府的財權(quán)，即環(huán)境規(guī)制與治理等事權(quán)在下放到地方政府的同時應(yīng)配套以適當(dāng)?shù)呢斄?，財政分?quán)制度優(yōu)化的核心應(yīng)該使地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。endprint