劉書生

摘要：

電子政務(wù)在我國的廣泛推廣對信息化具有重要作用，電子政務(wù)對推動西部地區(qū)政府管理理念、流程再造、服務(wù)方式等轉(zhuǎn)變具有重要意義。通過對西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)、外部環(huán)境分析再結(jié)合SWOT分析法，從理論上對西部地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略提出一種途徑。

關(guān)鍵詞：

電子政務(wù)；SWOT分析法；環(huán)境分析

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）08002303

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)對公眾產(chǎn)生了重要影響。電子政務(wù)正是在這種背景下產(chǎn)生的，政府部門通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向公眾提供公共服務(wù)，提升自身效率。我國處在“雙棱柱”型過渡期，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展差異鮮明，先進地區(qū)與落后地區(qū)差異很大。在西部地區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，電子政務(wù)應(yīng)用快速興起。電子政務(wù)的建設(shè)也要根據(jù)地區(qū)的發(fā)展情況、服務(wù)對象需求的不同階段來發(fā)展?！半娮诱?wù)戰(zhàn)略規(guī)劃是政府部門從政務(wù)戰(zhàn)略形成信息戰(zhàn)略橋梁，是提升信息化水平的關(guān)鍵。”我們對西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境進行分析，采用SWOT的戰(zhàn)略分析法對西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略方式做相應(yīng)的研究。

1理論基礎(chǔ)

SWOT分析法模型即態(tài)勢分析法，是美國舊金山大學海因茨·韋里克（Heinz·Weihrich）教授在20世紀80年代初提出的。SWOT分析法通過了解自己組織的優(yōu)勢、弱勢、掌握外部機會、規(guī)避威脅，從而制定良好的戰(zhàn)略方法。SWOT分析法通過構(gòu)建矩陣，選擇適合組織的發(fā)展戰(zhàn)略。如表1所示。

2西部地區(qū)電子政務(wù)行政環(huán)境分析

美國學者里格斯（Fred W. Riggs）提出了用生態(tài)學的方法研究行政系統(tǒng)。里格斯采用“經(jīng)濟要素—社會要素—溝通網(wǎng)—符號系統(tǒng)—政治架構(gòu)”模型對行政系統(tǒng)的外部環(huán)境進行分析，從而達到認識行政系統(tǒng)的目的。根據(jù)里格斯提出“融合—棱柱—衍射”模型，姜奇平和汪向東采用“經(jīng)濟要素—溝通網(wǎng)—創(chuàng)新基礎(chǔ)—人力資源”分析模型，認為我國處于“雙棱柱型”過度時期，表現(xiàn)為“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)—傳統(tǒng)工業(yè)”和“傳統(tǒng)工業(yè)—信息化”兩個時期共存。

西部地區(qū)有著自身的發(fā)展特性，對其行政環(huán)境分析也應(yīng)從具體環(huán)境出發(fā)。“實踐證明，按照行政生態(tài)原理把握好行政環(huán)境與行政系統(tǒng)（行政策略）的關(guān)系，是探索中國特色電子政務(wù)道路的關(guān)鍵?！苯Y(jié)合里格斯的五要素分析模型和西部的發(fā)展狀況，我們提出“經(jīng)濟因素—服務(wù)對象—溝通網(wǎng)—政治架構(gòu)”的分析模型。

經(jīng)濟要素。經(jīng)濟要素不僅是影響公眾的重要要素，也對政府部門起到了重要影響作用。隨著改革開放的深入，西部地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展。2013年西部人均GDP達到34437元人民幣。西部地區(qū)總體GDP占到全國GDP的20.0%，三大產(chǎn)業(yè)的比例關(guān)系為12.4∶49.5∶38.1。在經(jīng)濟發(fā)展中，經(jīng)濟總體發(fā)展水平落后東部，西部地區(qū)人均GDP僅為全國人均GDP平均值的74%，區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部差距大，經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生不足，縣域經(jīng)濟發(fā)展不足，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)性較差。

服務(wù)對象。政府部門提供公共服務(wù)的對象即為服務(wù)對象，一般為個體和組織機構(gòu)。在西部地區(qū)的服務(wù)對象中，城鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量逐步增多，而鄉(xiāng)村主要是以家庭。受地理因素影響，西部地區(qū)占全國56.76%的國土面積，卻承載全國22.39%的人口，人口密度只有53人/平方公里，服務(wù)對象分布廣泛。外出務(wù)工人員流動量龐大，以務(wù)工人員為參照量，評估人員流動性情況。據(jù)統(tǒng)計，2013年外出務(wù)工人員高達16610萬人，西部地區(qū)跨省流動的達54.1%。青壯年流入東部地區(qū)之后，服務(wù)對象以老年、青年為主，造成了人口流出和返回之間的服務(wù)對象在數(shù)量上和層次上有巨大差別。在服務(wù)對象素質(zhì)方面，隨著義務(wù)教育的普及，西部地區(qū)義務(wù)教務(wù)的普及率、適齡入學率都已達到99%以上，但老年人由于歷史原因受教育程度較低。2014年CNNIC調(diào)查中，在不能上網(wǎng)的公眾中有58.1%的人是因為不知道任何上網(wǎng)。

溝通網(wǎng)。溝通網(wǎng)主要指公眾之間的聯(lián)系方式，包括溝通方式、溝通設(shè)備、溝通價格等等。隨著普通話的普及，在全國各地區(qū)普通話已經(jīng)通用，溝通的語言障礙被消除。隨著“村村通”的持續(xù)深入，我國各地電話、廣播電視普及率已經(jīng)高達95%以上，公路也已經(jīng)進村，改變以往“交通靠走，通信靠吼”的局面。據(jù)2014年7月CNNIC發(fā)布的統(tǒng)計表明，在不使用電腦上網(wǎng)的原因中無法連接上網(wǎng)的比例僅有1.8%，沒有電腦等設(shè)備的有10%。溝通網(wǎng)建設(shè)在西部地區(qū)取得了巨大成功。

政治架構(gòu)。當前，我國政治形勢穩(wěn)定，各類機構(gòu)秩序運行良好；政治生活民主、平等得到了貫徹執(zhí)行；法制逐步完善，依法治國的執(zhí)政理念不斷推進。在黨的領(lǐng)導下，人民代表大會、政府部門、政協(xié)機構(gòu)等政治團體充分發(fā)揮了各自功能，保持了政治、政局的穩(wěn)定。在這種政治架構(gòu)中，政令統(tǒng)一、通暢，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，目前政治體制改革滯后阻礙了整體發(fā)展；在西部地區(qū)的“三股勢力”擾亂政治穩(wěn)定，影響社會穩(wěn)定。

我國正處在改革開放時期之中，西部地區(qū)整體面臨著巨大變化，行政環(huán)境的劇變性須加以考察。2011年至2013年西部省市中，GDP增長率最低的為2013年四川為10.0%，增長最高的為2012年貴州省為193%；因此，西部地區(qū)GDP呈持續(xù)快速增長。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2013年西部地區(qū)外出務(wù)工人員達到5410%?？梢钥闯?，西部地區(qū)的外出務(wù)工人口流動比例很大。從表2中可以看出，西部地區(qū)上網(wǎng)普及率也呈持續(xù)上升狀態(tài)。

3西部地區(qū)電子政務(wù)行政系統(tǒng)分析

行政系統(tǒng)是行政執(zhí)行體系，根據(jù)政治的決策，制定出執(zhí)行政治的政策。電子政務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來提升行政效率，最終落實的是“政務(wù)”，而不是“電子”。電子政務(wù)是行政系統(tǒng)實現(xiàn)目的的手段之一。對電子政務(wù)行政系統(tǒng)分析，采用“行政架構(gòu)—領(lǐng)導重視—人力資源—內(nèi)部信息鏈”的四因素分析。

行政架構(gòu)。根據(jù)我國的政治體制，中央政府與地方政府的關(guān)系是地方政府隸屬于中央政府，西部各級政府既是中央政府在地方的代理又是地方經(jīng)濟、社會建設(shè)的領(lǐng)導者。西部地區(qū)各級政府治理具有局部性，重大問題的裁決必需經(jīng)過中央政府同意，而具體問題又可以根據(jù)自身的特性進行靈活處理。在職能劃分上，西部地區(qū)政府主要履行的是社會管理、公共服務(wù)職能。在政府部門中，主要實行科層官僚制體制；政府部門運行中，執(zhí)行效率高、關(guān)注注重公共產(chǎn)品產(chǎn)出；同時，存在著“唯上”的官僚作風，機構(gòu)重疊、冗員的情況。endprint

領(lǐng)導重視。國家最高領(lǐng)導人擔任中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組組長，在十八大報告中共有18次提及信息化建設(shè)。在各級政府中也均是“一把手”擔任，顯示出政府部門對網(wǎng)絡(luò)、信息化重視程度。但在西部地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，部分領(lǐng)導特別是基層領(lǐng)導認為沒有發(fā)展電子政務(wù)的必要，忽略了電子政務(wù)的建設(shè)。基層領(lǐng)導沒有充分認識到建設(shè)電子政務(wù)，重要的是政務(wù)而不是電子?！笆聦嵣希娮诱?wù)最需要的是政治領(lǐng)導，而不是技術(shù)領(lǐng)導，最需要的是政府公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導干部的參與?！庇行╊I(lǐng)導把建設(shè)電子政務(wù)看做是政績工程、面子工程；在電子政務(wù)建設(shè)各中投入不均衡，為了應(yīng)付檢查，前期投入高，后期維護不及時，導致大量的“空站”、“老站”、“死站”出現(xiàn)。

人力資源。電子政務(wù)系統(tǒng)的操作必須有掌握相應(yīng)技術(shù)的人才來完成。當前，每年有大量人員報考公務(wù)員，政府部門中人力資源充足。到目前為止，大學生村官人數(shù)已經(jīng)接近20萬人。學歷要求也不斷提升，以四川省為例，2014年上半年公務(wù)員招聘中，大專學歷以上占99.6%。以圖1四川省招聘公務(wù)員比例可以看出，政府部門在招聘專業(yè)公務(wù)員中，相關(guān)專業(yè)人員的均有招聘。但是，愿意到西部農(nóng)村大學生則很少。在目前大學生就業(yè)調(diào)查顯示，大部分愿意到大城市、企業(yè)、政府部門，而不愿意到農(nóng)村、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)章思的調(diào)查，農(nóng)村籍大學生愿意回到縣城、農(nóng)村工作的不到5%。根據(jù)于瀟淳的調(diào)查，大學去農(nóng)村就業(yè)農(nóng)村、基層就業(yè)的意愿僅為62%。因此，目前政府部門中人力資源未能得到合理分配，西部、特別是基層地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)中人力資源不能達到建設(shè)需求。

內(nèi)部信息鏈。我們借用信息生態(tài)系統(tǒng)中的信息生態(tài)鏈來說明信息鏈。信息生態(tài)鏈鏈是指信息生態(tài)系統(tǒng)中不同種類信息人之間信息流傳的鏈式依存關(guān)系。因此，政府內(nèi)部信息鏈就是政府內(nèi)部信息與公務(wù)人員交流的鏈式存在關(guān)系。通過網(wǎng)絡(luò)的快速、便捷特征，政府部門內(nèi)部可以快速傳遞信息，提高效率、節(jié)約成本。但是，在建設(shè)中由于“政府決策層對于信息技術(shù)與電子政務(wù)的認識水平有待提高，各級政府尚未建立完善的CIO制度”，導致了“信息孤島”的出現(xiàn)，信息鏈不完善。信息鏈上下呈通暢狀態(tài)，同級則呈現(xiàn)出斷裂，呈現(xiàn)出典型的“煙囪”狀信息鏈。在部分西部地區(qū)，某些連接鏈因建設(shè)不全面而直接斷裂。

4對西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的SWOT戰(zhàn)略分析

從以上調(diào)查分析中，我們可以看出西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)、外環(huán)境。

政府部門內(nèi)部。在政府中，中、高層政府從資金投入、人力投入等方面大力支持電子政務(wù)的發(fā)展，再加上政府的高效率執(zhí)行方式，使得電子政務(wù)能夠在短期內(nèi)迅速的普及。政府部門中的公務(wù)員高學歷所占比例持續(xù)增高，綜合能力不斷提升，能夠推動電子政務(wù)的發(fā)展。但是，行政體制改革滯后，不能給電子政務(wù)充足的組織支持。政府部門中特別是基層領(lǐng)導對電子政務(wù)缺乏正確的認識，對電子政務(wù)沒有引起足夠的重視，只是應(yīng)付上級的檢查或者只是當做“形象工程”、“面子工程”。在政府部門中，政府內(nèi)部專業(yè)信息技術(shù)人才人才的缺失導致電子政務(wù)創(chuàng)新力不足。而已經(jīng)建設(shè)的電子政務(wù)系統(tǒng)，存在著“重投入，輕維護”的局面。內(nèi)部信息鏈中，多是“煙囪”式的聯(lián)接方式，存在“信息孤島”。

外部環(huán)境中。具有中國特色的社會主義政治體制適合我國國情，為電子政務(wù)發(fā)展提供了政治上的保障。而經(jīng)濟的持續(xù)、健康快速發(fā)展，一方面為信息化發(fā)展提供了有利的經(jīng)濟來源；另一方面“伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會階層不斷分化組合，社會利益訴求日益多元化，由此引發(fā)的人民群眾日益增長的多元化公共服務(wù)需求與政府電子政務(wù)有限資源供給之間的矛盾日益凸顯”。目前，溝通網(wǎng)的完善為電子政務(wù)的發(fā)展提供了充分的條件。西部地區(qū)服務(wù)對象特別是年輕一代的總體素質(zhì)提高，能夠充分運用網(wǎng)絡(luò)為自身服務(wù)，使得電子政務(wù)能夠被他們所接收。政治體制中不合理的部分改革落后，限制了電子政務(wù)快速發(fā)展。西部地區(qū)總體經(jīng)濟落后、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，“三大產(chǎn)業(yè)”布局不合理，城市化程度低，特別是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟仍然落后，廣泛存在“數(shù)字鴻溝”。存在很大部分的公眾，不懂的如何上網(wǎng)更不知道電子政務(wù)是什么。

從內(nèi)外部環(huán)境對西部地區(qū)電子政務(wù)系統(tǒng)的SWOT分析如表3所示。

從以上分析可以看出，西部地區(qū)的經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展為電子政務(wù)發(fā)展帶來了機會，而政府部門的改革相對滯后在短期內(nèi)是無法克服的。所以，我們對當前西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展采取的戰(zhàn)略模式應(yīng)該是“W—O”式，即抓住外部機遇克服內(nèi)部弱勢充分發(fā)展。當政府部門內(nèi)部改革到一定程度時，我們應(yīng)當轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略采用“S—O”戰(zhàn)略，利用政府部門自身優(yōu)勢、抓住外在的機會快速發(fā)展電子政務(wù)。所以，我們認為西部地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇是“‘W—O—‘S—O”的結(jié)合式；用經(jīng)濟快速發(fā)展的機會彌補政府發(fā)展電子政務(wù)的弱點，當電子政務(wù)內(nèi)部弱點被克服在一定范圍內(nèi)時，充分發(fā)揮內(nèi)、外部優(yōu)勢。

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