摘要：公共設施冠名權的拍賣屬具體行政行為。該行為涉及行政主體、拍買企業(yè)、相關企業(yè)及公眾等多方利益。拍賣公共設施冠名權應遵循行政合理性和合法性原則，充分考慮公共設施的類型、用途及目的，綜合多方利益及可能造成的社會問題予以科學分析、研判。

關鍵詞：公共設施；冠名權；合理性；合法性

中圖分類號：D913文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0092-03

作者簡介：高虹（1990-），女，漢族，四川樂山人，四川師范大學法學院碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。

2012年11月13日，一張“周黑鴨冠名武漢地鐵2號線江漢路站”的圖片在微博上引起熱議，一天之內近3萬人次參與討論。而早在周黑鴨冠名之前，類似冠名事件就層出不窮，“宜賓五糧液機場”、“歐德力路”、“海底撈‘戲謔航母”……許多公共設施紛紛被冠上了品牌名稱。從1992年有償命名地名以來，各路商家看到宣傳帶來的品牌效應，斥巨資競拍公共設施冠名權，以期獲得商業(yè)利益。表面看來，拍賣公共設施的冠名權，政府獲得了資金，企業(yè)增加了名氣，似乎是一個雙贏的局面，但是拍賣公共設施會在社會中造成何種影響，其法理基礎為何，這是一個理性的制度建構焏需解決的問題，筆者擬在此方面作一思考，以求展開討論。

一、公共設施的概念

公共設施是指為了達成公共利益目的，行政主體將其所有或管理的、供于公共使用的人工有體物或物的設備。①從“公共設施”一詞來看，它包含了公共性和設施性兩個基本特征。不同的國家和地區(qū)因基本情況不同（法治傳統(tǒng)、實踐經驗、歷史文化、語言習慣等），公共設施的概念在不同國家或地區(qū)有不同的表述，其側重點也不同。但是，在對公共設施界定時，均包含了公共性和設施性兩個基本特征。

公共性表明了公共設施較于私有物的特殊性，它是為了公共利益而產生的，屬于公共所有，由代表公民整體利益的政府或者授權組織來管理。公共性決定了公共設施必須供公眾使用，不得私有化從而損害公共利益；公共性同時體現(xiàn)了公共設施的公益性即非營利性，其存在和使用并不以追求利潤為目的。而設施性特征則強調了公共設施的存在形式，是能為社會大眾使用的客觀存在物，反映了國家為公民的社會生活提供的基本物質條件，如道路、體育設施等等。

二、冠名權的界定

人屬于概念的動物。給事物以概念一方面有助于對事物進行分類從而加深了人對物的認識，另一方面賦予了事物人的意義特征。冠名權正是事物概念化的正式而極端表現(xiàn)。社會生活中，冠名權現(xiàn)象紛紜復雜，從道路、樓宇、火車等實體設施到球隊、俱樂部等由人物組合的組織，從足球、圍棋等體育賽事到影視、專欄等傳媒空間，可謂不一而足。然而，法律理論上對冠名權這一概念的闡述并不一致，不同的主體從不同的角度給予了不同的評述。如有學者從商事人格權的角度認為，“冠名權，是指某一自然人或法人對其所有或管理、經營的建筑物、特定事件、特定團體等予以命名的專有權，其有權確定該建筑物、事件、團體的名稱中所使用的具體文字?！雹谶€有學者將冠名權歸納為“法人、經濟組織或自然人繼受取得原始主體具有的社會廣泛認知性的所屬物、商業(yè)或公益活動設定名稱的權利”。③也有學者針對具體的道路冠名權進行分析，認為“道路冠名是指國家有關行政管理部門，根據(jù)法律和法規(guī)，對新辟或無名道路進行命名，以及對某些道路進行更名的行為。這種行為屬國家行政行為，道路冠名的權利也僅屬于國家，屬公權范疇”。④該觀點得到了較多學者的贊同。筆者認為，道路冠名權雖然只是冠名權的一種，但其具有典型意義，因而可以作有限的推廣，適用于其他公用設施的冠名權定性。

就法規(guī)層面，國務院1986年12月23日頒布實施的《地名管理條例》規(guī)定，地名（包括道路名稱）的命名和更名“應當按照條例規(guī)定的原則和審批權限批準，未經批準，任何單位和個人不得擅自決定”（第3條）；“國務院委托中國地名委員會管理全國地名工作”，“城市街道名稱，由直轄市、市、縣人民政府批準”（第6條）。可見，道路冠名權只能由特定國家行政機關行使，該權利屬特定國家行政機關依行政法規(guī)而取得的職權。依照法律法規(guī)的規(guī)定，出讓道路冠名權，出讓的只是地名的使用權，并沒有出讓地名的管理權，地名的最終管理還需由行政機關來進行。

近十多年來，出現(xiàn)的拍賣公共設施的冠名權，公共設施被冠上企業(yè)名稱，根據(jù)公共設施的特征以及不同的冠名方式，其所帶來的影響也各異。以下用具有指向性強的道路和指向性弱的體育場等基礎建筑為例分別予以說明。

三、拍賣道路冠名權的不合理性

企業(yè)介入公共設施，毫無疑問的會為政府建設帶來充足的建設資金，也正是這個原因，一些政府才愿意將道路的冠名權有償?shù)剡M行轉讓。同時，企業(yè)、商家基于利益的考量，認為這是一個宣傳品牌，展現(xiàn)財力的機會，不惜高價獲得公共設施的冠名權從而提高企業(yè)和商品的聲譽。從表面上看，冠名權拍賣行為似乎給政府和企業(yè)帶來了雙贏局面。但基于道路的特殊性分析，這種雙贏局面是有限甚至會引發(fā)諸多社會問題的。

（一）道路冠名的意義分析道路冠名作為一種特定的命名行為，有其獨特性。首先，道路冠名有很強的政治性和影響力，即道路冠名與國家尊嚴和公共利益密切聯(lián)系，應當體現(xiàn)出國家的政治原則并彰顯社會的正能量。如果對道路冠名缺乏制約，則商業(yè)化的地名隨處可見，公共道路在名稱上將喪失公共性，淪為私人逐利的場所。其次，道路冠名應具有穩(wěn)定性，路名與人民群眾的日常生活密切相關，若經常變動或受嚴重的商業(yè)利益影響，將失卻生活的便捷性。再次，道路冠名還應體現(xiàn)歷史延續(xù)性，命名或更名應尊重歷史和傳統(tǒng)，也應考慮地域和習慣。因此，對道路冠名權的拍賣，法律上應規(guī)定一定的限制范圍和條件。

（二）行政成本考量道路冠名從表面上看，拍賣道路冠名權所獲得的款項多被用于道路建設、維護，節(jié)約了行政開支，減輕了政府財政壓力，但長遠來看，行政成本只會增加。在道路冠名權拍賣的實踐中，冠名權往往有一定的年限，15年、30年、50年……一旦期限屆滿，企業(yè)不再愿意延續(xù)道路的冠名，那么是否面臨再一次的拍賣？再次拍賣一旦成功，道路就得再次更名，而更名帶來的麻煩也隨之而來。企業(yè)的注冊地址要換，老百姓的家庭地址要換，身份證件也要更換，凡是和路名有關的一切符號記載皆要變更，這種改變在給老百姓生活帶來不便的同時，行政成本也相應的增加。因此，從長遠的發(fā)展來看，拍賣道路冠名權并不是節(jié)約行政成本的最佳方法。

（三）拍賣道路冠名權不利于公平競爭道路被企業(yè)冠名后，企業(yè)將占有宣傳優(yōu)勢，形成廣告效益，這對于位于該條道路上的其它企業(yè)來說并不公平，因為它們將不得不為冠名企業(yè)作免費的廣告宣傳。以“歐德力路”事件為例：上海浦東金橋開發(fā)區(qū)為解決新建道路兩旁的綠化、人行道等配套工程建設的資金，征得上海市政府地名辦同意，把11條道路的冠名權分別拍賣給了在這些路上的11家企業(yè)，冠名權50年不變。但是，不久就引起了麻煩，落戶“歐德力路”上有幾家企業(yè)紛紛發(fā)難，他們對今后漫長的50年里不得不在自己產品的外包裝、說明書、廣告乃至信封、信紙、名片上注明廠址“歐德力路”而感到難以忍受，他們不愿意免費為別人做廣告宣傳。上海法律界的十余位專家學者一致認為，道路冠名權政府擁有，路名具有共享性，以一個企業(yè)的名稱命名一條道路，實際上是依靠金錢優(yōu)勢取得了不公平競爭的“合法”手段，理應遭到其他企業(yè)的反對。

四、拍賣體育場、橋梁等冠名權的合法性

相反，對比道路來說，拍賣體育場、橋梁等公共設施的冠名權，筆者認為更為恰當。道路冠名拍賣和橋梁、體育場冠名拍賣完全不一樣，橋上、體育場沒有住戶，沒有企業(yè)單位，但道路兩旁一般不是住戶就是企業(yè)單位，變化名稱會帶來很多不便。即使體育場名稱發(fā)生變化，由此引發(fā)的更名費用也不會太多，雖然更名會給廣大群眾生活帶來不便，但是這種不便會隨著時間的推移而逐漸習慣。

這是因為體育場、橋梁這類公共設施，其指向性和與生活的關聯(lián)性比道路公共設施弱。道路作為城市最基礎的公共設施，從滿足城鎮(zhèn)的基本生活來說，政府不可懈怠。但是，體育場、橋梁等次級基礎設施，往往需要政府具備一定資金并在社會發(fā)展到一定程度的基礎上，才為市政建設所必需。在不影響所有權的前提下，拍賣體育場的冠名權，無疑為城市基礎設施的建設、補充和完善提供了充足的財力基礎，使得城市基礎建設得以完善。與此同時，民間資本也獲得了品牌效應，進行廣告宣傳，獲得經濟利益，可謂真正雙贏之舉。

五、公共設施冠名應追求合法與合理的統(tǒng)一

公共設施的冠名權屬于政府，企業(yè)擁有使用權，公共設施冠名本身屬于行政行為這是不可爭辯的事實。行政合法性是行政行為最基本的原則，要求行政機關必須按照法律法規(guī)的要求來行為，沒有法律依據(jù)的堅決不為。對于公共設施的冠名，行政機關應該按照法律法規(guī)規(guī)定的程序、原則來辦理，符合合法性要求。企業(yè)作為追逐經濟利益的商事主體，之所以花高價拍買公共設施的冠名權是為了追求利潤，這是公共設施冠名權拍賣的需求條件。相關部門在最終決定公共設施名稱時，應當同企業(yè)、商家平等協(xié)商、競價，在不損害國家、集體、第三人利益的同時滿足企業(yè)的需求。同時，公共設施的冠名同廣大群眾的生活息息相關，對于該問題應廣泛聽取公眾的意見，爭得公眾的同意，這既要求行政機關對公共設施的拍賣應舉行行政聽證，且對于公共設施名稱的確定也要體現(xiàn)民主意愿。只有綜合考慮多方利益，各主體協(xié)商交往，才能做到公共設施冠名合法性與合理性的統(tǒng)一。

公共設施的冠名權是一個復雜的社會、法律問題，公共設施性質的不同，拍賣冠名權所帶來的效益大小也不相同，考慮的相關因素很多，應當綜合研判。在拍賣公共設施冠名權時，首先要確定公共設施的類型、用途和目的，對于道路這類同群眾生活密切相關、影響力大的公共設施，應增強行政主體的拍賣論證和法律制約，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序來辦理，同時要考慮城市文化、歷史傳統(tǒng)，從長遠利益來考量，使公共設施的冠名能帶來最好的經濟效益和社會效果。而對于體育場這類更名對公民生活影響不是特別大的公共設施，行政機關可拍賣其冠名權而籌集基礎建設資金，獲取雙贏的局面。

[注釋]

①羅尤鑫論行政法上的公共設施[D]湘潭大學，20065

②程合紅商事人格權論——人格權的經濟利益內涵及其實現(xiàn)與保護[M]北京：中國人民大學出版社，2002：187

③朱體正冠名權：界說與運作[D]上海交通大學，200934

④周健，江寄鷗略論道路冠名商業(yè)化中的法律問題[J]法商研究，19973

周健，江寄鷗路名商品化中的法律問題研究——歐德力路冠名權轉讓法律問題研討會綜述[J]法學，199612

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[3]李萩地名：現(xiàn)實中不可或缺的元素[J]中國地名，20102

[4]周健，江寄鷗略論道路冠名商業(yè)化中的法律問題[J]法商研究，19973

[5]周健，江寄鷗路名商品化中的法律問題研究——歐德力路冠名權轉讓法律問題研討會綜述[J]法學，199612

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[10]賣路名賣出后遺癥[J]中國地名，19974

[11]朱體正冠名權界說與運作[D]上海交通大學，2008

[12]羅尤鑫論行政法上的公共設施[D]湘潭大學，2006