于藍(lán)

摘 要：本文從中國公共組織的內(nèi)涵入手，在對公共組織兩大主體——政府和非營利組織的特征進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，概括出了公共組織的六大特征，并在此基礎(chǔ)上提出了建議。

關(guān)鍵詞：公共組織；特征；總結(jié)

1 公共組織的涵義

什么是公共組織？公共組織是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)社會公共目標(biāo)，向社會提供公共物品和服務(wù)，按照一定法律程序而建立起來的組織實體。關(guān)于公共組織的范疇，美國學(xué)者菲力浦.科特勒（PhilinKotler）從滿足人們的需要出發(fā)，站在社會經(jīng)濟的角度將社會組織劃分為三大部門：第一部門是企業(yè)；第二部門是政府；第三部門是非營利組織。不言自明，企業(yè)是私人組織，因此，公共組織應(yīng)包括政府與非營利組織。

2 我國公共組織的特征

要分析我國公共組織的特征，就要首先看一下其兩個組成部分政府與非營利組織都分別具有哪些特征。

首先，從政府來看。政府是對國家和社會公共事務(wù)實施管理的組織，同時，又是與每一個社會公民都有密切聯(lián)系的一種組織。從國家統(tǒng)治的角度看，它由國家全體人民選舉產(chǎn)生，是統(tǒng)治階級利益的代表，是國家意志的直接體現(xiàn)著、實施者；從社會管理角度看，它是社會組織中規(guī)模最大、管理范圍最廣的一種組織。與其他社會組織相比，政府具有以下特點：（1）合法性；（2）廣泛性；（3）權(quán)威性；（4）系統(tǒng)性；（5）公務(wù)性。

其次，從非營利組織來看。非營利組織，是區(qū)別于政府與企業(yè)的一種社會組織，也是一種不以贏利為目的而又承擔(dān)著一定社會責(zé)任和社會管理職能的社會中介機構(gòu)。我國的非營利組織在其產(chǎn)生與發(fā)展的過程中，呈現(xiàn)出如下特點：（1）公益性；（2）自愿性；（3）組織性；（4）民間性；（5）非營利性；（6）自治性。

通過對以上政府和非營利組織特征的歸納和總結(jié)，可以看出我國公共組織的特征主要有：

2.1 公共性

人類在產(chǎn)生與發(fā)展過程中，由于共同生活的需要，便形成了社會群體。在社會群體中，既有個人的特殊事務(wù)，也有關(guān)乎群體的社會共同事務(wù)。公共組織產(chǎn)生于社會公共需要，它們“為公眾所共用”（公共）的性質(zhì)決定了其以提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)為宗旨；以管理社會公共事務(wù)，維護(hù)和實現(xiàn)公共利益為基本職責(zé)；以有效地為社會提供所需的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治經(jīng)濟環(huán)境，保證社會成員進(jìn)行正常有序的共同生活作為其存在和發(fā)展的依據(jù)。從另一個角度來看，無論是政府還是非營利組織，它們所管理的社會事務(wù)為包括社會問題、公共項目和公共財產(chǎn)與資源在內(nèi)的社會公共事務(wù)，其公共性也決定了組織屬性的公共性。因而無論是政府組織抑或是非政府公共組織，皆有此屬性。

2.2 合法性

所謂“合法性”概念是指一整套普遍的認(rèn)知或假定，即參照現(xiàn)行準(zhǔn)則、價值觀和信仰定義的社會構(gòu)架系統(tǒng)，組織的行為是合意、正確或恰當(dāng)?shù)?。公共組織作為一種與非正式社會群體相對的正式社會群體，具備各種正式要素：正式的目標(biāo)，正式的規(guī)章，正式的機構(gòu)，正式的管理系統(tǒng)，正式的成員。而所謂“正式的”就是指規(guī)范的、為各種法律法規(guī)所規(guī)定的。比如政府的設(shè)立、撤銷，它們的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力都要由國家憲法與法律作出規(guī)定；非營利組織也須按有關(guān)法律規(guī)定，通過合法注冊而設(shè)立，并按法律的規(guī)定開展活動。因而公共組織無論從其存在形式來看，還是從其活動方式來看，都是合法的。

2.3 非營利性

社會組織按照是否以謀取自身經(jīng)濟利益為目的作為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為營利組織與非營利組織。正如美國約翰.霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心主任薩拉門（Salamon，1992，又譯為索羅門）所說，公共組織“有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)，有一個不致令任何個人利己營私的管理制度”。公共組織存在的價值不是營利，而是為公共利益提供服務(wù)，因此公共組織屬于非營利組織。非營利性，也是一切公共的共同屬性。比如，政府在修筑各種公共設(shè)施，提供各種抗震救災(zāi)、抗洪搶險物資時，是從來不會也不可能去計算成本和收益的；紅十字會、希望工程等一些非營利組織即使在開展活動中出現(xiàn)了收入盈余，也不能在組織成員和理事會之間進(jìn)行分配。

2.4 民眾參與性

公共組織直接從事社會公共事務(wù)的管理，以承擔(dān)社會職能、服務(wù)社會為根本宗旨。公共組織在解決社會公共事務(wù)的整個過程中不僅需要廣大人民群眾對其進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，保證社會事務(wù)正確、有效和順利解決，更是以社會公眾滿意度為社會公共事務(wù)解決效果評價的衡量標(biāo)準(zhǔn)。正是在這樣的基礎(chǔ)上，社會大眾的廣泛參變得尤為重要，民眾的參與，體現(xiàn)了廣大民眾的意志，并且極大地調(diào)動了社會公眾對公共組織建設(shè)的熱情，激發(fā)他們的創(chuàng)造性和主動性。人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的基本政治制度，都體現(xiàn)了我國的民主化。全心全意為人民服務(wù)更是我國政府始終堅持的宗旨，要實現(xiàn)為人民服務(wù)就必須讓人民群眾的廣泛參與，比如，中央及地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生，要經(jīng)過選民（代表）的投票選舉；國家重大方針政策的出臺，要事先有代表性地征求各階層人士的意見；憲法賦予人民群眾有權(quán)對政府組織及其工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督，等等。再從非營利組織來看，其本身就是群眾性組織，是一種產(chǎn)生于群眾之中并為群眾服務(wù)的組織，是廣大人民當(dāng)家作主、進(jìn)行自我管理的一種組織形式，是群眾利益和愿望的代表者，離開了民眾的積極支持與直接參與，該組織將不復(fù)存在。

2.5 服務(wù)性

何為服務(wù)性呢？從利益關(guān)系上來說，服務(wù)這個概念包含了兩層意思：其一，將工作對象的利益放在首位，少考慮、甚至不考慮自身的利益；其二，在從事某種事業(yè)時，既為自己營了利，也為別人提供了方便。公共組織以向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為根本職責(zé)，以實現(xiàn)社會公眾利益、服務(wù)于社會公眾的生活作為根本宗旨，將集體和他人的利益擺在核心地位，不考慮自身得失，體現(xiàn)出服務(wù)社會、造福大眾的價值追求，因此具有服務(wù)性，且服務(wù)性是公共組織的基本屬性。就政府而言，近年來，各級政府越來越重視人民群眾的公共需求，努力增加公共產(chǎn)品的數(shù)量，提高公共服務(wù)的水平。不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，重點發(fā)展科技教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共服務(wù)等全方位公共服務(wù)體系，公共服務(wù)總量有較大的增長。如國家財政的社會文教費支出由1978年的146.96億元上升為2012年的5924.58億元，增長了40.3倍；我國衛(wèi)生總費用從1996年的2857.2億元，增加到2011年的5150.3億元，其中政府預(yù)算衛(wèi)生支出從1996年的461億元，增加到2011年的800.6億元。國家財政在社會公共服務(wù)項目上投入的比例逐年升高，都是為了更好的體現(xiàn)其服務(wù)性，更好的為大眾服務(wù)。

2.6 社會性

如上所述，無論任何國家任何制度下的公共組織，都是產(chǎn)生于社會并具有管理社會公共事務(wù)的職能。從政府組織來看，它產(chǎn)生于社會發(fā)展的需要（國家形成），并以社會發(fā)展需要為基礎(chǔ)形成了公共行政職能。在實施管理的過程中，它要不斷地吸納、代表和反映社會對它的要求，可以說，組織的生命力是來之于它的社會性，因此，社會性是政府組織的根本屬性所在。從非政府公共組織來看，它是為適應(yīng)社會自我管理的需要而產(chǎn)生出來的，它本身就是一種社會自我管理、自我服務(wù)的組織。特別是，隨著我國公共管理體制改革的進(jìn)一步深入，政府組織會將大量的社會職能轉(zhuǎn)移出來，交還給非政府公共組織去承擔(dān)，非政府公共組織的社會自主性將進(jìn)一步得到擴大，其社會性將更加突出。相比較而言，公共組織提供的管理與服務(wù)比企業(yè)組織的社會涵蓋面更寬。

2.7 公開性

公共組織盡管代表著社會公眾的共同利益，但它的產(chǎn)生和運行方式不能超越于國家法律之上。公共組織的產(chǎn)生必須依據(jù)社會公共生活的實際需要，按照國家有關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的原則和程序依法審批和設(shè)置。在運行方式上，公共組織必須依法規(guī)范自己的管理行為，自覺地貫徹和執(zhí)行有關(guān)公共事務(wù)方面的法律法規(guī)，在法律法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)自覺履行對公共事務(wù)的管理職責(zé)。

公共組織正是因為行使公共權(quán)力，它的一舉一動都必須接受來自輿論或公眾的批評和監(jiān)督，其所作所為必須是公開的、透明的。目前我國實行的“陽光法案”、公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度、重大公共工程的公開招標(biāo)等，其目的就是為了使政府的工作公開化、透明化，使其在公眾的高度關(guān)注和嚴(yán)密監(jiān)督下運行，保障了公共組織不損害全體民眾的利益，積極地為全體民眾謀求福利，真正做到以民意為依歸。紅十字會、基金會等一些非營利組織，它們的經(jīng)費大都來自于社會、企業(yè)的捐助，其開銷更應(yīng)該具有透明性，要讓公眾知道自己的錢去了哪里，發(fā)揮了什么作用，只有這樣才能樹立起良好的口碑與形象。

3 總結(jié)

正如美國學(xué)者里賈納.E.赫茲琳杰（Regina.E.Herzlinger）所說，“非營利組織必須運行良好，因為我們托付給它們的是最重要的社會職責(zé)——啟迪心智、升華靈魂、保護(hù)健康和安全”。因此作為政府和非營利組織人員，要嚴(yán)格依法行事，恪守道德準(zhǔn)則，確保公共組織的公共性、公開性、合法性、非營利性、服務(wù)性、民眾參與性。作為大眾我們在享受公共服務(wù)的同時，既要積極參與到公共組織中去，又要運用手中的權(quán)利，對公共組織進(jìn)行監(jiān)督，以確保我們所享受的公共產(chǎn)品的數(shù)量以及公共服務(wù)的質(zhì)量。

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作者簡介

于 藍(lán)，河南省鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院人力資源管理專業(yè)。