摘 要：我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育關(guān)系到千家萬戶、千秋萬代。文章揭示了農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實(shí)困境，點(diǎn)出了制約農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的主要因素，指出了農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)前教育；困境；突圍

原全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)許嘉璐先生指出：“人才培養(yǎng)的制高點(diǎn)不在最后階段，而在最初階段！”學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展更關(guān)系到最廣大人口的基本素質(zhì)，影響到廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，進(jìn)而影響到社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。然而我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展總體水平較低，與國(guó)家普及學(xué)前教育并重點(diǎn)普及農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)，我們必須直面農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實(shí)困境。

一、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實(shí)困境

1.規(guī)劃職能缺位

一些地方對(duì)于農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏通盤考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，放棄了對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌和管理責(zé)任，沒有把其納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把幼兒園完全推向市場(chǎng)，學(xué)前教育失去了政府的宏觀調(diào)控，呈現(xiàn)混亂無序狀態(tài)。幼兒園主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地。而邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1至2所，也是集中在鄉(xiāng)政府所在地，甚至出現(xiàn)一村一園一師幾個(gè)學(xué)生現(xiàn)象，這種幼兒園分布過于密集和過于分散的現(xiàn)象都在一定程度上給當(dāng)?shù)乩习傩账秃⒆咏邮軐W(xué)前教育帶來了很大的不便利。

2.財(cái)政職能缺位

國(guó)務(wù)院關(guān)于《當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，明確要求各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。然而實(shí)際情況是國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)對(duì)農(nóng)村幼兒教育的投入很少，而且這很少的經(jīng)費(fèi)通常只投向縣級(jí)公辦園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。農(nóng)村幼兒園根本得不到各級(jí)政府的財(cái)政支持，日常運(yùn)轉(zhuǎn)基本靠收費(fèi)維持。

3.監(jiān)管職能缺位

主管部門在對(duì)幼兒園的批準(zhǔn)設(shè)立、資源配置和監(jiān)督管理等方面沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，管理上各自為政，形式上聽其自然，學(xué)術(shù)上放任自流，致使部分農(nóng)村的幼兒園以家庭形式出現(xiàn)，辦園質(zhì)量難以保證，存在著“只重經(jīng)濟(jì)效益，不重社會(huì)效益”的情況。面對(duì)大量非注冊(cè)幼兒園出現(xiàn)，管理措施不到位，執(zhí)法力度不夠，沒有得力措施有效制止，嚴(yán)重影響農(nóng)村學(xué)前教育的健康發(fā)展。

4.師資隊(duì)伍缺位

一是優(yōu)秀師資流失。目前大多數(shù)幼兒園教帥的工資收入無法保證基本的生存和發(fā)展需要，這是幼兒教師中突出的問題之一，也是影響教師隊(duì)伍穩(wěn)定性的重要因素。大多數(shù)幼兒教師的工資比當(dāng)?shù)卮蚬ふ叩墓べY都少。物價(jià)上漲之后，她們的工資收入連維持基本的生計(jì)都很困難，有時(shí)還要家里補(bǔ)貼。另外，幼兒教師沒有任何的福利待遇，沒有醫(yī)療保險(xiǎn)，也沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，更不用說住房基金之類的了。極低的物質(zhì)待遇使得大量?jī)?yōu)秀教師資源流失，她們會(huì)選擇待遇較好的城市幼兒園。二是準(zhǔn)入制度把關(guān)不嚴(yán)。幼兒年齡特征、發(fā)展特征的特殊性決定了幼兒教師必須是專業(yè)人員。幼兒教師中，大都是非幼師專業(yè)畢業(yè)，而且學(xué)歷層次普遍較低。不少幼兒園園長(zhǎng)、教師、保育員，既無幼師資格證，又沒有參加過任何培訓(xùn)上崗。有的民辦幼兒園沒有專門的保育員和醫(yī)務(wù)人員的，保育員一般由園長(zhǎng)和請(qǐng)的做飯的阿姨一起兼任。三是小學(xué)教師分流帶來新問題。很多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為解決教師工資問題，不得不把小學(xué)分流的老弱病、素質(zhì)低、上不了課的教師安排到學(xué)前崗位上，由此帶來了兩個(gè)問題：一是學(xué)前教育小學(xué)化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重；二是隨著人事制度改革的進(jìn)一步深化，這些教師如果被裁減，幼兒教師隊(duì)伍將出現(xiàn)更大的動(dòng)蕩和空缺。

二、制約農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的主要因素

1.責(zé)任意識(shí)淡薄

“思想是行動(dòng)的向?qū)А?，正確認(rèn)識(shí)學(xué)前教育是政府積極承擔(dān)責(zé)任的前提。各級(jí)政府特別是教育行政部門為促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展作了許多努力，但總體而言重視程度還是不夠。當(dāng)前不少地方政府官員并沒有清晰地意識(shí)到，發(fā)展學(xué)前教育是自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)學(xué)前教育的社會(huì)公益性、福利性和重要性認(rèn)識(shí)不足。

2.責(zé)任定位不清

目前制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵是學(xué)前教育的責(zé)任歸屬問題。在現(xiàn)有政策對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定中，對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的責(zé)任界定不是很明確，農(nóng)村學(xué)前教育的規(guī)范發(fā)展也離不開所在村落的管理，但是政策里并沒有很清楚的規(guī)定，這樣極易出現(xiàn)責(zé)任分散效應(yīng)。

3.立法相對(duì)滯后

學(xué)前教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分，學(xué)前教育法是完善學(xué)前教育的法律支持，能夠明確學(xué)前教育的法律地位，規(guī)范管理體制和投入體制，明確政府責(zé)任和施教范圍，有力地推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育的健康發(fā)展。但到目前為止，義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等相關(guān)法律都已頒布實(shí)施，學(xué)前教育卻沒有全國(guó)性的法律，學(xué)前教育發(fā)展缺乏有力的法律保障和必要的政策規(guī)范。立法的滯后性導(dǎo)致學(xué)前教育沒有法制化，不能為解決學(xué)前教育發(fā)展中遇到的復(fù)雜問題提供有效的法律依據(jù)，嚴(yán)重制約了我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的健康有序發(fā)展。

4.公共利益忽視

管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。同時(shí)，政府又無可置疑地存在著自身的利益，自然就有自利性的利益驅(qū)動(dòng)。在發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育中，雖然政府處于主導(dǎo)地位，但是因?yàn)橛凶岳缘拇嬖?，政府也?huì)盡力追求自身利益最大化。農(nóng)村學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育，是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的職責(zé)，而政府官員的任期是有限的，他們會(huì)考慮到任職期間自身的仕途發(fā)展、經(jīng)濟(jì)收入和福利待遇等等自身密切相關(guān)的利益，未能兼顧工具理性與價(jià)值理性之間的關(guān)系，偏向于追求經(jīng)濟(jì)效用而忽略了教育和社會(huì)效用， 做出利于自身的選擇而忽視公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的現(xiàn)實(shí)路徑

1.加快立法進(jìn)程

全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要高度重視學(xué)前教育立法，盡快制定和實(shí)施一項(xiàng)適合我國(guó)國(guó)情的，又能客觀反映教育規(guī)律與人才成長(zhǎng)規(guī)律的學(xué)前教育法，就學(xué)前教育的性質(zhì)、政府職責(zé)、投入體制、管理體制、辦園體制，幼兒教師身份待遇等作出法律層面的明確規(guī)定。應(yīng)強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性，明確將學(xué)前教育納入我國(guó)基本公共服務(wù)體系，以保證我國(guó)學(xué)前教育的普及與質(zhì)量的提高。

2.完善管理體制

探索實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主、縣鄉(xiāng)共管”的農(nóng)村學(xué)前教育管理體制。所謂“省級(jí)統(tǒng)籌”指省政府以建設(shè)“廣覆蓋、保基本”的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系為目的，制定學(xué)前教育中長(zhǎng)期規(guī)劃和“十三五”建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。設(shè)立農(nóng)村學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，扶持農(nóng)村及貧困地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。所謂“以縣為主，縣鄉(xiāng)共管”指縣級(jí)政府是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要責(zé)任者，要切實(shí)承擔(dān)起管理指導(dǎo)縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展的主體責(zé)任，貫徹落實(shí)中央、省、市有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的方針、法律法規(guī)、政策、規(guī)劃及各項(xiàng)規(guī)章制度，制定縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌管理本轄區(qū)的學(xué)前教育；規(guī)范幼兒園教師人事聘任、考核制度，依據(jù)縣級(jí)財(cái)力優(yōu)先保證編制內(nèi)幼兒園教師的工資、津貼與福利待遇，督促并支持各類性質(zhì)幼兒園落實(shí)非在編教師的基本工資待遇、社會(huì)保障及福利等；保障縣域內(nèi)幼兒園的合理布局、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也要承擔(dān)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，負(fù)責(zé)籌措經(jīng)費(fèi)，提供場(chǎng)所設(shè)施，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，支持村幼兒園（班）和幼兒教育活動(dòng)場(chǎng)所的設(shè)立，努力改善辦園（班）條件；落實(shí)幼兒教師的工資待遇；協(xié)助縣（區(qū)）共同管理（或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園統(tǒng)籌管理）本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所轄村的各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

3.保障教育經(jīng)費(fèi)

《教育規(guī)劃綱要》提出要“大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助” “學(xué)前教育建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制”。省、市、縣各級(jí)政府應(yīng)逐步建立學(xué)前教育財(cái)政投入體制，加大財(cái)政投入力度，設(shè)立省市縣級(jí)專項(xiàng)資金，并將其列入財(cái)政預(yù)算，主要用于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資培訓(xùn)、活動(dòng)開展、各類獎(jiǎng)勵(lì)和專項(xiàng)補(bǔ)助，特別是教師工資和社會(huì)保險(xiǎn)的支付。積極扶持民辦幼兒園發(fā)展。通過保證合理用地、減免稅費(fèi)等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式舉辦民辦幼兒園。對(duì)按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范辦園、參照當(dāng)?shù)赝悇e公辦園標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的普惠性民辦幼兒園，采取購(gòu)買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式予以補(bǔ)助、扶持。

4.規(guī)范辦園行為

嚴(yán)格落實(shí)依法辦園、持證辦園、規(guī)范辦園。加強(qiáng)對(duì)無證幼兒園的整治力度，建議教育部門聯(lián)合綜合執(zhí)法、公安消防、衛(wèi)生保健、食品衛(wèi)生監(jiān)督等相關(guān)部門對(duì)無牌無證、非法辦學(xué)的幼兒園進(jìn)行全面清理整頓。教育行政部門建立農(nóng)村民辦幼兒園信息管理系統(tǒng)，針對(duì)幼兒園的硬件設(shè)施、安全管理、課程教學(xué)等問題實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，制定合理的考核、檢查、評(píng)估規(guī)定，定期進(jìn)行檢查和評(píng)估。要把幼兒園建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃，做好幼兒園布局規(guī)劃，落實(shí)幼兒園建設(shè)用地。對(duì)不在總體規(guī)劃之內(nèi)，又存在布點(diǎn)分散、規(guī)模偏小、條件簡(jiǎn)陋、安全隱患較多的幼兒園，要依法進(jìn)行整頓和撤并，使廣大兒童能有一個(gè)安全健康的生活環(huán)境，兒童的身心得以健康成長(zhǎng)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提供場(chǎng)所設(shè)施，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，努力改善辦園條件。村委會(huì)要利用村里的資源創(chuàng)造條件舉辦村級(jí)幼兒園，為本村的幼兒上學(xué)提供方便，開展多種形式的學(xué)前教育活動(dòng)。

5.優(yōu)化幼師隊(duì)伍

要依據(jù)幼兒園教師編制標(biāo)準(zhǔn)逐步為農(nóng)村幼兒園配齊教師，并努力通過錄用學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生、從在崗無編的幼兒教師中擇優(yōu)給編聘用等方式，不斷提高公辦幼兒教師的比例。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村幼兒教師的培訓(xùn)力度，建立系列的農(nóng)村幼兒教師在職培訓(xùn)規(guī)劃，并有步驟地開展和落實(shí)，加強(qiáng)教師間的相互學(xué)習(xí)和借鑒，促使農(nóng)村幼兒教師的教育觀念得到更新，從而能夠科學(xué)地開展教育教學(xué)工作。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行幼兒教師準(zhǔn)入制度，對(duì)聘用的非公辦幼兒教師實(shí)行實(shí)名制管理。建立幼兒教師工資保障和收入增長(zhǎng)機(jī)制，由縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，保證公辦幼兒教師與中小學(xué)教師同等待遇，并積極研究解決農(nóng)村幼兒教師的社會(huì)保障問題，使幼兒教師成為受人尊重并有吸引力的職業(yè)，盡量避免因教師頻繁流動(dòng)而造成的培養(yǎng)、培訓(xùn)工作的重復(fù)和浪費(fèi)。

6.加強(qiáng)行政問責(zé)

盡管政府在通過承擔(dān)責(zé)任引領(lǐng)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的過程中出現(xiàn)過或者正在出現(xiàn)抑或即將出現(xiàn)種種問題，但政府在農(nóng)村學(xué)前教行發(fā)展中的引領(lǐng)地位缺失不容置疑。省級(jí)要建立學(xué)前教育展督導(dǎo)問責(zé)制度，將政策的執(zhí)行力與保障措施的有效性，作為考核各級(jí)政府及相關(guān)部門工作的重要指標(biāo)納入督政范圍，并定期向社會(huì)發(fā)布全省學(xué)前教育督導(dǎo)報(bào)告。對(duì)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行教育工作職責(zé)督導(dǎo)考核結(jié)果以及表彰獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等材料記入本人檔案，作為提拔任用和年度考核的重要依據(jù)。受到問責(zé)的縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、教育行政部門主要負(fù)責(zé)人和校長(zhǎng)、園長(zhǎng)以及督導(dǎo)考核不合格的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消其該年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格。有關(guān)負(fù)責(zé)人要向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行書面檢討。對(duì)于問題嚴(yán)重的，要追究行政責(zé)任；如有違反法律的，應(yīng)追究法律責(zé)任。

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作者簡(jiǎn)介：譚曙光，湖南省教育科學(xué)研究院辦公室副主任，助理研究員。