駱梅英 譚清值

論特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的市場化及其限度?

駱梅英 譚清值

特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的改革,有利于行政機(jī)關(guān)的簡政放權(quán),減少行政成本的同時(shí),也提高行政的效率;另外,市場化有利于提高檢驗(yàn)檢測的服務(wù)質(zhì)量,提高我國特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測技術(shù)水平。特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革,需要宏觀層面的理論指導(dǎo),這樣才能把握改革的總體方向;同時(shí)在檢驗(yàn)和檢測分立的立法格局下,分別探討其市場化的方法以及其限度所在,明確市場的能與不能,為漸進(jìn)和理性改革作好方法論的準(zhǔn)備;而且,一項(xiàng)制度的改革,從來都不是只在一個(gè)維度上進(jìn)行,需要其他制度的協(xié)調(diào)與配合。

特種設(shè)備檢驗(yàn);特種設(shè)備檢測;市場化;限度

一、引言

特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測作為特種設(shè)備安全監(jiān)管和企業(yè)安全生產(chǎn)的技術(shù)支撐和保障,在特種設(shè)備安全工作方面扮演著重要角色。在行政審批制度改革、政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位深化改革的大背景和新形勢(shì)下,特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測也正處于新一輪改革的進(jìn)程中。當(dāng)前,在改革之原則和方向的觀點(diǎn)碰撞和角逐中,檢驗(yàn)檢測的市場化①民營化與市場化概念略作比較即可發(fā)現(xiàn),民營化的概念中除了沒有“企業(yè)管理方法的借鑒”這樣的內(nèi)容外,其余部分完全可以與前者等同(周義程、李陽,2008)。所以本文在沒有特別說明的情況下,在相同的含義上使用市場化和民營化。已是各方所趨、漸成共識(shí),也是理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)區(qū)域。

特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的市場化改革,有利于簡政放權(quán),進(jìn)一步減少行政成本、提高行政效率;同時(shí),市場化有利于提高檢驗(yàn)檢測服務(wù)質(zhì)量,提升檢驗(yàn)檢測專業(yè)技術(shù)水平。隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,特種設(shè)備的數(shù)量急劇增加,安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻,對(duì)檢驗(yàn)、檢測的專業(yè)性、公正性和效率性都提出了更高的要求。另一方面,特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測面臨的國際競爭壓力也越來越大。作為WTO成員國,我國檢驗(yàn)檢測認(rèn)證市場不斷擴(kuò)大開放,“跨國檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)快速進(jìn)入,已經(jīng)占據(jù)我國市場份額的25%,外資機(jī)構(gòu)數(shù)只占我國機(jī)構(gòu)數(shù)的0.5%?！?張崇和,2014)而且,“近年來,隨著社會(huì)的技術(shù)進(jìn)步,尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和信號(hào)分析處理技術(shù)和新材料的發(fā)展,國外特種設(shè)備安全檢測監(jiān)測技術(shù)圍繞滿足特種設(shè)備的發(fā)展和安全運(yùn)行的需要,圍繞提高檢測效率和可靠性、降低檢測成本,涌現(xiàn)出了一系列高新技術(shù)檢測設(shè)備?！?陳鋼,2007)面對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測激烈的國際競爭,我國特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測也需要步入市場化軌道。

然而,近些年,圍繞特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革的研究,大多仍止步于市場化改革的宏觀方向,究竟如何市場化,即具體應(yīng)采哪些步驟、方法和措施,則缺乏專門的著墨,尤其是在2014年新《特種設(shè)備安全法》施行“檢驗(yàn)檢測兩分”的格局下,分別探討兩者市場化的空間及各自的限度者,則更為稀少。由此觀之,理論界對(duì)于特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測是否需要市場化的爭議不大,但是對(duì)于市場化的空間、程度、方式、責(zé)任等討論則是觀點(diǎn)散亂,遠(yuǎn)未達(dá)成基本共識(shí)。對(duì)此,本文擬拋磚引玉,從公共服務(wù)市場化的一般規(guī)則和原理出發(fā),結(jié)合特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的特殊情況,嘗試對(duì)這些問題給予回應(yīng)。

二、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第50條規(guī)定①《特種設(shè)備安全法》第50條規(guī)定:“從事本法規(guī)定的監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),以及為特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用提供檢測服務(wù)的特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)具備下列條件,并經(jīng)負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門核準(zhǔn),方可從事檢驗(yàn)、檢測工作:(一)有與檢驗(yàn)、檢測工作相適應(yīng)的檢驗(yàn)、檢測人員;(二)有與檢驗(yàn)、檢測工作相適應(yīng)的檢驗(yàn)、檢測儀器和設(shè)備;(三)有健全的檢驗(yàn)、檢測管理制度和責(zé)任制度?！?特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)從事法定的監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn),特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)則為特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用提供檢測服務(wù),從而確立了特種設(shè)備強(qiáng)制性檢驗(yàn)與服務(wù)性檢測分立的立法格局。在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測一域,這一立法上兩分的格局有利于厘清政府職責(zé)與企業(yè)主體責(zé)任的關(guān)系,為特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)、劃定框架,也預(yù)留空間,即對(duì)于具體如何市場化,在制度上作何細(xì)致安排,則留待下位法以及具體的改革措施作出規(guī)定。申而言之,通過對(duì)《在用鍋爐安全監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則》《壓力容器定期檢驗(yàn)規(guī)則》《客運(yùn)索道型式試驗(yàn)規(guī)則》以及《特種設(shè)備安全法》就檢驗(yàn)檢測范圍相關(guān)規(guī)定的梳理總結(jié),法定檢驗(yàn)的范圍包括:(一)對(duì)鍋爐、壓力容器、壓力管道元件的制造過程進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn);(二)對(duì)特種設(shè)備的安裝、改造、重大修理和鍋爐清洗過程進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn);(三)對(duì)在用特種設(shè)備進(jìn)行定期檢驗(yàn);(四)對(duì)特種設(shè)備及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行型式試驗(yàn)。特種設(shè)備檢測范圍則包含了特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)為特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用所提供的各類檢測服務(wù)類型。

2014年2月21日中央編辦、質(zhì)檢總局發(fā)布《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》(國辦發(fā)〔2014〕8號(hào)),其針對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)專門規(guī)定:“開展特種設(shè)備行業(yè)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)縱向整合試點(diǎn),推進(jìn)中國特種設(shè)備檢測研究院在全國范圍內(nèi)進(jìn)行以資產(chǎn)為紐帶的縱向整合,建立專業(yè)檢驗(yàn)檢測集團(tuán);鼓勵(lì)以資產(chǎn)為紐帶的省內(nèi)整合、跨省整合?！蓖?1月25日由中國特種設(shè)備檢測研究院等8家單位發(fā)起的組建中國特檢集團(tuán)合作簽字儀式在北京舉行,這標(biāo)志著集團(tuán)組建工作正式開始。2015年4月,質(zhì)檢總局發(fā)布《特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)方案》,對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合的原則、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等作出具體安排?？梢钥吹?頂層設(shè)計(jì)層面,探索特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)重組與調(diào)整的改革路線正處于探索并逐步清晰。其目標(biāo)乃在于:“通過改革的方式將現(xiàn)有的質(zhì)量檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖袌鲋黧w,同時(shí)培育一大批各類市場化質(zhì)量中介機(jī)構(gòu)。將我國所有政府所屬的質(zhì)量檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)與相關(guān)的政府部門完全脫鉤,成為面向市場的經(jīng)營性主體,用管辦分離的方式打破質(zhì)量技術(shù)服務(wù)市場的地方和行業(yè)壁壘,允許不同類型的市場主體進(jìn)入到質(zhì)量技術(shù)服務(wù)市場,開展充分的競爭?！?程虹,2014)

應(yīng)當(dāng)說,《特種設(shè)備安全法》確定的檢驗(yàn)、檢測分立的立法格局和《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》所遵循的“堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動(dòng)”的基本原則以及系列措施,為特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革提供了基本的支撐。但是在微觀操作層面,仍存在諸多不確定性問題:第一,根據(jù)《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定,針對(duì)特種設(shè)備檢測的市場化沒有爭議,但是對(duì)于特種設(shè)備檢驗(yàn)是否也需要市場化,如果答案肯定,那么是完全的市場化,還是有限度的市場化,都存在可以探討的空間②持部分市場化的觀點(diǎn)認(rèn)為,采取“一分為二”模式,即將法定檢驗(yàn)細(xì)分為企業(yè)自檢和國家強(qiáng)制性檢驗(yàn),前者既可由自己實(shí)施,也可委托專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施,后者由政府安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)或委托的檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)施(劉三江,2013)。;第二,哪怕是針對(duì)特種設(shè)備檢測的市場化,內(nèi)部也存在配套制度跟進(jìn)的問題,譬如在面臨市場調(diào)節(jié)失靈的情況下,如何在制度設(shè)置中提前予以安排,預(yù)防可能的失靈情況等;第三,在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中,存在著所謂的“一院兩制”現(xiàn)狀,即在一個(gè)檢驗(yàn)或檢測機(jī)構(gòu)內(nèi),一部分是承擔(dān)社會(huì)公益服務(wù)的事業(yè)單位體制,專門負(fù)責(zé)政府委托的法定檢驗(yàn)任務(wù)和與之相應(yīng)的社會(huì)公益義務(wù),另一部分則是開拓檢測服務(wù)市場,施行市場化運(yùn)作的企業(yè)體制。(韓樹新,2006)當(dāng)然,問題不止于這些,市場化改革中不僅要解決舊體制遺留下來的問題,改革過程中也會(huì)產(chǎn)生新的問題,同時(shí)實(shí)現(xiàn)市場化之后仍然需要作預(yù)防性的制度設(shè)計(jì)。只有基于全面的問題意識(shí),才能加深對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的理解和剖析。

三、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革的一般認(rèn)知

我國特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測長期存在機(jī)構(gòu)定位不清、政事不分、事企不分,及業(yè)務(wù)重合、結(jié)果不認(rèn)等問題,市場化改革必然是一個(gè)需要經(jīng)歷陣痛的長期的、系統(tǒng)的工程。因此,在論及市場化的具體內(nèi)容及其存在的限制邊界問題之前,有必要就其改革所需要的理論、條件、路徑等一般認(rèn)知予以厘清。因?yàn)闆]有一般理論指導(dǎo)的市場化改革,容易走偏或出現(xiàn)不應(yīng)有的紕漏,從而導(dǎo)致改革成本的增加乃至失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)遵循漸進(jìn)主義的改革思路

當(dāng)前,各地的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革正在大刀闊斧展開。但需要注意,過于追求改革的立竿見影和短期目標(biāo),容易犯理性建構(gòu)主義的錯(cuò)誤,把人為刻意的制度創(chuàng)造作為改革的主要業(yè)績,而不尊重在實(shí)踐中業(yè)已形成的良好機(jī)制,反而造成資源的浪費(fèi)。具體到特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的市場化改革,由于大刀闊斧的市場化改革極易破壞原本已有的人事秩序,產(chǎn)生諸多連帶的負(fù)面問題,同時(shí)第三方檢驗(yàn)檢測市場的培育本身也需要一定的時(shí)間,所以這一改革,一定是一個(gè)循序漸進(jìn)的改良過程,要遵循漸進(jìn)改革的路徑。如美國特種設(shè)備管理體系,是在歷史上逐步形成的,最后構(gòu)筑成了一個(gè)繁雜、相互滲透、相互制約、兼顧各方利益的體系。(羅云,2013)

(二)市場化本身有其局限性

除了市場化改革要尊重社會(huì)秩序變遷的漸進(jìn)規(guī)律外,也要明確特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的限度。雖然為提高特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測服務(wù)的質(zhì)量,減輕行政負(fù)擔(dān),政府應(yīng)當(dāng)緩和規(guī)制,釋放市場活力,但是特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測也涉及到公共安全,事關(guān)公眾福祉,一旦發(fā)生安全事故則對(duì)社會(huì)影響較大,亦涉及眾多利益相關(guān)的法律主體,所以政府仍應(yīng)當(dāng)保留一部分必要的相關(guān)職責(zé),而不應(yīng)以市場化為“幌子”,放棄自身的法定職責(zé),讓公共責(zé)任遁入私法領(lǐng)域。而且,在逐漸建立與市場經(jīng)濟(jì)相符合的檢驗(yàn)檢測體制的同時(shí),市場化本身有其限度,市場調(diào)節(jié)并非萬能。另外,在特種設(shè)備檢驗(yàn)工作上,也需要非政府的、非營利的第三方社會(huì)組織來承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé),以避免“第二種政府失靈”,即政府不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈,在公共事務(wù)方面,政府也有失靈之處(余凌云,2010)。

(三)市場化需要匹配的制度環(huán)境

在進(jìn)行特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的改革中,市場化的改革不可能單獨(dú)推進(jìn),需要的是與市場化相配套的一系列改革措施,譬如政府對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測安全監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)、檢驗(yàn)檢測行業(yè)自主規(guī)制機(jī)制的形成、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部改革、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合、檢驗(yàn)檢測市場形成的條件、檢驗(yàn)檢測法治化建設(shè),等等。所以,特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革,是一項(xiàng)綜合的改革,而非單一的市場化,是市場化自身改革與配套改革的有機(jī)統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)尤為重要,因?yàn)檫@往往決定了市場化改革是否能順利進(jìn)行,也在最終的意義上影響改革的效果和所取得的成果。

四、特種設(shè)備檢驗(yàn)的適度市場化

特種設(shè)備檢驗(yàn)屬于國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)項(xiàng)目,具有法定性和強(qiáng)制性,主要功能在于為政府對(duì)特種設(shè)備安全的監(jiān)管提供技術(shù)依據(jù),保障特種設(shè)備最基本的安全標(biāo)準(zhǔn)和要求。本部分將展開論證,特種設(shè)備檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行適度市場化。一方面,特種設(shè)備檢驗(yàn)具有法定性、公益性,不能走完全市場化的道路,但另一方面,也不能以此就否定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制改革、將特定檢驗(yàn)任務(wù)委外移轉(zhuǎn)至第三方組織等適度市場化的道路。實(shí)際上,從更廣的角度來看待市場化或民營化這一概念,里面還需要區(qū)分不同的類型和層次。被學(xué)界廣為接受的是德國學(xué)者布吉關(guān)于行政任務(wù)民營化的分類,包括組織民營化、功能民營化和任務(wù)民營化三種類型。①組織民營化指通過國家管理或者控股的私法人來完成行政任務(wù)的民營化,但任務(wù)本身仍然保留在國家領(lǐng)域。功能民營化指國家任務(wù)的部分“執(zhí)行責(zé)任”通過委外、公私合作等由私人來承擔(dān)的方式。任務(wù)民營化指國家從“執(zhí)行責(zé)任”中抽身而出,完全由私方主體提供特定公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的民營化方式。(劉飛,2009)特種設(shè)備檢驗(yàn)的適度市場化包含的兩個(gè)面向,即機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革與第三方委外,主要是在組織和功能民營化兩個(gè)層面探索市場化改革,當(dāng)然,具體制度設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步細(xì)分。

(一)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的多維方案

無論特種設(shè)備檢驗(yàn)業(yè)務(wù)由政府設(shè)立或附屬的內(nèi)部機(jī)構(gòu)壟斷,還是完全由市場化運(yùn)作的私人公司主導(dǎo),都是陷于“政府——市場”非此即彼的一元改革思維模式,這不僅與公共行政民營化的復(fù)雜情勢(shì)格格不入,而且也不符合特種設(shè)備檢驗(yàn)工作的性質(zhì)與功能。細(xì)而言之,特種設(shè)備檢驗(yàn)由政府壟斷,屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的主體安排,存在檢驗(yàn)成本較高、效率較低、易滋生腐敗等弊病,需要改革。另外,特種設(shè)備檢驗(yàn)作為法定的驗(yàn)證性項(xiàng)目,與政府安全監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)安全主體責(zé)任的落實(shí)有密切關(guān)聯(lián),但是受檢單位主要追求檢驗(yàn)通過率,責(zé)任與效率之間存在一定的緊張關(guān)系,也需要調(diào)適。完全以市場化運(yùn)作的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),在激烈的競爭下會(huì)導(dǎo)致檢驗(yàn)質(zhì)量下降,甚至背棄自身承擔(dān)的公共責(zé)任而追求利潤最大化,檢驗(yàn)的可靠性以及基于此的安全閥功能將減弱甚至喪失?？傊?“公共安全及具有行政性質(zhì)的強(qiáng)制性檢驗(yàn),針對(duì)的是明顯的公共物品屬性和可能發(fā)生的市場外部性,屬于規(guī)制潛在的市場失靈的領(lǐng)域,顯然不應(yīng)簡單地市場化了之?！?劉三江,2013)

由此可見,較之服務(wù)性檢測而言,強(qiáng)制性檢驗(yàn)的市場化爭議更大,且所涉及的問題更復(fù)雜。如前所述,特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)確立起“適度市場化”的基本理念,以及由此而推演開的“多元治理”之總體方向。在這一基本理念和總體方向下,通過對(duì)各國特種設(shè)備檢驗(yàn)制度的觀察與比較,特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置,一般有四種情形:一是將安全監(jiān)管部門所屬的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為非營利性的第三方社會(huì)組織,或政府主動(dòng)成立、培育此類性質(zhì)的社會(huì)組織,政府通過服務(wù)購買的方式,將法定的檢驗(yàn)工作委托其實(shí)施。二是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一部分由政府依法設(shè)立,作為安全監(jiān)管部門的延伸,類似于政府實(shí)驗(yàn)室,以政府財(cái)政支持方式運(yùn)行,另一部分則由非營利性的第三方社會(huì)組織承擔(dān),從事政府委托的相應(yīng)法定檢驗(yàn)工作。三是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要由非營利的第三方社會(huì)組織承擔(dān),例外的由市場中的私人公司自我擔(dān)當(dāng),其主要表現(xiàn)為企業(yè)自行承擔(dān)法定檢驗(yàn)義務(wù)。四是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)既有作為政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)性質(zhì)的組織,也有由非營利性的第三方社會(huì)組織擔(dān)任,同時(shí)也有例外性的由市場條件下的公司組織充當(dāng)。具體情況,可參見表1。

表1 “適度市場化”語境下特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的四種設(shè)置方案

上述四種特種設(shè)備檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的設(shè)置方案,與一國的特種設(shè)備安全監(jiān)管體制、社會(huì)中介組織的發(fā)展程度、企業(yè)主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式、市場的自由化條件乃至整個(gè)行政管理體制、公共服務(wù)責(zé)任觀念等都有關(guān)系,很難直言斷定何種方案更為合理可取。但是這四種方案有一項(xiàng)共同的組織角色,即非營利性的第三方社會(huì)組織承擔(dān)特種設(shè)備檢驗(yàn)任務(wù)。這一類組織的培育和發(fā)展成為關(guān)系特種設(shè)備檢驗(yàn)市場化改革的重要命題。下面我們將探討第三方社會(huì)組織的核準(zhǔn)條件這一核心,并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國實(shí)際改革情況,回應(yīng)我國特種設(shè)備檢驗(yàn)適度市場化改革的具體路徑。

(二)公益屬性:第三方社會(huì)組織的核心準(zhǔn)入條件

《特種設(shè)備安全法》第50條、《特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)規(guī)則(TSG－Z7001－2004)》第6條①該條規(guī)定:“申請(qǐng)核準(zhǔn)的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)(以下簡稱申請(qǐng)機(jī)構(gòu))應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件:(一)有獨(dú)立法人資格(特種設(shè)備使用單位設(shè)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)除外)。從事監(jiān)督檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有不以營利為目的的公益性事業(yè)法人資格;(二)有與其承擔(dān)的檢驗(yàn)檢測工作相適應(yīng)的檢驗(yàn)檢測人員、專業(yè)技術(shù)人員,技術(shù)負(fù)責(zé)人具有特種設(shè)備檢驗(yàn)師(或相關(guān)專業(yè)工程師)及以上資格;(三)有與其承擔(dān)的檢驗(yàn)檢測工作相適應(yīng)的場地、裝備和檢測試驗(yàn)手段;(四)有健全的質(zhì)量管理體系和各項(xiàng)管理制度,并且有效實(shí)施;(五)有與其承擔(dān)的檢驗(yàn)檢測工作相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn),并且認(rèn)真執(zhí)行?！币褜?duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件作出規(guī)定,要求“從事監(jiān)督檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有不以營利為目的的公益性事業(yè)法人資格”,但是對(duì)于第三方社會(huì)組織從事法定檢驗(yàn)的準(zhǔn)入條件并沒有特別規(guī)定。在地方改革中,廣東省在電梯的定期檢驗(yàn)中引入第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),進(jìn)一步厘清監(jiān)督檢驗(yàn)與定期檢驗(yàn)的定位,具有開拓性,并取得了良好的效果(羅連發(fā)、張凱,2015)。在實(shí)踐基礎(chǔ)上,《廣東省特種設(shè)備安全條例(草案修改征求意見稿)》第32條第二、三款①該條款規(guī)定:“第三方社會(huì)組織依法取得資格核準(zhǔn)后,可以在本省行政區(qū)域內(nèi)從事電梯定期檢驗(yàn)工作。第三方社會(huì)組織申請(qǐng)?zhí)胤N設(shè)備定期檢驗(yàn)資格,應(yīng)當(dāng)具備以下條件:(一)具有獨(dú)立法人資格,不以營利為目的的公益性社會(huì)組織;(二)實(shí)行獨(dú)立的理事會(huì)公正治理機(jī)制,理事會(huì)成員由不受組織設(shè)立方、出資方和利益相關(guān)方制約和干預(yù)的機(jī)構(gòu)代表或者獨(dú)立人士擔(dān)任;(三)不參與或者從事特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)制、監(jiān)銷等相關(guān)活動(dòng);(四)符合國家規(guī)定的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的其他條件?！币苍噲D將第三方社會(huì)組織承接法定檢驗(yàn)職能予以合法化,并規(guī)定準(zhǔn)入條件包括“具有獨(dú)立法人資格,不以營利為目的”和“實(shí)行獨(dú)立的理事會(huì)公正治理機(jī)制,理事會(huì)成員由不受組織設(shè)立方、出資方和利益相關(guān)方制約和干預(yù)的機(jī)構(gòu)代表或獨(dú)立人士擔(dān)任”兩項(xiàng)特別要件。前一要件是對(duì)公益性的直接規(guī)定,后一要件可理解為對(duì)公益性的具體保障與落實(shí)。

除此之外,學(xué)者在第三方社會(huì)組織從事檢驗(yàn)準(zhǔn)入的條件上亦提出一些建言。第一,不能有投資方;第二,不能有分紅;第三,不能上市;第四,不能從事特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維護(hù)保養(yǎng)和銷售等經(jīng)營性活動(dòng)(賈國棟,2013)。統(tǒng)而觀之,這四項(xiàng)條件都是對(duì)公益性的細(xì)化要求。從域外角度來看,在德國監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中,亦有社會(huì)性質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參與,如德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV),該類機(jī)構(gòu)具有如下要求:一是不以贏利為目的;二是實(shí)行區(qū)域管理,有工作范圍;三是按《設(shè)備安全法》有賠償保險(xiǎn);四是工資待遇基本參照公務(wù)員。這四項(xiàng)要求都是對(duì)公益性的直接和側(cè)面的規(guī)定。

綜上可知,無論從我國的具體立法以及地方改革實(shí)踐,還是從學(xué)者具體建議以及域外的相應(yīng)制度來看,公益屬性成為第三方社會(huì)組織從事檢驗(yàn)工作的核心條件。其實(shí)在一般理論上,由于特種設(shè)備檢驗(yàn)的法定性質(zhì)以及保障特種設(shè)備安全的兜底性技術(shù)依據(jù)功能,除了要求相應(yīng)的人員、資金、技術(shù)、設(shè)備等物理要求外,以非營利為其主要內(nèi)容的公益屬性亦應(yīng)成為最為重要的條件。當(dāng)前,我國特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的改制試點(diǎn)方案②《特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)方案》在制訂組建特檢集團(tuán)(試點(diǎn))的準(zhǔn)入條件中規(guī)定:“組建的特檢集團(tuán),在滿足準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上,先在工商部門按照企業(yè)進(jìn)行注冊(cè),以后參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機(jī)構(gòu)?！?將第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),即特檢集團(tuán)定位為營利性企業(yè),待條件成熟后再轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利機(jī)構(gòu)。盡管存在改革條件的限制,但這樣的改革步驟與路徑的合理性有待商榷,是一種逆向的改革思路。雖然在一定程度上增加了檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合的動(dòng)力與積極性,但是此種違背第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公益屬性的方案所帶來的檢驗(yàn)公正性拷問、檢驗(yàn)功能衰減、非營利性再改造的成本等問題,都需要進(jìn)一步論證和考慮。

下一個(gè)迫切的問題,即是通過何種機(jī)制或標(biāo)準(zhǔn)達(dá)至第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的公益屬性。前面有所論及,不從事營利性活動(dòng),組織成員工資及福利與組織收入脫鉤等,都是公益屬性的具體要求,但是第三方社會(huì)組織的公益屬性主要體現(xiàn)在組織內(nèi)部財(cái)務(wù)問題上,即公益性組織的財(cái)務(wù)資源表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)上“既不屬于出資者、損助者所有,也不屬于組織所有,而是屬于社會(huì)。所以在該公益組織因故解散后,其剩余資產(chǎn)交給社會(huì)繼續(xù)用于公益事業(yè),不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn),也不能進(jìn)行剩余收入(利潤)的分配(分紅)”(侯江紅,2007),具體通過財(cái)務(wù)監(jiān)督、清理與結(jié)算機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。

但是由于我國公益組織法律體系上的不完善以及立法上的缺位問題,同時(shí)政府、社會(huì)等監(jiān)督不到位,該類組織的公益屬性存在遞減或難于界定,甚至走向表面上公益卻內(nèi)部追求利潤的道路。所以,對(duì)于從事法定檢驗(yàn)的第三方社會(huì)組織核準(zhǔn)條件上,要突出其公益屬性,明定公益的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)對(duì)于日常組織工作特別是財(cái)務(wù)管理上,要落實(shí)政府、市場和輿論的監(jiān)督作用,特別是建立政府機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等非利益相關(guān)方共同組成的監(jiān)督管理委員會(huì)或理事會(huì)對(duì)其公益屬性進(jìn)行有效監(jiān)督,保證公益屬性的不變質(zhì)。

(三)特種設(shè)備檢驗(yàn)市場化中政府、社會(huì)與企業(yè)的職能分工與平衡

從域外來看,特種設(shè)備檢驗(yàn)市場化,還要進(jìn)一步細(xì)分檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的性質(zhì),并視不同特種設(shè)備的市場化成熟度而定,因而呈現(xiàn)出不同的特征,而無論采何種體制,其核心問題都是尋求政府、第三方社會(huì)組織和私人企業(yè)三方職能的合理分工與平衡。例如,德國法定檢驗(yàn)中的監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)分為國家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。國家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)包括政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),前者如德國材料檢驗(yàn)局(研究所),后者如德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV)。而企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)①在歐盟指令當(dāng)中,把企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)稱為用戶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)(User’s Inspectorare,UI),它們同樣接受安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的授權(quán)和監(jiān)督。取得檢驗(yàn)資格的都是非常大的企業(yè),在德國有巴斯福和拜耳獲得UI資格。企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以從事本企業(yè)內(nèi)部的特種設(shè)備的定期檢驗(yàn),有的還可以進(jìn)行本企業(yè)使用的特種設(shè)備的制造檢驗(yàn)。是指一些大型企業(yè)自己設(shè)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),并與其生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)保持相對(duì)獨(dú)立。德國法定檢驗(yàn)中的定期檢驗(yàn)和日常監(jiān)管,基本上都由屬于社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV)來完成②技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV)每年與受檢單位簽訂檢驗(yàn)協(xié)議,除了設(shè)備到期的定檢外,還不定期地到受檢單位進(jìn)行運(yùn)行檢查,并協(xié)助用戶進(jìn)行整改。德國特種設(shè)備檢驗(yàn)體制屬于“政府監(jiān)管、授權(quán)非營利組織檢驗(yàn)”的模式。(羅云,2013)。加拿大安大略省特種設(shè)備監(jiān)察與檢驗(yàn)實(shí)行的是一種“政府部門——授權(quán)機(jī)構(gòu)——檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)(包括保險(xiǎn)公司)”的混合體制。政府作用僅僅局限于調(diào)查研究、制定政策方針與法律法規(guī)和對(duì)授權(quán)管理組織的監(jiān)督等方面。安大略省惟一獲得省政府授權(quán)的特種設(shè)備管理與檢驗(yàn)組織是“安大略省技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與安全權(quán)威機(jī)構(gòu)(TSSA)”,其在鍋爐壓力容器等特種設(shè)備日常監(jiān)察管理與檢驗(yàn)方面起到十分關(guān)鍵作用。(林樹青,2005)當(dāng)然,在一些國家和地區(qū),在法律中也有規(guī)定特種設(shè)備安全監(jiān)管部門承擔(dān)檢驗(yàn)任務(wù),或政府設(shè)立檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。前者以美國、日本為代表。美國的安全監(jiān)管部門可以從事特種設(shè)備的首次檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn),對(duì)鍋爐壓力容器制造可以進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn);日本的安全監(jiān)管部門主要從事制造監(jiān)督檢驗(yàn)。安全監(jiān)管部門以外的政府機(jī)構(gòu)、公益性企業(yè)或大型企業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也可以承擔(dān)法定檢驗(yàn),但是必須進(jìn)行資格認(rèn)可。(王秦平,2006)

回到我國具體實(shí)際,由于我國的特種設(shè)備安全監(jiān)管體制正處于改制轉(zhuǎn)型之中,舊的管理行政思維和邏輯還存在較強(qiáng)的慣性,同時(shí)政府職能與社會(huì)、市場的邊界還有一個(gè)逐漸清晰劃定的過程,這些具體情況決定我國特種設(shè)備檢驗(yàn)尚需要政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的參與,甚至是在當(dāng)前的現(xiàn)狀下起主導(dǎo)作用。因?yàn)樵隗w制尚處調(diào)整中、權(quán)力邊界模糊的情況下,盲目地放棄政府相應(yīng)檢驗(yàn)職責(zé),并不利于特種設(shè)備檢驗(yàn)的良好發(fā)展。同時(shí),由于我國第三部門的發(fā)展還不成熟,具體為從事特種設(shè)備檢驗(yàn)的第三方社會(huì)組織尚有待改制、培育和發(fā)展,相應(yīng)的體制和機(jī)制還不完善,從遵循漸進(jìn)主義改革的要求,檢驗(yàn)工作也不宜馬上完全交由第三方社會(huì)組織實(shí)施,而可以考慮將法定檢驗(yàn)中部分?jǐn)?shù)量較大的定期檢驗(yàn)工作,交由其實(shí)施,待諸條件成熟再逐步增加檢驗(yàn)項(xiàng)目。另外,雖然我國市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制仍有進(jìn)一步完善的空間,但是市場條件下的公司組織參與法定檢驗(yàn),由于其作為落實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任的一種方式,在強(qiáng)化企業(yè)自檢責(zé)任的安全監(jiān)管體制改革背景下,可以在局部試點(diǎn),作為政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)充。

綜上,隨著我國特種設(shè)備檢驗(yàn)體制改革的深入,相應(yīng)制度環(huán)境的改善,檢驗(yàn)工作需由簡單的政府、社會(huì)、市場分工負(fù)責(zé)形式走向復(fù)合而高效的多元治理模式——以第三方社會(huì)組織為主、政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為輔、公司組織作為有益補(bǔ)充的彼此獨(dú)立而又協(xié)調(diào)的新型檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?在檢驗(yàn)功能得到有效保障的前提下,使得特種設(shè)備檢驗(yàn)資源得到最為優(yōu)化的配置。在此過程中,要特別處理好政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,落實(shí)并保障政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為特種設(shè)備安全監(jiān)管部門提供技術(shù)依據(jù)、技術(shù)支撐的法定地位,實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的有效技術(shù)監(jiān)督,而第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)形成良好的協(xié)作機(jī)制,如在檢驗(yàn)技術(shù)上也可提供相互支持。

(四)“一院兩制”的消弭及市場激勵(lì)機(jī)制的再引入

仍需探討兩個(gè)問題:一是前述提及的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)中“一院兩制”的現(xiàn)狀如何解決;二是特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置引入多元治理結(jié)構(gòu)后,如何進(jìn)一步通過激勵(lì)機(jī)制提高檢驗(yàn)效率,保障市場化改革的成效?

在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測實(shí)踐中,存在一些名為“檢測研究院”的機(jī)構(gòu),但是從事法定檢驗(yàn)工作的情況,同時(shí)也存在名為“檢驗(yàn)研究院”的機(jī)構(gòu)卻從事服務(wù)性的檢測工作。這一現(xiàn)狀是《特種設(shè)備安全法》確立的檢驗(yàn)與檢測分立的格局,尚未在實(shí)際檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革的具體落實(shí)與展開的問題,隨著改革的推進(jìn)便可以名實(shí)相符。但是伴隨這一情況的一個(gè)深層次的問題即是檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)“一院兩制”的問題。有人稱這樣“一院兩制”的混合機(jī)制是檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新,是一種將市場機(jī)制引入檢驗(yàn)工作的制度變革,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義;但是事實(shí)上并非如此,這種不倫不類的混合機(jī)制,存在著“以檢測養(yǎng)檢驗(yàn)”的不正常狀態(tài)(汪立新,2012),有損于法定檢驗(yàn)的公正、權(quán)威,同時(shí)這種混合機(jī)制極易造成檢驗(yàn)或檢測機(jī)構(gòu)利用法定檢驗(yàn)職能,進(jìn)行不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?從而扭曲正常的市場機(jī)制。而且,這種混合機(jī)制在比較法上找不到這樣的先例。換言之,這類“一院兩制”是檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革中的過渡性問題,需要在深入改革中化解、消弭這一現(xiàn)象,確立起檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)彼此獨(dú)立,同時(shí)又相互協(xié)作的正常模式。

在多數(shù)或也許是大多數(shù)情況下,促使私部門追求最大利潤的激勵(lì)機(jī)制也可以產(chǎn)生重要的公共獲益,即使這種動(dòng)機(jī)是自利性的(Trebilcock,Iacobucci,2003)?；诖?雖然特種設(shè)備檢驗(yàn)由于其特殊性質(zhì)以及部分政府安全監(jiān)管功能,無法也不可以實(shí)施全面的市場化改革,但是在保障特種設(shè)備安全的前提下,可以將相應(yīng)合理的市場激勵(lì)機(jī)制再次引入檢驗(yàn)領(lǐng)域,提高檢驗(yàn)效率。要運(yùn)用國際上先進(jìn)的績效評(píng)價(jià)理論與機(jī)制,結(jié)合我國特種設(shè)備檢驗(yàn)市場化改革中政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的具體情況,形成對(duì)我國特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)科學(xué)合理的績效評(píng)估方法與體系。例如對(duì)平衡計(jì)分卡法(Balanced Score Card,BSC)這一績效評(píng)價(jià)理論在特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)績效評(píng)體系的分析與應(yīng)用(羅云等,2014)。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)特種設(shè)備政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),其在性質(zhì)上多屬于事業(yè)單位性質(zhì),在其內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制上,堅(jiān)持資金自收自支原則的基礎(chǔ)上,對(duì)檢驗(yàn)工作績效評(píng)估結(jié)果作有效考量的前提下,建立、建全政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)管、財(cái)政部門之間公開透明的財(cái)政資金補(bǔ)助機(jī)制。而對(duì)于第三方社會(huì)組織,在確立受檢單位自主選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)機(jī)制的基礎(chǔ)上,建立政府有效參與、監(jiān)管的競爭性檢驗(yàn)定價(jià)模式,并在保證第三方社會(huì)組織公益屬性的前提下,探索與工作績效、個(gè)人貢獻(xiàn)掛鉤的合理的工資增長模式,形成積極有效的收入分配與激勵(lì)相匹配的機(jī)制。

五、特種設(shè)備檢測的市場化與規(guī)制

根據(jù)《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定,特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)是為特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營和使用單位提供檢測服務(wù)的機(jī)構(gòu)。檢測的性質(zhì)是通過第三方中介提供質(zhì)量評(píng)價(jià)服務(wù),本質(zhì)上是基于產(chǎn)品的市場需求。當(dāng)然,以市場化機(jī)制運(yùn)作的特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu),并不限于只提供核心的檢測服務(wù),還包括圍繞檢測的技術(shù)培訓(xùn)、專業(yè)咨詢、設(shè)備調(diào)適等服務(wù)項(xiàng)目。特種設(shè)備檢測的市場化已經(jīng)基本形成共識(shí),但檢測服務(wù)的基礎(chǔ)是信用,如何確保檢測機(jī)構(gòu)的中立、規(guī)范、公正,并在市場化之上加強(qiáng)政府監(jiān)管和配套機(jī)制建設(shè),成為本部分應(yīng)討論的問題。

有實(shí)務(wù)人士擔(dān)憂,雖然特種設(shè)備檢測完全市場化,但是檢測在某種程度上也肩負(fù)著一定公共安全責(zé)任,為企業(yè)安全責(zé)任的落實(shí)提供技術(shù)依據(jù)。如果純粹任由市場驅(qū)動(dòng),可能會(huì)違背檢測服務(wù)的公共性。因此要控制其盈利和收費(fèi)、提高檢測的質(zhì)量把關(guān)屬性。(鄒暉華、祝學(xué)軍、王莉玲,2014)這樣的擔(dān)憂并非沒有現(xiàn)實(shí)意義,但是應(yīng)當(dāng)采取與市場化相匹配的監(jiān)管機(jī)制?！懊駹I化大師”薩瓦斯(2001)認(rèn)為,在公共服務(wù)市場化的背景下,政府必須在認(rèn)真制定和執(zhí)行有成本效益的規(guī)則上承擔(dān)更多的責(zé)任,且這些規(guī)則需保障公共福利,確保公開競爭,有效利用市場機(jī)制而非施加不切實(shí)際的控制、不必要地限制商業(yè)和破壞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此,政府應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律,減少不必要的干預(yù),將盈利模式交由私人企業(yè)自主決定。

但市場化不等于去監(jiān)管,譬如檢測機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)仍是政府監(jiān)管職責(zé)中的一個(gè)重要內(nèi)容。進(jìn)而言之,政府的角色應(yīng)是“掌舵而非劃槳”。在規(guī)制緩和、公私合作的行政法發(fā)展方向上,通過公平競爭的市場機(jī)制調(diào)節(jié)分配檢測資源的同時(shí),政府則負(fù)擔(dān)著組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強(qiáng)檢測市場法制化建設(shè)以及監(jiān)督管理的職責(zé)。包括準(zhǔn)入、競爭、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則的制定,落實(shí)檢測機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管、違法信息披露等,以規(guī)范檢測服務(wù)市場——在這點(diǎn)上,對(duì)于特種設(shè)備檢驗(yàn)的市場化同樣適用①舉例而言,對(duì)于特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測,政府要根據(jù)《特種設(shè)備安全法》以及相應(yīng)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的要求,加強(qiáng)對(duì)檢驗(yàn)檢測工作的監(jiān)督檢查,對(duì)于那些檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)及其人員違反法律,未按照安全技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)檢測,出具虛假、失實(shí)檢驗(yàn)檢測報(bào)告,或者從事有關(guān)特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng),推薦或者監(jiān)制、監(jiān)銷特種設(shè)備,或者違反保密義務(wù)等,要依法追究檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的法律責(zé)任。。

六、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革的配套機(jī)制

無論是特種設(shè)備檢驗(yàn)的適度市場化,還是推進(jìn)檢測服務(wù)的市場化與政府監(jiān)管,改革都需要配套機(jī)制的跟進(jìn)。本部分將從特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的整合與重組、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)自主選擇、檢測檢測法治化建設(shè)三個(gè)方面展開論述,三者都與當(dāng)前我國特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的市場化改革高度關(guān)聯(lián)。

(一)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的整合與重組

當(dāng)下,囿于我國政府管理體制所限,地市級(jí)以上均設(shè)立有相應(yīng)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),有的區(qū)縣也設(shè)有檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),且行政化色彩濃厚。表現(xiàn)為:“對(duì)行政部門的依附性,我國的國有檢測機(jī)構(gòu)分屬于27個(gè)部門,其業(yè)務(wù)收入主要是來自于政府部門的強(qiáng)制性檢驗(yàn)、檢測認(rèn)證等業(yè)務(wù),而真正面向市場的業(yè)務(wù)比例非常低;沒有提供有效質(zhì)量信息的激勵(lì)和約束,國有檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒有市場的外在約束,因此并不會(huì)因?yàn)榉?wù)能力差而退出市場,也不會(huì)因?yàn)榉?wù)能力好而獲得更高的市場回報(bào);市場的分割嚴(yán)重,由于國有檢測機(jī)構(gòu)分屬不同的地區(qū)和部門,每個(gè)機(jī)構(gòu)為了生存都會(huì)采取各種行政干預(yù)的方式來阻礙其他質(zhì)量技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入到本地區(qū)或本行業(yè),以保證自己的壟斷地位。”(程虹,2014)為此,必須建立一個(gè)成規(guī)模、有國際競爭力的檢驗(yàn)檢測市場,《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》也正是在這一背景下出臺(tái)。規(guī)模效應(yīng)能夠帶來競爭優(yōu)勢(shì),比如德國近年來也在開展檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的合并改革,原來有8個(gè)技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV),最近幾年已經(jīng)合并為4個(gè),并計(jì)劃進(jìn)一步合并。每個(gè)技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)(TüV)的營業(yè)額都有幾十億馬克,成為綜合性的技術(shù)監(jiān)督組織,在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用。(王秦平,2006)

在具體的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合與重組措施上,要根據(jù)前述的功能要求、組織性質(zhì)等內(nèi)容,堅(jiān)持檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與檢測機(jī)構(gòu)分類整合與重組的原則,即對(duì)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件、性質(zhì)定位、整合方法(如資金、人員、設(shè)備投入與管理)、整合規(guī)模等都要作出合理的區(qū)別對(duì)待,而不可采取“一刀切”式的不加區(qū)分的方法。對(duì)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的整合與重組,重點(diǎn)工作在第三方社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)上,要突出政府在整合與重組上的規(guī)劃者地位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,強(qiáng)調(diào)整合與重組的科學(xué)性與規(guī)范性,政府要在整合與重組的準(zhǔn)入監(jiān)督、動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面扮演積極而主導(dǎo)的角色。而對(duì)于檢測機(jī)構(gòu)的整合與重組,堅(jiān)持有利充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的原則,要在整個(gè)整合與重組過程中起到有效引導(dǎo)與指導(dǎo)的作用,使單一業(yè)務(wù)的檢測機(jī)構(gòu)向多元業(yè)務(wù)的檢測機(jī)構(gòu)發(fā)展,即積極鼓勵(lì)檢測機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)多元化布局,形成專業(yè)檢測、監(jiān)理服務(wù)、人員培訓(xùn)、專項(xiàng)評(píng)審、專業(yè)咨詢、維護(hù)保養(yǎng)等多種混業(yè)經(jīng)營的服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容,在檢測方面提供綜合性、一站式服務(wù),以此來與國外檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭,形成自身核心競爭力。

“要形成合理的質(zhì)量服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織,既要有全國性的大型企業(yè)集團(tuán),又要有各類不同的專業(yè)化質(zhì)量服務(wù)企業(yè),同時(shí)還要有主要服務(wù)于地方質(zhì)量發(fā)展的地方性質(zhì)量服務(wù)機(jī)構(gòu)?！?程虹,2013)因此,在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合與重組的方向上,要堅(jiān)持縱向、橫向同時(shí)進(jìn)行的復(fù)合型整合與重組模式,即積極開展中央與地方、省與市檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)之間的整合與重組,同時(shí)也要鼓勵(lì)省際之間的整合與重組,實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測資源的優(yōu)化組合,充分發(fā)揮中央與地方、省與市、省與省多個(gè)方面的積極性,最終在檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一域形成有序、有度、公平的資源優(yōu)化條件,在檢測機(jī)構(gòu)一域形成有效、充分、平等的競爭格局。另外,在復(fù)合型整合與重組過程中,可試探性地整合包括特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測在內(nèi)的相似、相關(guān)行業(yè)的檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù),形成一定數(shù)量的綜合門類的質(zhì)量服務(wù)集團(tuán)。同時(shí),在整合與重組過程以及事后的機(jī)構(gòu)調(diào)整中,政府要樹立對(duì)不良檢驗(yàn)檢測壟斷的防范意識(shí),在具體措施上要對(duì)整合與重組之后可能形成的不良檢驗(yàn)檢測壟斷情形予以考慮,并進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制,防止不良檢驗(yàn)檢測壟斷的出現(xiàn)。

(二)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的自主選擇

2003年9月1日浙江省人大頒布施行的《浙江省特種設(shè)備安全管理?xiàng)l例》第13條第1款規(guī)定:“特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位履行法定的檢驗(yàn)檢測義務(wù)時(shí),有權(quán)自主選擇委托有資質(zhì)的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。有關(guān)部門不得對(duì)其選擇委托權(quán)進(jìn)行限定?！钡憬≈?目前沒有發(fā)現(xiàn)其他省市對(duì)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)在法規(guī)層次作出規(guī)定。其實(shí),受檢單位能夠自主地選擇檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),對(duì)于檢驗(yàn)檢測市場的培育和形成有著很重大的意義。試想如果受檢單位不是自主選擇檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),而是按行政區(qū)域或政府部門指定的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測,那么檢驗(yàn)檢測市場競爭的條件就不可能形成,或者說不能充分形成,最后影響市場化改革的成果。

有學(xué)者擔(dān)心,“如果被檢單位可以自由選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn),最后很可能會(huì)導(dǎo)致被檢單位去選更寬松檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn),而那些檢驗(yàn)嚴(yán)格的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的用戶便會(huì)越來越少,造成越是‘嚴(yán)格’就越?jīng)]有‘市場’的局面,這就是‘檸檬效應(yīng)’,即‘劣幣驅(qū)逐良幣’”。(符棟良,2013)這樣的論斷看似有理,但是其忽視了一個(gè)非常重要的因素,即特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要是政府設(shè)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),以及第三方社會(huì)組織,它們有不以營利為目的的公益屬性,所以如果在確保公益屬性得到落實(shí)的情況下,不會(huì)產(chǎn)生所謂的“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況,反而有利于市場機(jī)制的合理引入。此點(diǎn)在檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)合理激勵(lì)機(jī)制再引入中有所提及。

(三)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測的法治化制度構(gòu)建

《特種設(shè)備安全法》第52條規(guī)定:“特種設(shè)備檢驗(yàn)、檢測工作應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定,并按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行。”因此,在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測工作上,要進(jìn)一步落實(shí)《特種設(shè)備安全法》的相應(yīng)規(guī)定;同時(shí),結(jié)合檢驗(yàn)檢測市場化改革的需要,根據(jù)《特種設(shè)備安全法》的規(guī)范要求,修訂或制定符合實(shí)際需要的安全技術(shù)規(guī)范,并及時(shí)地清理、整合安全技術(shù)規(guī)范,重點(diǎn)在于解決檢驗(yàn)項(xiàng)目過多、檢驗(yàn)針對(duì)性不強(qiáng)、檢驗(yàn)可操作性差、檢驗(yàn)責(zé)任不明確等問題。最終構(gòu)筑起以《特種設(shè)備安全法》等法律為基本依據(jù)、以行政法規(guī)為總體框架、以安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為具體內(nèi)容的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測法律規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系,使特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測在法治化軌道上運(yùn)行。

具體而言,要逐步完善我國特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制定、修正機(jī)制,不斷提高安全技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的立法質(zhì)量與水平。同時(shí),明確安全技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的功能區(qū)別,理順安全技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系,建立安全技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。另外,根據(jù)市場化改革的實(shí)際需要,在規(guī)范體系建設(shè)上要對(duì)檢驗(yàn)、檢測工作作出合理的界分,形成檢驗(yàn)與檢測有合理區(qū)別的法律法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范系統(tǒng)。對(duì)檢驗(yàn)而言,安全技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)要滿足特種設(shè)備安全的基礎(chǔ)性要求,同時(shí)也要反應(yīng)特種設(shè)備科學(xué)技術(shù)的發(fā)展要求;而針對(duì)檢測,重在確立原則性的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和意見,并尊重雙方協(xié)議,做到強(qiáng)制性規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與參考性規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的適度協(xié)調(diào)。

除了在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測規(guī)范體系建設(shè)上,對(duì)于良好地體現(xiàn)檢驗(yàn)檢測法治化水平的程序規(guī)范、責(zé)任規(guī)范需要予以格外的關(guān)注與重視。一方面,要凸顯特種設(shè)備檢驗(yàn)的法定程序性價(jià)值,完善特種設(shè)備檢驗(yàn)程序,通過程序機(jī)制達(dá)至對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果的法律控制,例如對(duì)于檢驗(yàn)時(shí)限的規(guī)定,以及在時(shí)限的確定上確立檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與受檢單位協(xié)商確定時(shí)限的機(jī)制,有利于通過程序性設(shè)置保障處于弱者一方的受檢單位合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)程序規(guī)范的限權(quán)功能。另一方面,以《特種設(shè)備安全法》第93條為檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)及其工作人員的基本責(zé)任依據(jù),制定具體而有可操作性的責(zé)任配套規(guī)范,健全檢驗(yàn)檢測法律責(zé)任追究制度,實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測的責(zé)任法治,最終落實(shí)好檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的技術(shù)把關(guān)責(zé)任?？傊?在特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革中,注重提高檢驗(yàn)檢測法治化水平,實(shí)現(xiàn)法治化軌道上的市場有效、有序運(yùn)行。

七、結(jié)語

“特檢規(guī)章規(guī)范的重構(gòu)必將是一個(gè)逐步加大企業(yè)自檢、逐步減少強(qiáng)制性檢驗(yàn)的循序漸進(jìn)的過程,經(jīng)過一個(gè)較長時(shí)期逐步過渡到以社會(huì)化、市場化檢驗(yàn)為主,行政性監(jiān)督驗(yàn)證檢驗(yàn)為輔的良好狀態(tài)。”(劉三江,2013)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和深入,順勢(shì)提出特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化的改革方向相對(duì)容易,但是要在市場化改革的具體方法上有所建樹,確實(shí)還頗費(fèi)思量,且目前改革還處于起步,改革過程本身就是試錯(cuò)的過程,一些創(chuàng)新做法、有益經(jīng)驗(yàn)也尚待實(shí)踐檢驗(yàn),才能定論?？傊?特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化改革,需要不斷探索宏觀層面的理論指導(dǎo),避免改革走彎路;同時(shí)在檢驗(yàn)和檢測分立的立法格局下,分別探討其市場化的方法以及其限度所在,明確市場的能與不能,為漸進(jìn)和理性改革作好方法論的準(zhǔn)備。

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■責(zé)任編輯 羅英

On the Marketization and Its Limitation of Special Equipment’s Inspection and Detection

Luo Meiying and Tan Qingzhi
(School of Law,Zhejiang Gongshang University)

The marketization reform of special equipment’s inspection and detection will help to streamline administration and delegate power to the lower levels,thus administrative efficiency is enhanced as well as administrative cost reduced．On the other hand,the marketization also helps to improve the service quality and the level of the inspection and detection．As to the marketization reform of special equipment’s inspection and detection,macro theory guidance is necessary to ensure the whole reform direction．Meanwhile,the legislation of inspection and detection being separated,the methods and its limitations are discussed,which will clarify the market’s capability and thus will well prepare the methodology for a progressive and reasonable reform．It should be also noticed that a reform of an institution needs coordination and cooperation of other institutions,rather than being carried out on only one dimension．

Special Equipment’s Inspection;Special Equipment’s Detection;Marketization;Limitation

?駱梅英、譚清值,浙江工商大學(xué)法學(xué)院,電子郵箱:lmykiky＠163．com、tan_qingzhi＠163．com。本文系“浙江省特種設(shè)備安全工作新制度新舉措設(shè)計(jì)研究”的系列成果之一,同時(shí)亦受浙江省法學(xué)會(huì)2014年度課題(2014NA02)的資助。