張麗珍

[摘要]政策問題構(gòu)建不僅是描述，更是創(chuàng)造，其本質(zhì)為一組概念或理論活動，而不是解決問題的行為，對其定位準確與否關(guān)乎政策問題解決成敗。網(wǎng)絡(luò)社會因其強大的互動性及嵌入性悄然走進政策問題建構(gòu)的場域，與其伴生的開放性與隱蔽性、反射性與復(fù)雜性、權(quán)力轉(zhuǎn)移與治理困境呈現(xiàn)了民眾態(tài)度的政治意蘊，擴展了中介性社會事項對輿情的刺激功能，投影了民眾與管理者之間利益關(guān)系博弈。因此，需要吸納多元認知，重視問題覺察階段的民意訴求;創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)組織，借勢問題界定階段輿論真相;推動利益分析，增進問題描述精準恰當(dāng)。唯有正視網(wǎng)絡(luò)社會的非傳統(tǒng)參與，積極對其進行戰(zhàn)略設(shè)計，引導(dǎo)網(wǎng)民合理參與，才能消除問題構(gòu)建主體間的隔離，矯正傳統(tǒng)政策問題構(gòu)建方向的單一性，提升政策問題建構(gòu)績效。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)社會;政策問題構(gòu)建;反射性;權(quán)力轉(zhuǎn)移;政治參與

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1007-8487（2015）06-0064-06

政策分析研究及處理的問題為公共問題而非私人問題。一般說，那些影響全社會或者相當(dāng)部分社會成員的問題為公共問題。政策分析專家威廉·N·鄧恩強調(diào)在政策分析中，對問題的構(gòu)建優(yōu)先于對問題的解決。問題構(gòu)建關(guān)心的主要是問題的性質(zhì)，本質(zhì)上為一種概念和理論活動，而不是解決問題的行為;問題解決關(guān)心的是行動方案的選擇及這種方案是否被恰當(dāng)執(zhí)行而不是問題的性質(zhì)。某種意義上，構(gòu)建問題比解決問題更重要，需要的不僅是描述，更是創(chuàng)造。問題構(gòu)建不僅是一系列事件與想法，而且意味著對具體情境某些方面的強調(diào)或其他方面的忽略，最終會推動形成某些方面的解決方案。

以往的政策研究不太關(guān)注政策問題的性質(zhì)，問題往往被認為是既定的分析出發(fā)點。然而，如果政策分析不考慮政策所指問題的結(jié)構(gòu)特征及環(huán)境變遷，政策分析過程則是不完善的，網(wǎng)絡(luò)社會的不期而至將會加劇這種分析缺陷。政策科學(xué)研究中的問題也指實踐中的不正常狀態(tài)，即社會生活的實際遭遇與社會共同體正常期待之間的差距或者落差，比如，網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)謠言的差距、空氣污染與美麗中國的差距等等。并不是所有的問題都是社會問題，并不是所有的社會問題都會轉(zhuǎn)化為政策問題，社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題需要三項主要條件：一是某項問題已被多數(shù)社會成員感知和覺察;二是社會大多數(shù)成員有種被剝奪感并有著強烈的改變現(xiàn)狀的要求;三是此問題的解決屬于政府當(dāng)局采取行動的職權(quán)范疇。這一從問題感知或問題覺察到問題認定的演變過程就是政策問題構(gòu)建過程，是對問題進行識別、闡釋和界定，兼具客觀存在與主觀認定雙重屬性。

問題構(gòu)建是政策分析的邏輯起點，對政策制定有著重要的理論解釋、政策建議及說服影響作用，政策問題的正確建構(gòu)是政策行為取得成功的前提條件。網(wǎng)絡(luò)社會的勃興改變了政策問題構(gòu)建的方式及規(guī)律，改善了民眾政治參與的可獲得性與實際效果，是理論研究者與政府工作者不容忽視的重要議題。

一、網(wǎng)絡(luò)社會的基本屬性與主要特征

網(wǎng)絡(luò)世界中，被計算機和通訊網(wǎng)絡(luò)界面塑造的主體進入了與對象的一種全新的關(guān)系之中，一種隔離但卻真實的關(guān)系，這種關(guān)系使身份面臨新的、靈活的、無定論的情況[1]（P80） ?！白髡?讀者關(guān)系的政治學(xué)，從根本上而言，并不在于紙質(zhì)或電子文本、線性或非線性文本、交互或非交互文本、開放性或閉合性文本等之間的二者選一，而是相反在于，使用者是否有能力將文本轉(zhuǎn)換成一些文本的煽動者（instigator）無法遇見、無法策劃的東西?！盵1]（P101）君主體制下具有親緣性與依附性的“臣民”，依據(jù)電子文本變?yōu)榉e極的、獨立的、普遍的主體，通過網(wǎng)絡(luò)組成屬于自己的社會基本組織，對公共空間施加影響。雖然互聯(lián)網(wǎng)常遭遇非難，但在其中確實存在一個正在成長的、充滿活力的草根參與階層，開啟了、增加了、拓展了政治討論的范圍。哈貝馬斯把網(wǎng)絡(luò)的邏輯視為一個完全去中心化的社會，正在破裂成為自我復(fù)制、自我主導(dǎo)的功能系統(tǒng)中的無序的大眾，表示出對全球化背景下新的政治團結(jié)體系深深的擔(dān)憂。

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計，至2013年12月中國網(wǎng)民數(shù)已達到6.18億[2]，并且快速增長，中國已經(jīng)形成了網(wǎng)絡(luò)社會。網(wǎng)絡(luò)社會乃信息化技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果，厘清網(wǎng)絡(luò)社會基本屬性及主要特征是分析政策問題的前提之一。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)社會的界定有三種傾向，一種認為網(wǎng)絡(luò)社會是實體社會的延伸;第二種認為，網(wǎng)絡(luò)社會是完全的虛擬社會;還有一種觀點認為網(wǎng)絡(luò)社會已經(jīng)與傳統(tǒng)非網(wǎng)絡(luò)社會高度融合，出現(xiàn)了新的混合狀態(tài)。將三種判斷綜合可以提煉出網(wǎng)絡(luò)社會呈現(xiàn)出高度流動性與高度復(fù)雜性、跨時空性、隱蔽性、沖突與對抗性、權(quán)力的轉(zhuǎn)移與技術(shù)的對等性、極為松散的結(jié)構(gòu)體系、跨國性與文化干預(yù)性等基本特征。正是網(wǎng)絡(luò)社會的新型特征構(gòu)成了對人類文化、生活方式、互動關(guān)系等固有模式及秩序的巨大顛覆和整合力量。盡管文化批評家認為互聯(lián)網(wǎng)侵蝕了“良性社會運行的社會性”，即破壞了面對面交流的幸福，但從政策科學(xué)角度講，必須承認互聯(lián)網(wǎng)的革新性，在促進民主群體開發(fā)并在政治上使用互聯(lián)網(wǎng)以保證它的最佳結(jié)構(gòu)的可能性。

二、網(wǎng)絡(luò)社會對政策問題構(gòu)建的非傳統(tǒng)參與

政策問題是指一種能夠采取公共行動達到改善目的并且還未實現(xiàn)的價值和機會。問題構(gòu)建產(chǎn)生問題需要解決的信息，提供與問題基本假設(shè)相關(guān)的知識。鄧恩認為問題構(gòu)建由問題感知、問題探索、問題定義與問題具體化構(gòu)成。韋默和維寧認為理解問題的步驟包括三步：評估客戶的情況;將他們界定為市場或者政府的失靈;模擬所關(guān)注的情況與那些能夠由公共政策操縱的變量之間的關(guān)系[3]（P93）。我們將政策問題構(gòu)建分為問題搜尋、問題界定、問題描述三個階段，依次從感性到理性，從現(xiàn)象到本質(zhì)不斷提高、反復(fù)循環(huán)。這種分類屬于功能性劃分，雖在分析時對其拆分，但實際上，常常相互關(guān)聯(lián)，互為整體。

（一） 問題覺察階段：網(wǎng)絡(luò)社會的開放性與隱蔽性呈現(xiàn)了民眾態(tài)度的政治意蘊

問題覺察是問題界定的初始階段，往往是人們對某一社會現(xiàn)象的直觀印象與判斷。對潛在的公共問題的覺察取決于受其影響的人數(shù)、他們傳播這一問題的范圍和能力以及使其要求被認為是合法的政策問題的機會。當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)民眾以點贊、轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)政府官員貪腐爆料，對環(huán)境污染報道的跟帖討論等就屬于問題感知。政策問題雖有客觀情勢，本質(zhì)卻是人類心智的產(chǎn)物，同樣的數(shù)據(jù)信息并不意味著被理解為同一件事，價值觀、信仰、意識形態(tài)、利益以及偏見等都會塑造我們對事實的覺識。

網(wǎng)絡(luò)社會的開放性與匿名性，使得網(wǎng)絡(luò)互動中人際信任更加復(fù)雜[4]。布萊恩·里維斯和克里福德·納斯進行大量嚴格控制條件的人機互動試驗后得出結(jié)論：“我們發(fā)現(xiàn)個體（人）與電腦、電視機新媒介的互動在本質(zhì)上是社會化、自然化的，就像真實生活中的人與人之間的互動一樣?！盵1]（P12）因此，網(wǎng)絡(luò)社會的民眾也獲得了被傾聽的滿足感，除了正常的溝通互動外，無所顧慮地發(fā)泄不滿，甚至偏離事實真相時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)成為安全的宣泄場地，流露著不同的政策訴求，呈現(xiàn)了民眾態(tài)度的政治意蘊。自從1993年萬維網(wǎng)（world wide web）初創(chuàng)，文字、圖像、聲音交換變得容易，網(wǎng)絡(luò)的開放性意味著免費的分享，當(dāng)你消費網(wǎng)絡(luò)信息的時候同時生產(chǎn)著各種信息，生產(chǎn)與消費、腦力勞動與體力勞動、知識與勞動等以前清晰的分類正在模糊化。信息迅速交換而產(chǎn)生新的信息，同時形成生產(chǎn)更多信息的基礎(chǔ)，加劇了信息源頭辨識的難度，計算機屏幕及鼠標隱蔽了眾多的主體，讓其可以不用擔(dān)心現(xiàn)實中的壓力，真實闡發(fā)明確的社會主張，正因為此，一些小的現(xiàn)實矛盾在網(wǎng)絡(luò)社會可能被迅速放大，及時研判網(wǎng)絡(luò)民意是當(dāng)前政府界定問題的重要來源。

（二）問題界定階段：網(wǎng)絡(luò)社會的反射性與復(fù)雜性擴展了中介性社會事項對輿情的刺激功能

政策過程是復(fù)雜的，受到一系列外在因素影響，這些因素難以控制，某些方面甚至是隨意的。政策的相互依賴性表明一個領(lǐng)域的政策常受其他領(lǐng)域政策影響，很難把問題系統(tǒng)分解成獨立的自系統(tǒng)，如能源政策常和環(huán)境保護政策、健康保健政策以及就業(yè)政策緊密相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)社會是現(xiàn)實社會的反映，網(wǎng)絡(luò)社會關(guān)注的話題往往也是現(xiàn)實矛盾突出的問題。由于共同興趣、遭遇相近的群體出于共同的表達或訴求在網(wǎng)絡(luò)互動，形成的強大凝聚力容易影響其他受眾的判斷。曾獲2004年中國法治人物的張先著組建的肝膽相照社區(qū)為乙肝患者維權(quán)，并且在現(xiàn)實社會產(chǎn)生了極大轟動效應(yīng)，促進政府將其納入政策議題。通過他們的網(wǎng)絡(luò)維權(quán)活動，公務(wù)員招錄政策從2005年取消了將是否患有乙肝作為報考限制條件的規(guī)定。

問題界定為政府提供“做正確的事情”所需信息，我們呼吸的空氣、飲用的水、出行的安全、醫(yī)療的可靠等無不依賴政府“做正確的事情”。政府負責(zé)處理的問題，正是社會成員不能或者不愿有效解決的問題。這幾年，關(guān)于環(huán)境保護、網(wǎng)絡(luò)反腐、社會公正等問題在網(wǎng)絡(luò)引起廣泛關(guān)注。在山東濟南某些化工廠深水排污事件的發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)達人、公眾、企業(yè)、當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門形成了持續(xù)互動，有爭議也有妥協(xié)，為問題真相提供了辨識平臺。問題界定依賴于及時可靠的信息，在此基礎(chǔ)上才能作出正確的政策抉擇。網(wǎng)絡(luò)社會的信息是開放的，但具體信息的增減、傳輸、利用又是不確定的，對社會的政治、經(jīng)濟、文化是敏感的，卻又是不可預(yù)測的，線性與非線性反射特征明顯。網(wǎng)絡(luò)社會的復(fù)雜性源于人類的復(fù)雜性。其一，理性人往往也具有非理性目標，其行為動機具有多重復(fù)雜性;其二，人的認識能力是有閾限的，既是不確定的也受制于環(huán)境，必然導(dǎo)致行為的復(fù)雜性。政策問題是人們主觀判斷的產(chǎn)物，受到理性與非理性行為動機影響，也受限于認知能力，同時也受限于問題實現(xiàn)方式的影響?；诖?，中介性網(wǎng)絡(luò)事件對輿情的刺激功能不容小覷，“我爸是李剛”、藥家鑫案、“微笑局長”楊達才、“紅豆”局長鄧連軍等網(wǎng)絡(luò)事件，將人們對現(xiàn)實世界的財產(chǎn)權(quán)受侵、弱勢群體保護、官員腐敗、環(huán)境污染等問題以推波助瀾之勢迅速放大，短期內(nèi)占據(jù)輿論頭角，網(wǎng)民的高度關(guān)注與積極參與促進政府在質(zhì)疑、調(diào)查、問責(zé)中強化對相關(guān)社會問題的界定。

（三）問題描述：網(wǎng)絡(luò)社會的權(quán)力轉(zhuǎn)移與治理困境凸顯了民眾與管理者間利益關(guān)系博弈

互聯(lián)網(wǎng)在消除現(xiàn)代社會普遍存在的等級制度中扮演重要角色。網(wǎng)絡(luò)已高度“去中心化”，任何一個上網(wǎng)者都有表達的機會，這一點不時會激怒管理當(dāng)局[1]（P47）。公正性、專長、資源、紀律與時間是政府官員進行政策問題建構(gòu)的優(yōu)勢，但知識與資源廣泛分布在社會之中。平等的、去中心性的網(wǎng)絡(luò)互動空間與交流過程不斷生成各種資源，包括權(quán)力資源，分為先賦性權(quán)力與自制性權(quán)力。前者多指虛擬社區(qū)的建立者、管理者或版主擁有的權(quán)力;后者指因為自身能力、知識、財富等，或者出于某種網(wǎng)絡(luò)中心擁有更多資源等類型權(quán)力。隨著話題中心的轉(zhuǎn)移會產(chǎn)生新的中心人物與邊緣人物，產(chǎn)生新的權(quán)力轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)分化，群體結(jié)構(gòu)處于不斷建構(gòu)之中。網(wǎng)絡(luò)社會存在多主體并存和互為主體現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)集群行為會凸顯意料之外的整體效應(yīng)。與市場原則不同，商品價值增加的幅度基于相對于需求的稀缺程度，而網(wǎng)絡(luò)的價值隨著用戶的增加而增加，網(wǎng)絡(luò)越多地復(fù)制自身，它就變得越具有公共性與普遍性，夾雜著民眾與管理者之間利益博弈。網(wǎng)絡(luò)是一種集體的創(chuàng)造，靠所有用戶構(gòu)筑起來的公共物品。復(fù)制是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與生俱來的屬性，對科技產(chǎn)品及其用途進行管制設(shè)計既不是不可能，也不是沒有用，但我們越來越?jīng)]有辦法把傳統(tǒng)技術(shù)管制方式套用于現(xiàn)在的新發(fā)明，網(wǎng)絡(luò)社會的不可治理性有所加劇。

政策問題產(chǎn)生于人們對問題情勢的判斷，對其描述離不開對利害關(guān)系人的分析。通過網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的政策問題，在其描述中要審慎厘清真實的利益關(guān)系。鄧恩認為，同一政策的相關(guān)信息常帶來各種相互沖突的問題界定與解釋，在問題描述過程中已經(jīng)包含了解決問題的備選方案。小麥克雷亦提出，政策分析必須首先將各種問題界定，以明確的語句寫出問題，并且以決策者和執(zhí)行者了解的方式予以構(gòu)建。如表1所示[5]（P95），政策問題是需要政府解決的社會問題，區(qū)別于個人問題與團體問題，以公共選擇或公共政策方式解決問題具有權(quán)威性與強制性，對其進行的描述過程，必須以社會整體利益為指導(dǎo)，協(xié)調(diào)平衡不同利害相關(guān)者訴求。

三、網(wǎng)絡(luò)社會政策問題構(gòu)建的戰(zhàn)略設(shè)計

政策分析指涉從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的整個政策過程，問題解決是政策科學(xué)的歸宿，但要真正解決問題，必須首先結(jié)合時代特征正確構(gòu)建問題，正確構(gòu)建問題等于成功了一半。

（一）吸納多元認知，重視問題覺察階段的民意訴求

網(wǎng)絡(luò)信息帶給人們一定的感情與理性刺激，激發(fā)其消極或者積極情緒，隨著信息在網(wǎng)絡(luò)的擴散，對個體刺激范圍隨之?dāng)U大，社會感情和社會情緒開始醞釀，其影響力會成為事件的主導(dǎo)力量。網(wǎng)絡(luò)交流從個體開始，經(jīng)互動后，反過來影響個體態(tài)度和言行。網(wǎng)絡(luò)互動不受時空局限，影響的范圍越來越大、速度越來越快，影響越深入，可能導(dǎo)致社會政治、經(jīng)濟、文化等變化越明顯。

政策科學(xué)既是解決問題的藝術(shù)，也是建構(gòu)問題的藝術(shù)。網(wǎng)絡(luò)社會參與者的出現(xiàn)或退出沒有限制，參與者興趣轉(zhuǎn)移或者話題討論不夠深入，群體互動中群體凝聚力容易消失。但公民的地方性知識、正直，可以彌補代表和官僚機構(gòu)在正義及有效性方面的不足。公民作為政府有形及無形服務(wù)的最終接受者，對政府政策最有資格進行判斷，公民參與政策問題構(gòu)建的廣度和深度將會直接影響最終評估結(jié)果的信度和效度。問題覺察階段對網(wǎng)絡(luò)民意進行探索、收集、辨識、分類尤顯重要。網(wǎng)絡(luò)既是技術(shù)，也是載體，同時也是虛擬的社會，針對現(xiàn)實社會生成的團體主義、理性主義、精英主義等理論可以為網(wǎng)絡(luò)社會民意覺察提供借鑒。

政策科學(xué)研究中的理性主義、精英主義、團體主義、社會建構(gòu)主義、政策病理學(xué)等理論對政策問題構(gòu)建進行了積極探討。理性主義認為問題構(gòu)建可依賴最優(yōu)的工具、完善的信息以及規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)，但現(xiàn)實中受政策的相互依賴性等因素影響，政策問題很難被界定為純粹的經(jīng)濟、技術(shù)、或政治問題。精英主義認為，知識精英、財富精英、權(quán)力精英掌控著政策問題構(gòu)建過程，并且以后者為甚。團體主義彌補了精英主義對民眾政治參與愿望及能力的忽視，提出政策問題構(gòu)建受到團體之間相互作用影響，利益集體之間的合作、結(jié)盟或者沖突都會引起政策問題的轉(zhuǎn)移。這種視角豐富了政策問題構(gòu)建主體，除了傳統(tǒng)的政府力量外，利益集團、公眾、非政府組織、網(wǎng)絡(luò)媒體都可能成為不可低估的力量。建構(gòu)主義突破了邏輯實證主義對問題構(gòu)建是一種發(fā)現(xiàn)、而不是發(fā)明這一判斷的限度，強調(diào)政策問題不是簡單的現(xiàn)實狀況或者既定事實，乃是人類思維對社會環(huán)境的社會性解釋過程，具有價值偏好。布萊恩·W·霍格伍德和蓋伊·彼得斯將政治體與人類機體類比，提出可以通過調(diào)查研究和其他輔助工具界定與建構(gòu)政策問題，雖然多數(shù)政策問題不會即刻產(chǎn)生嚴重后果，但若不逐步處理，會日趨惡化，最“致命的治療方法”是為錯誤的問題界定提出正確的解決方案。網(wǎng)絡(luò)社會的信息海洋為政策問題構(gòu)建提供了豐富的資源，同時又因為其信息冗雜要求政策問題構(gòu)建更加審慎，避免用正確的方法解決錯誤的問題。政策科學(xué)經(jīng)典理論提出警示，網(wǎng)絡(luò)民意覺察中既要關(guān)注技術(shù)問題，也要關(guān)注問題鏈接的經(jīng)濟、社會及政治問題;既要重視精英貢獻，但不可忽略公眾、非政府組織、網(wǎng)絡(luò)媒體等主體價值;強調(diào)問題構(gòu)建中的規(guī)范力量，找準問題比找對答案更重要。

一種觀念體系要成為政治生活中的積極力量，至少要能夠?qū)y(tǒng)治階級的絕大多數(shù)成員產(chǎn)生深刻影響，并得到他們的積極支持[6]（P472）。這又取決于兩點，一是有沒有這種意愿，二是能不能造成制度建設(shè)的勢。網(wǎng)絡(luò)具有開放性、流動性、即時性特質(zhì)，應(yīng)以決策過程開放、決策理性與決策民主為主導(dǎo)，積極吸納各種信息。對真?zhèn)坞y辨的網(wǎng)絡(luò)信息，有種方案主張借助技術(shù)治理，加強網(wǎng)絡(luò)管理。技術(shù)治理強調(diào)的管、堵、控往往滯后于技術(shù)自身發(fā)展而陷入失效。問題治理從現(xiàn)實社會找根源，卻解答不了一些小的現(xiàn)實矛盾何以在網(wǎng)絡(luò)中被迅速放大，因此需進一步審視借鑒社會分層理論。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致社會分層規(guī)則的改變，職業(yè)、財富、權(quán)力、知識、技術(shù)決定著社會分層結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)社會中這幾種因素的影響力呈現(xiàn)遞減趨勢，而在網(wǎng)絡(luò)社會遞增。知識與技術(shù)主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)社會秩序和話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)社會中信仰相似，價值觀相近，掌握信息時代知識與技術(shù)的新興力量經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)社會醞釀培養(yǎng)，對現(xiàn)實社會的組織、結(jié)構(gòu)、制度和文化體系產(chǎn)生了重大變革。網(wǎng)絡(luò)互動如果形成有影響力的群體，可以對現(xiàn)實形成一定影響力，引起社會各界關(guān)注，尤其是主題鮮明的網(wǎng)絡(luò)論壇能夠凝聚改變現(xiàn)實權(quán)威的能力，政策問題建構(gòu)必須借鑒多種認知，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)民意，覺察政策問題。

（二）創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)組織，借勢問題界定階段輿論真相

透明政府要求切實擴大信息公開渠道，利用好網(wǎng)絡(luò)可通達性強的優(yōu)勢，增強政府部門及公務(wù)員收集、識別、傳遞、加工問題信息的意識、意愿及能力。網(wǎng)絡(luò)社會政策問題建構(gòu)的關(guān)鍵問題是政府職能轉(zhuǎn)變，政策過程整合及運行機制的優(yōu)化，持續(xù)改善機構(gòu)間的互聯(lián)治理與政府互通性，需要重視跨部門協(xié)作，澄清網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)注事件真相，借勢改善政府治理效果。官僚體系自身的缺陷要求限制政策決策者特權(quán)，建立監(jiān)督和約束機制，拓寬公眾參與網(wǎng)絡(luò)渠道，自由表達、交流對話，公開辯論在民主協(xié)商中構(gòu)建政策問題。

緣于政治訴求、經(jīng)濟利益、文化傳統(tǒng)與價值取向等要素，網(wǎng)絡(luò)社會促生了群體意識，對公民自身乃至社會現(xiàn)實產(chǎn)生重要影響。在此基礎(chǔ)上，必須創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)組織與管理制度，逐步發(fā)展網(wǎng)民代表制度，成立網(wǎng)民調(diào)查委員會，推進網(wǎng)絡(luò)基層組織建設(shè)，加強網(wǎng)絡(luò)管理員培訓(xùn)，微博政務(wù)與網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度等。從人力資源配置上設(shè)置首席網(wǎng)絡(luò)專員，開發(fā)一系列核心能力，構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)、集成網(wǎng)絡(luò)、跨網(wǎng)絡(luò)開發(fā)有效的知識共享事件。網(wǎng)絡(luò)組織創(chuàng)建中的人力資源管理需要轉(zhuǎn)變看待員工的方式，要將其看作承載組織宗旨的人才，而非僅僅作為組織的資本性資產(chǎn)。從根本上改變衡量人才的方式，包括招聘、開發(fā)、配置、評價和留住員工的方式，這是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)社會政策構(gòu)建績效的必要手段。

公共政策始于對問題的識別，將個人問題、局部問題與社會問題以公共性為標準進行區(qū)別是問題建構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，求解網(wǎng)絡(luò)輿情真相有利于對社會問題本質(zhì)把脈。從問題到政策議案有著一定的邏輯機理，以于建嶸教授發(fā)起的“隨手拍照發(fā)微博解救乞討兒童”事件背后的流浪乞討人員管理政策為例。城市不同角落存在的流浪乞討人員是議題（Issue），無家可歸還是有家不想回亦或是被拐賣人口等則是議題背后的問題（Problem），政府能夠提供的政策議案是遣送回家還是打拐亦或提高社會生活保障等有多種選擇。議題常常容易達成共識，但問題到底是什么以及如何采取政策方案很難達成一致。網(wǎng)絡(luò)社會拓展了傳統(tǒng)政策問題決策程序結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出自主性、嵌入性的程序構(gòu)建。政策問題識別在鼓勵公眾參與，增強公民參與意識前提下，應(yīng)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)組織輿情專員，探究網(wǎng)絡(luò)熱點焦點問題背后的真實情境，明晰問題屬性及特征并對其進行準確界定。輿情結(jié)束并不意味著問題消失，而可能在精神世界里殘留。網(wǎng)絡(luò)輿情的起始、擴散和整合有一定規(guī)律，探究輿情的引發(fā)、互動、發(fā)展與淡化或消落有利于把握基于輿情視角的民眾訴求表達機制，以基層網(wǎng)絡(luò)組織為載體建立網(wǎng)絡(luò)輿情信息匯集和分析機制、預(yù)警機制、檢測機制、疏導(dǎo)機制是利用輿情真相界定政策問題的必然要求。

（三）推動利益分析，增進問題描述精準恰當(dāng)

公共政策是對社會價值的權(quán)威分配，必然伴隨利益的變動，問題描述關(guān)系到問題解決方案的確立及特定利益格局的調(diào)整。威爾達夫斯基提出如果一個問題沒有相應(yīng)的解決方案，政府官員是不愿處理的。正如他說，只有找到解決問題的辦法，這個問題才會成為政策問題。問題描述恰當(dāng)與否關(guān)系到解決方案的有效性，如果問題未被正確地陳述，解決問題的方案會逐漸失去時效。網(wǎng)絡(luò)社會對某一社會問題的集中關(guān)注、迅速傳播會引起政府當(dāng)局對此問題的高度關(guān)注，這一過程意見領(lǐng)袖對社會群體行動有重要作用。意見領(lǐng)袖的形成取決于網(wǎng)絡(luò)群體參與程度、意見領(lǐng)袖對組織貢獻及其意見說服力，他們可能是某領(lǐng)域?qū)＜?、事件積極參與者、行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者等，其身份背景、意圖目的、性格特征等影響著群體態(tài)度及輿論方向。對意見領(lǐng)袖的心理及需求進行分析是辨別網(wǎng)絡(luò)事件真實動機與利益訴求的突破口。

網(wǎng)絡(luò)社會提供了迅速便捷和自由交往的活動空間，但這種交流無須指導(dǎo)和審查，增加了言語攻擊在內(nèi)的各類侵犯行為的可能性。現(xiàn)存的組織和機構(gòu)利用網(wǎng)絡(luò)媒介擴展了控制范圍，增加了權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)傳播受眾廣泛、傳播速度快、信息量大，目前的傳播途徑有網(wǎng)站傳播、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)傳播、網(wǎng)絡(luò)即時傳播、微信傳播、博客傳播、搜索引擎?zhèn)鞑サ?，不同傳播途徑分享信息的?nèi)容及潛在態(tài)度差別巨大，要善于判斷不同渠道形成的熱點浪潮動機與訴求。利益平衡基礎(chǔ)上不同共同體之間形成共同的觀點和論點，是政策過程的基石。個人、制度、以及各種意識形態(tài)代表的利益主張各異，對政策問題描述影響力不同。如果現(xiàn)實政治對各方面的利益訴求難以協(xié)調(diào)，致使大量的訴求被隱藏、轉(zhuǎn)移或者壓抑，最終可能會以反方向推動網(wǎng)絡(luò)群體政治意識成長，對主流社會價值形成“壓力集團”。同時，出于利益需要的群體容易形成共同語言，利益需要滿足則心理失衡會得到化解。從復(fù)雜性思維來看，人們在網(wǎng)絡(luò)社會中存在虛擬與真實兩種形式，需要建立一種虛擬與現(xiàn)實共生的基本價值和理想，為人類未來生存提供合理的行動框架。政府等權(quán)威部門對某一社會問題的態(tài)度對該問題能否成為政策問題并納入政策議程進而有效解決具有重要的影響力。不同政治體制中，政策問題的確認呈現(xiàn)不同特征。民主體制中，問題的識別與確認更依靠受問題事件影響的民眾來解釋其需求;專制體制中，問題識別與確認力圖利用科學(xué)方法界定問題事件對民眾的影響，幾乎不考慮民眾對于問題事件的看法。網(wǎng)絡(luò)社會的出現(xiàn)要求現(xiàn)代制度設(shè)計不僅要合理，而且要給公眾更多的知情權(quán)和選擇權(quán)，重視相關(guān)方利益訴求分析，改變過去被動性的制度接受對象，轉(zhuǎn)為積極參與網(wǎng)絡(luò)社會生活的主體力量與合作對象。只有在利益分析基礎(chǔ)上使公眾有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、評價權(quán)、選擇權(quán)、選舉權(quán)，才能更廣泛地調(diào)動群眾積極性，成為和諧社會建設(shè)的推動力量。

政策是群體互動的復(fù)雜形式，更多參與者尋找價值和優(yōu)先權(quán)的重新分配。問題構(gòu)建是一組概念，至少包括明確性、不良情況原因與結(jié)果的說明，如何改善的理論建議。因此，問題構(gòu)建是政策制定的前奏，是政策過程不可或缺的組成部分，以及一種政策結(jié)果，這三種角色似乎都對政府行動產(chǎn)生影響。 網(wǎng)絡(luò)社會的強大互動性，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)媒介少數(shù)精英話語霸權(quán)，更重要的是突圍了政府對傳統(tǒng)媒介的過度管制，激活了公眾參與的主動性與便利性，為民眾參與政策問題建構(gòu)提供了交流平臺，因此政策問題建構(gòu)必須正視網(wǎng)絡(luò)媒體的非傳統(tǒng)參與形式，積極對其進行制度吸納，消除問題建構(gòu)主體間的隔離，矯正傳統(tǒng)政策問題建構(gòu)方向的單一性，以服務(wù)導(dǎo)向下的合作模式建構(gòu)政策問題。

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