溫彬

2015年3月31日，國務院正式頒布《存款保險條例》，并于2015年5月1日起開始實施。存款保險制度的建立是我國經(jīng)濟金融生活中的一件大事，有利于加快推進利率市場化和民營銀行的設立，是我國金融改革深化的重要標志。

建立存款保險制度的重要意義

建立存款保險制度是我國深化金融體制改革和加快利率市場化的客觀要求。黨的十八屆三中全會為我國全面深化改革指明了方向，建立存款保險制度是深化金融改革的重要組成。從國際經(jīng)驗看，世界上已建立存款保險制度的110多個國家和地區(qū)中，大多數(shù)是先建立存款保險制度，再實現(xiàn)利率市場化的。目前，我國利率市場化已進入最后環(huán)節(jié)，已先后實現(xiàn)了貨幣市場、債券市場、信貸市場的利率自由定價，而銀行負債市場化定價部分占比也逐步提高。在正式取消存款利率上限管制之前，迫切需要建立存款保險制度防范利率市場化后可能出現(xiàn)的金融風險。

存款保險制度有助于保護消費者利益和保障金融體系穩(wěn)定。長期以來，我國執(zhí)行著一種“零費率”、“全額償付”的隱性存款保險制度，它在一定程度上起到了穩(wěn)定國內(nèi)金融體系的作用，但也存在成本高、效率低等弊端，也是利率管制情況下的一種制度安排。隨著利率市場化的快速推進和民營資本獨立發(fā)起設立民營銀行的放開，繼續(xù)采取國家信用兜底的隱性存款保險不利于公平和效率，需要建立一套適應利率市場化環(huán)境下的顯性存款保險，通過明確存款保險的主體、賠付水平和保障規(guī)模等，穩(wěn)定存款人預期，避免出現(xiàn)重大的擠兌風險，進一步提升市場和公眾對銀行體系的信心，增強整個銀行體系的穩(wěn)健性。對于銀行來說，存款保險制度強化了市場約束，促進穩(wěn)健經(jīng)營，防范道德風險和逆向選擇。同時，存款保險制度還緩釋了財政部門、中央銀行等在銀行危機中救助的壓力與責任，防止銀行風險轉(zhuǎn)化為財政風險。

我國存款保險制度的主要特色

自1993年《國務院關于金融體制改革的決定》提出要建立存款保險基金到正式推出，我國存款保險制度已經(jīng)醞釀了20多年。期間，理論界關于建立存款保險制度的必要性、功能定位、設立時機等有關問題的爭論不斷，從最終方案看，可以說既借鑒了歐美發(fā)達國家存款保險制度的經(jīng)驗，也結(jié)合了我國經(jīng)濟金融環(huán)境自身特點，形成了有中國特色的存款保險制度。具體來說，有以下三點值得關注：

覆蓋程度高?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定最高償付限額為50萬元，是2014年我國人均GDP的10倍左右，遠高于國際平均水平（美國為4.6倍）。同時，根據(jù)央行調(diào)查顯示，50萬元的償付限額可以覆蓋99.6%的存款，而美國和日本的存款覆蓋率在70%～80%之間。

差別化征收?！洞婵畋ｋU條例》明確了基準費率和風險差別費率結(jié)合的原則。鑒于大型銀行和中小銀行在經(jīng)營管理狀況和風險狀況等方面存在差異，這種差別費率有利于促進公平競爭，形成正向激勵，促使銀行審慎經(jīng)營和健康發(fā)展；不僅如此，還可以通過差別費率的引導作用鼓勵那些定位“三農(nóng)”和小微企業(yè)的優(yōu)質(zhì)中小金融機構(gòu)的發(fā)展。

有監(jiān)管功能。從國際上看，存款保險制度按是否具備監(jiān)管功能分為“付款箱”型和“風險最小化”型兩類?！洞婵畋ｋU條例》明確了存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，當投保機構(gòu)發(fā)生嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的情形時，“在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進的，存款保險基金管理機構(gòu)可以提高其適用費率”。同時，還可以參與對投保機構(gòu)被并購、接管以及破產(chǎn)處置等相關工作。從這個意義上講，我國存款保險基金從功能定位上類似“風險最小化”型。

建立存款保險制度的深遠影響

存款保險制度的建立是我國下階段深化金融改革的“穩(wěn)定器”，對促進銀行競爭、提高金融效率、維護金融安全有深遠的影響。

完善多層次銀行體系。截至2014年末，我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達到172萬億元，是GDP的2.7倍，而美國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模僅有GDP的85.6%。相對美國銀行業(yè)來說，盡管我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模巨大，但有兩個顯著不足：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國有股份占比高，對民營資本的市場準入長期存在限制；二是數(shù)量較少，截至2013年末，我國共有銀行業(yè)金融機構(gòu)3949家，而美國聯(lián)邦存款保險公司擔保的金融機構(gòu)為6812家。由于我國銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)量少、股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，在利率管制背景下，銀行經(jīng)營戰(zhàn)略和客戶定位雷同，形成金融供給和需求的錯配，“融資難、融資貴”問題比較突出，普惠金融得不到有效滿足。因此，要像重視建立多層次資本市場一樣重視多層次銀行體系建設，重點是發(fā)展民營銀行，形成股權(quán)多元、差異化經(jīng)營的銀行體系。過去，監(jiān)管部門出于經(jīng)營風險的考慮對設立民營銀行持審慎態(tài)度，而存款保險制度的建立恰恰為民營銀行的設立和發(fā)展提供了安全保障。

提高銀行體系效率。與美國銀行業(yè)相比，我國銀行業(yè)行業(yè)集中度逐年下降，五大商業(yè)銀行（工行、農(nóng)行、中行、建行、交行）占銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的比重從2008年的51%下降到2014年的41%，平均每年下降1.5個百分點。而美國四大商業(yè)銀行（摩根大通、美國銀行、花旗銀行、富國銀行）占該國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的比重目前為54%左右。理論上講，我國銀行業(yè)集中度下降會使競爭更加充分。但由于我國銀行數(shù)量少，導致單體規(guī)模偏大，2013年末我國銀行業(yè)單個機構(gòu)平均資產(chǎn)規(guī)模383.26億元，美國為21.58億美元，即使考慮匯率因素，美國單個機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模僅為中國的1/3。我國中小銀行偏好做強做大，與大中型銀行同質(zhì)化競爭，反而又導致金融資源向特定領域集中。建立存款保險制度，放開民營銀行市場準入，會加快金融多元化供給，進而提高整個銀行體系效率。

促進中小銀行發(fā)展。從國際上看，利率市場化以后，中小銀行經(jīng)營行為易于激進，導致風險事件頻繁發(fā)生。存款保險制度固然有助于防范銀行倒閉風險，但也可能帶來負面影響：一是中小銀行繳納的保險費率較高；二是可能會出現(xiàn)存款向大銀行搬家的情況。從我國存款保險制度最終實施方案看，在制度設計上較好地規(guī)避了上述影響。首先，盡管在保險費率上采取基準費率和風險差別費率相結(jié)合的原則，但在我國實施存款保險制度的初期，預計各銀行先按統(tǒng)一的基準費率繳納，而基準費率可能暫設定在萬分之二左右，所有投保機構(gòu)的總保費預計在200多億元，僅占2014年銀行業(yè)全部利潤總額的1.3%，對銀行的財務狀況影響有限。其次，存款保險償付限額的設定，首要考慮的是保證能夠覆蓋大多數(shù)儲戶，避免出現(xiàn)大規(guī)模存款搬家，而我國實施50萬元的償付限額，保障程度遠高于國際平均水平，因此，不會出現(xiàn)存款搬家進而沖擊中小銀行的正常經(jīng)營。

推動銀行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。面對利率市場化、市場準入放開以及互聯(lián)網(wǎng)金融的沖擊，銀行業(yè)競爭將更加激烈，原有的經(jīng)營模式難以持續(xù)，必須加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型才能適應新常態(tài)的要求。創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的具體方向有三：一是表內(nèi)創(chuàng)新，在資產(chǎn)端適應大客戶“脫媒”的趨勢，發(fā)展中小企業(yè)和個人金融，在負債端提高主動負債能力。二是表外創(chuàng)新，積極發(fā)展投資銀行、資產(chǎn)管理等業(yè)務，提高綜合化經(jīng)營程度，增加非利息收入占比。三是發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，實現(xiàn)線上和線下結(jié)合，順應移動互聯(lián)時代帶來的需求。創(chuàng)新就有風險，不創(chuàng)新就沒有出路。所以，建立存款保險制度有利于為銀行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型提供保障，防止系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。

（作者系中國民生銀行研究院院長助理、首席研究員）