余維彬

為合理評(píng)估我國(guó)存款保險(xiǎn)條例的科學(xué)性，本文將我國(guó)存款保險(xiǎn)條例與國(guó)際通行的BIS（國(guó)際清算銀行）存款保險(xiǎn)核心原則進(jìn)行了比較。結(jié)果顯示：我國(guó)存款保險(xiǎn)條例總體上是遵循國(guó)際慣例的，并具有一定的中國(guó)特色；與此同時(shí)，某些重大缺失也急需改進(jìn)。

BIS存款保險(xiǎn)核心原則

國(guó)際通行的BIS存款保險(xiǎn)核心原則共有18條。

原則1：公共政策目標(biāo)。采用或者改革存款保險(xiǎn)體系的第一步是詮釋預(yù)期要獲得的公共政策目標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被正式說(shuō)明并融入存款保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)之中。存款保險(xiǎn)制度的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是有利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定并保護(hù)存款者。

原則2：緩和道德風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)存款保險(xiǎn)制度的合適特征設(shè)計(jì)以及金融安全網(wǎng)的其他要素來(lái)緩和道德風(fēng)險(xiǎn)。

原則3 ：授權(quán)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的授權(quán)應(yīng)當(dāng)是清晰的并被正式說(shuō)明，已被說(shuō)明的公共政策目標(biāo)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任之間應(yīng)保持一致性。

原則4：權(quán)利。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有完成授權(quán)的所有必要權(quán)利，并且這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)被正式說(shuō)明。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)為賠付融資，有權(quán)參與合約，有權(quán)設(shè)定內(nèi)部操作預(yù)算，有權(quán)及時(shí)介入并獲得精確信息，以確保它們能迅速賠付存款者。

原則5：內(nèi)部治理。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立、透明和負(fù)責(zé)任地運(yùn)作，應(yīng)隔離不適當(dāng)?shù)恼魏托袠I(yè)影響。

原則6：與金融安全網(wǎng)其他參與者的關(guān)系。為了緊密合作和信息共享，銀行、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和其他金融安全網(wǎng)的參與者之間應(yīng)當(dāng)建立例行的合作框架。交流的信息應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確和及時(shí)的。信息共享和合作安排應(yīng)當(dāng)是正式的。

原則7：跨界問(wèn)題。在保密性得到確保的情況下，所有相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)在不同司法地域的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間交流，如果可能，信息在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候還應(yīng)當(dāng)在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和外國(guó)金融安全網(wǎng)參與者之間交流。在不止一家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)覆蓋賠付時(shí)，重要的是確定哪一家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠償過(guò)程。在確定保費(fèi)時(shí)，母國(guó)提供存款保險(xiǎn)的情況應(yīng)當(dāng)被識(shí)別。

原則8：強(qiáng)制性成員。為了避免逆向選擇，所有從最需要保護(hù)的儲(chǔ)蓄者吸收存款的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性地成為存款保險(xiǎn)體系的成員。

原則9：范圍。政策制定者應(yīng)當(dāng)在法律上界定清楚適合保險(xiǎn)的存款是什么。保險(xiǎn)性存款覆蓋的范圍應(yīng)當(dāng)是有限但可靠的，并且能夠快速被確定。它應(yīng)當(dāng)充分覆蓋大多數(shù)存款者以滿足其公共政策目標(biāo)，并與存款保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)特點(diǎn)保持內(nèi)在的一致。

原則10：從完全覆蓋的保證體系過(guò)渡到有限覆蓋的存款保險(xiǎn)體系。當(dāng)一國(guó)決定從完全覆蓋的保證體系過(guò)渡到有限覆蓋的存款保險(xiǎn)體系，轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)在環(huán)境允許的條件下盡可能快速。完全覆蓋的保障體系有一系列逆向選擇問(wèn)題，如果保持時(shí)間長(zhǎng)，還有顯著的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政策制定者在轉(zhuǎn)移期間應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注公眾的態(tài)度和預(yù)期。

原則11：資金。存款保險(xiǎn)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能夠獲得所有必要的融資機(jī)制以確?？焖賰斶€存款者的賠付要求。支付存款保險(xiǎn)成本的主要責(zé)任由銀行承擔(dān)，因?yàn)殂y行及其顧客直接從有效的存款保險(xiǎn)制度中獲益。對(duì)存款保險(xiǎn)制度而言，應(yīng)采用風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的差別保費(fèi)收取制度。對(duì)所有參與者而言，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的差別保費(fèi)收取制度應(yīng)當(dāng)是透明的。

原則12：公眾知情。為了使存款保險(xiǎn)制度有效，公眾應(yīng)當(dāng)被告知存款保險(xiǎn)制度的收益和限制。

原則13：法律保護(hù)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作的個(gè)人，其出于善意的決定和行動(dòng)應(yīng)當(dāng)免予訴訟；與此同時(shí)，可以免除其授權(quán)。

原則14：處置銀行失敗中的過(guò)失當(dāng)事人。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有處置銀行失敗中的過(guò)失當(dāng)事人的適當(dāng)權(quán)利。

原則15：早期檢查和及時(shí)處置。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是金融安全系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，它應(yīng)當(dāng)能夠提供早期檢查、及時(shí)干預(yù)和問(wèn)題銀行處置等功能。識(shí)別和確認(rèn)銀行是否處于困難狀況應(yīng)當(dāng)在有界定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上盡早進(jìn)行。

原則16：有效的處置程序。有效的失敗處置程序應(yīng)當(dāng)有利于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)迅速、準(zhǔn)確和公平地賠付存款者，有利于減少處置成本和市場(chǎng)混亂，有利于擴(kuò)大資產(chǎn)恢復(fù)，有利于通過(guò)法律行為加強(qiáng)針對(duì)疏忽等過(guò)失行為的紀(jì)律。

原則17：賠付存款者。存款保險(xiǎn)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能讓存款者迅速獲得保險(xiǎn)資金，因而，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在賠付可能發(fā)生前充分獲得存款者的信息。存款者有權(quán)獲得保險(xiǎn)覆蓋范圍內(nèi)的賠付，并知道什么時(shí)候以及在什么條件下開(kāi)啟賠付程序。

原則18：恢復(fù)。在失敗銀行資產(chǎn)處置過(guò)程中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分享資產(chǎn)恢復(fù)價(jià)值。失敗銀行在資產(chǎn)恢復(fù)中的資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)遵循商業(yè)考慮。

我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》與BIS存款保險(xiǎn)核心原則的比較

精神吻合的部分

我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第一條規(guī)定，為了建立和規(guī)范存款保險(xiǎn)制度，依法保護(hù)存款人的合法權(quán)益，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，制定本條例。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則1（公共政策目標(biāo)）精神吻合。

《條例》第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱投保機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險(xiǎn)。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則8（強(qiáng)制性成員）精神吻合。

《條例》第四條規(guī)定，被保險(xiǎn)存款包括投保機(jī)構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則9（范圍）精神吻合。

《條例》第五條規(guī)定，存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則2（道德風(fēng)險(xiǎn)）精神吻合。

《條例》第六條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源包括投保機(jī)構(gòu)交納的保費(fèi)、在投保機(jī)構(gòu)清算中分配的財(cái)產(chǎn)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金獲得的收益、其他合法收入?！稐l例》第九條規(guī)定，存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率構(gòu)成?！稐l例》第十條規(guī)定，投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)交納的保費(fèi)，按照本投保機(jī)構(gòu)的被保險(xiǎn)存款和存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)確定的適用費(fèi)率計(jì)算，具體辦法由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定。這三條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則11（資金）精神吻合。

《條例》第七條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)主要有，制定并發(fā)布與其履行職責(zé)有關(guān)的規(guī)則，制定和調(diào)整存款保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，確定各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率，歸集保費(fèi)，管理和運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金，依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施，在本條例規(guī)定的限額內(nèi)及時(shí)償付存款人的被保險(xiǎn)存款，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他職責(zé)。這條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則3（授權(quán)）和核心原則4（權(quán)利）精神吻合。

《條例》第八條規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在存款保險(xiǎn)基金管機(jī)構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)辦理投保手續(xù)。這條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則10（從完全覆蓋的保證體系過(guò)渡到有限覆蓋的存款保險(xiǎn)體系）精神吻合。

《條例》第十二條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自每一會(huì)計(jì)年度結(jié)束之日起3個(gè)月內(nèi)編制存款保險(xiǎn)基金收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、報(bào)表，并編制年度報(bào)告，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布；存款保險(xiǎn)基金的收支應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，并依法接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則12（公眾知情）精神吻合。

《條例》第十三條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，可以進(jìn)行核查?！稐l例》第十五條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的，可以對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示?！稐l例》第十六條規(guī)定，投保機(jī)構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的，投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的要求及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施?！稐l例》第十七條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)有《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。《條例》第二十一條規(guī)定，投保機(jī)構(gòu)未依法投保，未依法及時(shí)、足額交納保費(fèi)，未按照規(guī)定報(bào)送信息、資料或者報(bào)送虛假的信息、資料，拒絕或者妨礙存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行的核查，妨礙存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施存款保險(xiǎn)基金使用方案，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正。這五條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則15（早期檢查和及時(shí)處置）精神吻合。

《條例》第十四條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并與中國(guó)人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等金融管理部門、機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則6（與金融安全網(wǎng)其他參與者的關(guān)系）精神吻合。

《條例》第十九條規(guī)定，在規(guī)定的四種情形下，即存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任投保機(jī)構(gòu)的接管組織，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施被撤銷投保機(jī)構(gòu)的清算，人民法院裁定受理對(duì)投保機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形，存款人有權(quán)要求存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)，使用存款保險(xiǎn)基金償付存款人的被保險(xiǎn)存款。該條規(guī)定與BIS存款保險(xiǎn)核心原則17（賠付存款者）精神吻合。

中國(guó)特色部分

相比于BIS存款保險(xiǎn)核心原則，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例有三條特色。這些特色符合中國(guó)國(guó)情，具有積極意義。

第一條特色是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例對(duì)保險(xiǎn)資金的資產(chǎn)應(yīng)用作出了安排?！稐l例》第十一條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)遵循安全、流動(dòng)、保值增值的原則，限于三種形式，分別是存放在中國(guó)人民銀行，投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級(jí)較高的金融債券以及其他高等級(jí)債券，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他資金運(yùn)用形式。

第二條特色是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例擴(kuò)展了對(duì)存款人保護(hù)的方式。《條例》第十八條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以選擇三種方式使用存款保險(xiǎn)基金來(lái)保護(hù)存款人利益，它們分別是在本條例規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險(xiǎn)存款，委托其他合格投保機(jī)構(gòu)在本條例規(guī)定的限額內(nèi)代為償付被保險(xiǎn)存款，為其他合格投保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購(gòu)或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請(qǐng)破產(chǎn)的投保機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債。

第三條特色是，我國(guó)存款保險(xiǎn)基金對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作人員的過(guò)失采用了不姑息的態(tài)度?！稐l例》第二十條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、泄露國(guó)家秘密或者所知悉的商業(yè)秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

需說(shuō)明的是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例第三條和第二十二條為解釋性條款，無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，在此不做解釋。

《存款保險(xiǎn)條例》存在的不足

我國(guó)存款保險(xiǎn)條例有三方面未滿足BIS存款保險(xiǎn)核心原則的要求。我認(rèn)為這些缺失應(yīng)當(dāng)在未來(lái)得到修正和彌補(bǔ)。

第一個(gè)缺失是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例未滿足BIS存款保險(xiǎn)核心原則5（內(nèi)部治理）。牢固的治理由四個(gè)要素組成，它們分別是操作的獨(dú)立性、責(zé)任和義務(wù)、透明和披露、正直的美德。我國(guó)存款保險(xiǎn)條例對(duì)于存款保險(xiǎn)基金的內(nèi)部治理缺乏單獨(dú)、清晰的描述，這不利于隔離不適當(dāng)?shù)恼魏托袠I(yè)影響。

第二個(gè)缺失是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例未滿足BIS存款保險(xiǎn)核心原則7（跨界問(wèn)題）。處理跨界問(wèn)題的關(guān)鍵是，在不止一家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)覆蓋賠付時(shí)，要確定哪一家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠償過(guò)程；在確定保費(fèi)時(shí)，母國(guó)提供存款保險(xiǎn)的情況應(yīng)當(dāng)被識(shí)別。我國(guó)存款保險(xiǎn)條例對(duì)于跨界問(wèn)題缺乏單獨(dú)、清晰的描述，這不利于金融全球化背景下的存款賠付。

第三條缺失是，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例未滿足BIS存款保險(xiǎn)核心原則16（有效的處置程序）和核心原則18（恢復(fù)）。缺乏如何處置失敗銀行的規(guī)定，不利于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)迅速、準(zhǔn)確和公平地賠付存款者，不利于減少處置成本和市場(chǎng)混亂，不利于擴(kuò)大資產(chǎn)恢復(fù)。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員）