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激勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新舉措
——解析《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》

2015-06-22 13:23:54張曉峰
中國民政 2015年5期
關(guān)鍵詞:民辦服務(wù)業(yè)民間

張曉峰

激勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新舉措
——解析《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》

張曉峰

解讀之一:政策背景

近年來,在各級政府和有關(guān)部門的政策扶持和資金支持下,我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)快速增加,民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的程度、深度和廣度不斷加深,在有些地區(qū),民辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)超過政府辦養(yǎng)老機構(gòu),民間資本日益成為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的重要參與和推動力量。但同時,由于體制機制和政策措施的束縛,長期以來制約民間資本參與的用地難、用人難、融資難、稅費減免難、運營難等問題依然沒有從根本上得到解決,迫切需要在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上,進一步解放思想,優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,吸引更多的民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

國務(wù)院35號文件明確提出,要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體,營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境,大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品,滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求。為了貫徹落實國務(wù)院要求,著力破解長期以來制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸難題,最大限度激發(fā)社會活力,最大程度滿足養(yǎng)老服務(wù)需求,從2013年底開始,民政部啟動了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)〔2015〕33號,以下簡稱《意見》)的起草工作,會同相關(guān)部門赴北京、天津、山西等地專題調(diào)研養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問題,多次召開部分省份民政廳(局)、一線養(yǎng)老機構(gòu)負責人、社會組織、專家學者、老年人同志參加的座談會,廣泛聽取各方面意見和建議,充分采納各地有益經(jīng)驗和做法,反復征求有關(guān)部門意見,經(jīng)過多次修改完善、認真研究采納,終于在2015年2月由民政部、發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合印發(fā)。

解讀之二:主要任務(wù)

把握重點:居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

《意見》要求各相關(guān)部門從3個方面鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

一是鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵民間資本在城鎮(zhèn)社區(qū)舉辦或運營老年人日間照料中心、老年人活動中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,為有需求的老年人,特別是高齡、空巢、獨居、生活困難的老年人,提供集中就餐、托養(yǎng)、助浴、健康、休閑和上門照護等服務(wù),并協(xié)助做好老年人信息登記、身體狀況評估等工作。符合民辦非企業(yè)單位登記條件的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu),可以依法登記為民辦非企業(yè)單位,其他機構(gòu)依法登記為企業(yè)。通過政府購買服務(wù)、協(xié)調(diào)指導、評估認證等方式,鼓勵民間資本舉辦家政服務(wù)企業(yè)、居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)機構(gòu)或企業(yè),上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)。積極引導有條件的居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)實行規(guī)?;?、網(wǎng)絡(luò)化、品牌化經(jīng)營,增加和擴大網(wǎng)點,提高養(yǎng)老服務(wù)的可及性。支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點引入社會組織和家政、教育、物業(yè)服務(wù)等企業(yè),興辦或運營形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目。鼓勵專業(yè)居家養(yǎng)老機構(gòu)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織進行業(yè)務(wù)指導和人員培訓。推進養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè),逐步實現(xiàn)對老年人信息的動態(tài)管理。支持民間資本運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)手段,對接老年人服務(wù)需求和各類社會主體服務(wù)供給,發(fā)展面向養(yǎng)老機構(gòu)的遠程醫(yī)療服務(wù),發(fā)展老年電子商務(wù),為老年人提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務(wù)繳費等服務(wù)項目。有條件的地方,可為居家老年人免費配置“一鍵通”等電子呼叫設(shè)備。

二是鼓勵民間資本參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民間資本合作)等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)。鼓勵社會力量舉辦規(guī)模化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu),鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)跨區(qū)聯(lián)合、資源共享,發(fā)展異地互動養(yǎng)老,推動形成一批具有較強競爭力的養(yǎng)老機構(gòu)。支持機關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu),支持民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進行整合和改造,用于養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)特別是新建機構(gòu),在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,通過公開招投標,以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式,交由社會力量來運營,實現(xiàn)運行機制市場化。有條件的地方,可穩(wěn)妥開展把專門面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織的試點工作,完善法人治理結(jié)構(gòu)。鼓勵通過政府購買服務(wù)的方式,支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)接收城鄉(xiāng)特困人員或政府承擔照料責任的其他老年人。

三是支持民間資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵和引導民間資本拓展適合老年人特點的文化娛樂、教育、體育健身、休閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律維權(quán)等服務(wù),加強對殘障老年人專業(yè)化服務(wù)。支持企業(yè)開發(fā)安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務(wù)產(chǎn)品,引導商場、超市、批發(fā)市場設(shè)立老年用品專區(qū)專柜,鼓勵有條件的地區(qū)建立老年用品一條街或?qū)I(yè)交易市場。鼓勵已有電商平臺完善服務(wù)功能,增加適應老年人消費需求及特點的商品和服務(wù)。鼓勵民間資本參與老年公寓和居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及既有住宅適老化改造。對按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《老年人居住建筑設(shè)計標準》等建設(shè)標準規(guī)劃建設(shè)的適老住區(qū)和老年公寓項目中,其配套的符合獨立登記條件的養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定享受相應的扶持政策。扶持發(fā)展龍頭企業(yè),特別要發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),培育一批帶動力強的龍頭企業(yè)和知名度高的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)品牌,形成一批產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領(lǐng)域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的產(chǎn)業(yè)集群。引導和規(guī)范商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)開發(fā)適合老年人的理財、信貸、保險等產(chǎn)品。

解讀之三:保障措施

把握重點:醫(yī)養(yǎng)融合、投融資、稅費優(yōu)惠、人才保障、用地需求

為了給民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供有利的政策環(huán)境,《意見》要求各相關(guān)部門完善醫(yī)養(yǎng)融合、投融資、稅費優(yōu)惠、人才、用地等政策,營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境。

一是推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。支持有條件的養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)或與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)簽訂協(xié)議,為老年人提供優(yōu)質(zhì)便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。各級衛(wèi)生計生行政部門要對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立醫(yī)務(wù)室、護理站等醫(yī)療機構(gòu)給予大力支持,積極提供便利;按規(guī)定進行設(shè)置審批和執(zhí)業(yè)登記。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)符合職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構(gòu)條件的,要按規(guī)定申請納入定點范圍。在定點醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生的符合規(guī)定的醫(yī)療康復項目費用,可按規(guī)定納入基本醫(yī)療保險支付范圍。扶持和發(fā)展護理型養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。對民間資本投資舉辦的護理型養(yǎng)老機構(gòu),在財政補貼等政策上要予以傾斜。要將養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)護人員納入衛(wèi)生計生行政部門統(tǒng)一指導,在資格認定、職稱評定、技術(shù)準入和推薦評優(yōu)等方面,與其他醫(yī)療機構(gòu)同等對待。加強對養(yǎng)老機構(gòu)中醫(yī)師、執(zhí)業(yè)護士、管理人員等的培訓,強化醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的人才保障。鼓勵醫(yī)師和執(zhí)業(yè)護士到養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)中提供服務(wù)。促進醫(yī)療衛(wèi)生資源進入社區(qū)和居民家庭,加強居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的合作。

二是完善投融資政策。加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金投入。有條件的地區(qū),可設(shè)立專項扶持資金。充分利用支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的各類財政資金,探索采取建立產(chǎn)業(yè)基金、PPP等模式,支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè),帶動社會資本加大投入。通過中央基建投資等現(xiàn)有資金渠道,對社會急需、項目發(fā)展前景好的養(yǎng)老項目予以適當扶持。民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金,要將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。其中,支持民辦養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的資金不得低于30%。民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)應當為捐資舉辦,機構(gòu)享有對其資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權(quán),捐資人(舉辦者)不擁有對所捐贈財產(chǎn)的所有權(quán)。對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運營的流動資金,允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。行業(yè)管理部門和登記管理機關(guān)應當對其關(guān)聯(lián)交易進行披露并進行必要監(jiān)管。民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)停辦后,應當依法進行清算,其剩余資產(chǎn)由民政部門負責統(tǒng)籌,以捐贈形式納入當?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的,經(jīng)養(yǎng)老機構(gòu)決策機構(gòu)同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的,可對捐資人(舉辦者)給予一次性獎勵。鼓勵通過財政貼息、補助投資、風險補償?shù)确绞?,支持金融機構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新, 推進實施健康與養(yǎng)老服務(wù)工程。研究以養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的證券化產(chǎn)品,穩(wěn)步推進金融機構(gòu)直接或間接投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。拓寬信貸抵押擔保物范圍,允許民辦養(yǎng)老機構(gòu)利用有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理抵押貸款,不動產(chǎn)登記機構(gòu)要給予辦理抵押登記手續(xù)。

三是落實稅費優(yōu)惠政策。對民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅。養(yǎng)老機構(gòu)在資產(chǎn)重組過程中涉及的不動產(chǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,不征收增值稅和營業(yè)稅。進一步落實國家扶持小微企業(yè)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,對符合條件的小型微利養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),按照相關(guān)規(guī)定給予增值稅、營業(yè)稅、所得稅優(yōu)惠。對家政服務(wù)企業(yè)由員工制家政服務(wù)員提供的老人護理等家政服務(wù),在政策有效期內(nèi)按規(guī)定免征營業(yè)稅。對符合條件的民辦福利性、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)取得的收入,按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對民辦福利性、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。對經(jīng)批準設(shè)立的民辦養(yǎng)老院內(nèi)專門為老年人提供生活照顧的場所免征耕地占用稅。對企事業(yè)單位、社會團體以及個人通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門,用于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈,符合相關(guān)規(guī)定的不超過年度利潤總額12%的部分,準予扣除。對個人通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈,在繳納個人所得稅前準予全額扣除。對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費,對營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費。

四是加強人才保障。支持職業(yè)院校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)點,擴大人才培養(yǎng)規(guī)模;加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)??票究平逃?,積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)研究生教育,培養(yǎng)老年學、人口與家庭、人口管理、老年醫(yī)學、中醫(yī)骨傷、康復、護理、營養(yǎng)、心理和社會工作等方面的專門人才。拓展人才培養(yǎng)渠道,打通技術(shù)技能人才的培養(yǎng)發(fā)展通道,推進醫(yī)學專業(yè)外其他適宜專業(yè)的“3+2”、五年一貫制等中高職一體化人才培養(yǎng)。編制實施《全國老年教育發(fā)展規(guī)劃(2015—2020年)》。充分發(fā)揮開放大學作用,開展繼續(xù)教育和遠程教育,進一步提升養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員整體素質(zhì)。依托職業(yè)院校和養(yǎng)老機構(gòu)等,加強養(yǎng)老護理人員培訓,對符合條件參加養(yǎng)老照護職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員,按規(guī)定給予補貼。允許符合條件的醫(yī)師到民辦養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療機構(gòu)開展多點執(zhí)業(yè)。鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)引入社會工作人才。對在民辦養(yǎng)老機構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與公辦機構(gòu)相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊考核政策。做好養(yǎng)老護理員工資指導價位發(fā)布工作,指導民辦養(yǎng)老機構(gòu)和組織合理確定養(yǎng)老護理員勞動報酬。養(yǎng)老機構(gòu)和組織應當依法足額繳納社會保險費,對吸納就業(yè)困難人員就業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu),按規(guī)定給予社會保險補貼。就業(yè)困難人員以靈活就業(yè)方式從事居家養(yǎng)老服務(wù)的,可按規(guī)定享受靈活就業(yè)社會保險補貼。積極改善養(yǎng)老護理員工作條件,加強勞動保護和職業(yè)防護。

五是保障用地需求。民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施所需建設(shè)用地,適用國家規(guī)定的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應和開發(fā)利用政策,國土資源管理部門應按照《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導意見〉的通知》(國土資廳發(fā)〔2014〕11號)相關(guān)規(guī)定,積極做好用地服務(wù)工作。

解讀之四:規(guī)范發(fā)展

把握重點:工作機制、部門分工、法規(guī)標準、行業(yè)自律

《意見》堅持培育扶持和規(guī)范指導并重,在鼓勵民間資本參與的同時,也強調(diào)通過建立工作機制、落實部門責任、完善法規(guī)標準、加強行業(yè)自律等方式,促進民間資本規(guī)范有序參與。

一是建立完善政府領(lǐng)導、民政牽頭、相關(guān)部門參與的工作機制,充分發(fā)揮已經(jīng)建立的各類養(yǎng)老服務(wù)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用,加強政策協(xié)調(diào),定期分析問題,共同研究推進舉措。

二是民政部門要切實履行監(jiān)督管理、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)指導職責,及時編制養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展改革部門要將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要制訂養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準,組織編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃,指導養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有序建設(shè)。其他有關(guān)部門要各司其職,按照職責分工做好相關(guān)工作。

三是貫徹落實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)政策法規(guī),建立公開、透明、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準入、退出、監(jiān)管制度,營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境。凡是法律法規(guī)沒有明令禁入的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,都要向民間資本開放。

四是加快制訂和完善養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)標準,建立健全養(yǎng)老服務(wù)標準體系,不斷提升養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和標準化水平。加強對民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的跟蹤監(jiān)測和服務(wù)。

五是培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會,發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評估和溝通協(xié)調(diào)等方面的作用,推動形成政府、社會組織、養(yǎng)老服務(wù)實體三者相結(jié)合的管理機制。

(作者單位:民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司)

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