許能銳 戴維納

【摘 要】 隨著財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目資金投入的加大，國家對預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的要求嚴(yán)格，執(zhí)行進(jìn)度問題更被關(guān)注。針對財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)，當(dāng)前較為簡便的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法并不完全適用，由于沒有考慮到項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間的差異，容易造成項(xiàng)目支出不均衡，資金使用效益低下。由此，文章提出了新的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法，即應(yīng)在相對時(shí)間內(nèi)合理計(jì)算金額進(jìn)度，并闡述了其合理性和科學(xué)性以及存在的問題，以期為科學(xué)合理考核財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目提供指導(dǎo)和建議。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政項(xiàng)目； 財(cái)政預(yù)算； 執(zhí)行進(jìn)度

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1004-5937（2015）12-0095-03

一、研究背景

21世紀(jì)以來，伴隨著財(cái)政體制的改革，特別是財(cái)政預(yù)算制度的完善，國家不斷加大財(cái)政項(xiàng)目資金投入力度，加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度有所提高。目前，財(cái)政資金總體呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是預(yù)算安排大幅增加，預(yù)算完成比例明顯提高；二是支出進(jìn)度有所加快，預(yù)算執(zhí)行率有所提高。但是，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目還是存在著諸多問題：如個(gè)別大項(xiàng)目資金下達(dá)過慢，當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，存在集中使用資金、效益不高、不按預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的情況；由于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度跟不上且有些項(xiàng)目當(dāng)年度結(jié)余資金應(yīng)收回，容易導(dǎo)致臨時(shí)改變資金用途，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)；預(yù)算執(zhí)行存現(xiàn)額前低后高，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，年底集中突擊花錢的現(xiàn)象較為普遍。

諸多預(yù)算項(xiàng)目管理都圍繞預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度考量，財(cái)政支出的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算問題日益成為財(cái)政工作的難點(diǎn)之一，當(dāng)前項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法尚存在一定的缺陷，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問題與財(cái)政預(yù)算進(jìn)度的計(jì)算考量存在一定的關(guān)聯(lián)性。不科學(xué)的財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算容易導(dǎo)致兩大方面的危害。一方面，如果其嚴(yán)格按照預(yù)定的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度執(zhí)行，用存在不合理性的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法來計(jì)算，那么當(dāng)這種不合理性趨于明顯的時(shí)候，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行一定是合規(guī)但是不科學(xué)的，極其容易出現(xiàn)一些隱蔽性的短期行為。這種制度性的“言聽計(jì)從”只能導(dǎo)致效率低下，資金使用不恰當(dāng)，預(yù)算執(zhí)行過程把關(guān)不嚴(yán)。另一方面，如果沒有嚴(yán)格按照預(yù)定的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度來執(zhí)行，最后年終的財(cái)政績效考核很可能會(huì)完不成任務(wù)，出現(xiàn)“好人辦壞事”的結(jié)果，落后的工作考核方式影響其單位的集體榮譽(yù)，甚至可能會(huì)影響其下年度下達(dá)的撥款預(yù)算資金總額。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度對人的機(jī)會(huì)主義傾向或行為的影響具有兩重性，制度既可以在一定程度上約束人們的機(jī)會(huì)主義行為傾向，又可能誘導(dǎo)出某些機(jī)會(huì)主義行為傾向，如道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租活動(dòng)等。當(dāng)前的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法就存在著這樣的問題。

由此，確定合理的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法雖只是一個(gè)小問題，卻是根本性的問題。這對于提高資金的使用效益，提高高校預(yù)算管理效率，為可靠的財(cái)務(wù)信息提供保證，各部門作出科學(xué)決策都具有重要意義。

二、當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法及存在的問題

影響財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的因素有很多，如部門工作效率的影響、基層財(cái)政報(bào)賬管理方式的影響、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的影響、文件與資金下達(dá)時(shí)間的影響。當(dāng)前比較普遍適用的財(cái)政支出的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法即公式（1）：

其中，P：預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；X1：已執(zhí)行金額；X2：預(yù)算項(xiàng)目總金額。

這種計(jì)算方法存在極大的缺陷，原因就在于這種項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法沒有考慮到不同預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間的差異。在實(shí)際工作中，資金下?lián)芪募c資金下達(dá)時(shí)間不同步，有時(shí)文件到，資金未及時(shí)到；有時(shí)資金到，文件未及時(shí)到，不能準(zhǔn)確轉(zhuǎn)撥資金，影響預(yù)算執(zhí)行。很多財(cái)政補(bǔ)助和金額較大的項(xiàng)目都是在7月份后甚至年底下達(dá)的，但是所有的項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)算方法都按照以上的計(jì)算公式，難免會(huì)造成年底下達(dá)項(xiàng)目明明執(zhí)行進(jìn)度良好，但由于金額較大，執(zhí)行時(shí)間尚短，使得執(zhí)行進(jìn)度百分比相對于年初下達(dá)項(xiàng)目來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)較低，往往拉低了總執(zhí)行進(jìn)度，使其與實(shí)際相偏離，這種計(jì)算方法存在的不合理性可以概括為以下三點(diǎn)：

首先，不利于有效激勵(lì)項(xiàng)目執(zhí)行，一般很少提前考慮項(xiàng)目執(zhí)行情況，不易于計(jì)劃管理。由于某些財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間本身較晚，存在其客觀原因，加之執(zhí)行進(jìn)度計(jì)量方法的不合理不科學(xué)，往往很多單位不得不為“剛下達(dá)的預(yù)算項(xiàng)目就已經(jīng)開始為執(zhí)行進(jìn)度趕不上”的問題發(fā)愁，極大地打擊了其積極性，難以增強(qiáng)全體預(yù)算執(zhí)行人員的信心，影響其工作順利穩(wěn)定開展。

其次，不利于提高預(yù)算項(xiàng)目資金的使用效率，相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位可能存在短時(shí)間內(nèi)集中使用預(yù)算資金、資金使用不當(dāng)?shù)榷唐谛袨椤８鲉挝回?cái)務(wù)處往往在年終時(shí)因結(jié)余資金尚多而催促著花錢，為了避免達(dá)不到執(zhí)行進(jìn)度或者資金收回的情況出現(xiàn)，各種不合規(guī)的行為時(shí)有發(fā)生，這樣的短期行為難以使財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目資金真正用到實(shí)處。

最后，對于預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的考核也不夠科學(xué)和人性化。目前國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款仍是大部分機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的主要來源，有的可以占到整個(gè)單位資金來源的50%以上。而這些預(yù)算內(nèi)撥款當(dāng)年的執(zhí)行進(jìn)度金額直接影響了其下年的撥款金額，如果預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到要求，很可能就會(huì)削減，這也是大部分單位不愿意接受的情況。不合理計(jì)算執(zhí)行進(jìn)度容易帶來這樣的壓力，對于其財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的考量來說也是不科學(xué)、不合理、不人性化的。

三、改進(jìn)后財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法

為科學(xué)計(jì)算財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，首先就要了解財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目資金的運(yùn)行周期。一般的項(xiàng)目預(yù)算周期包括四個(gè)階段：預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算編制和審批。即我國財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算從開始編制一直到審批了決算編制之后才算是一個(gè)周期。財(cái)政預(yù)算周期也是這樣一個(gè)過程。我國的財(cái)政年度為12個(gè)月，從每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是預(yù)算周期可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于這個(gè)財(cái)政年度。因?yàn)橐话阍谏弦粋€(gè)財(cái)政年度就開始了下一年度預(yù)算編制，還有預(yù)算在財(cái)政年度結(jié)束之后，仍然需要時(shí)間匯總?cè)ツ觐A(yù)算執(zhí)行的情況，既要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，又要編制決算，并對決算進(jìn)行審批。通常情況下，一直要到下一個(gè)財(cái)政年度的中期左右，審計(jì)工作和決算才能編制出來，再報(bào)相關(guān)機(jī)構(gòu)審批。所以，如果要考慮預(yù)算項(xiàng)目時(shí)間，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目資金的運(yùn)行周期應(yīng)該是項(xiàng)目資金下達(dá)開始執(zhí)行至項(xiàng)目完成時(shí)間。

由于財(cái)政項(xiàng)目一般由財(cái)政廳負(fù)責(zé)統(tǒng)轄、催促進(jìn)度，在下達(dá)目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度的時(shí)候，一般都在當(dāng)年度考慮金額進(jìn)度，只是簡單地按照公式（1）計(jì)算反饋，即沒有考慮項(xiàng)目的時(shí)間差異，這樣得出來的執(zhí)行進(jìn)度沒有統(tǒng)一的計(jì)算口徑，忽略了有的財(cái)政項(xiàng)目運(yùn)行周期為一年，有的為兩年，且最重要的是忽略了有的財(cái)政項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間在年底，有的在年初，統(tǒng)一考察當(dāng)年度總體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度時(shí)就會(huì)出現(xiàn)較大的偏差。如果考慮預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間，那么比較合理的計(jì)算方式就是在公式中列入時(shí)間除數(shù)，應(yīng)該將項(xiàng)目執(zhí)行平均到其執(zhí)行期內(nèi)計(jì)量，統(tǒng)一所有不同下達(dá)時(shí)間項(xiàng)目的計(jì)量尺度，也就可以得到公式（2）：

其中，P：預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；X1：已執(zhí)行金額；X2：項(xiàng)目總金額；T1：已執(zhí)行時(shí)間；T2：預(yù)算運(yùn)行周期。

合理的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度應(yīng)分為金額進(jìn)度和時(shí)間進(jìn)度兩個(gè)基本點(diǎn)。公式（2）中X1/X2可以理解為預(yù)算項(xiàng)目的金額進(jìn)度，T1/T2可以理解為預(yù)算項(xiàng)目的時(shí)間進(jìn)度，兩者綜合考慮得出來的執(zhí)行進(jìn)度P消除了項(xiàng)目間的時(shí)間差異。公式（2）得出的P值即預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度可以分為三種情況：

當(dāng)P<1時(shí)，即金額進(jìn)度小于時(shí)間進(jìn)度時(shí)，說明相對于時(shí)間進(jìn)度，金額執(zhí)行進(jìn)度較慢，在這種情況下計(jì)算出來公式（2）的P值相對于公式（1）更大一些，不至于個(gè)別大項(xiàng)目因下達(dá)時(shí)間過晚、執(zhí)行進(jìn)度百分比低大大影響總的執(zhí)行進(jìn)度，更好地體現(xiàn)了其合理性。

當(dāng)P=1時(shí)，說明金額進(jìn)度與時(shí)間進(jìn)度保持一致，兩者相等，這是一種理想狀態(tài)，預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行良好，達(dá)到了均衡，并且，項(xiàng)目運(yùn)行周期結(jié)束時(shí)如果金額也執(zhí)行完畢，X1/X2=T1/T2=1，那么此時(shí)金額進(jìn)度與時(shí)間金額完全匹配，且項(xiàng)目也在預(yù)期內(nèi)順利完成。

當(dāng)P>1時(shí)，金額進(jìn)度大于時(shí)間進(jìn)度，項(xiàng)目執(zhí)行超前，一般情況下，按此進(jìn)度預(yù)計(jì)可以在預(yù)期內(nèi)執(zhí)行完畢或者已提前在項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)執(zhí)行完畢。

可知，這種計(jì)算方法下，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)到1或者接近1時(shí)為一種良好的狀態(tài)，說明預(yù)算執(zhí)行有條不紊，預(yù)算支出較為均衡。從另一方面來看，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行完全均衡時(shí)，即P等于1時(shí)，公式（1）的金額進(jìn)度=X1/X2=時(shí)間進(jìn)度=T1/T2。公式（2）和工程預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)算中的序時(shí)進(jìn)度的思路是相一致的，都考慮了時(shí)間因素，且得出來的結(jié)果更為直觀，易于理解，是一個(gè)更為合適的計(jì)算方法。

四、關(guān)于改進(jìn)后的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法實(shí)例

首先，就公式（2）舉單一項(xiàng)目說明：某財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目專項(xiàng)資金1.8億元，項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間為2014年6月30日，截至當(dāng)年底已經(jīng)完成金額為1.152億元，當(dāng)年度預(yù)算考核須達(dá)到的進(jìn)度為80%。按照公式（1）計(jì)算：執(zhí)行進(jìn)度=1.152/1.8

=64%，進(jìn)度明顯較慢，沒有達(dá)到考核要求。以目前一般財(cái)政項(xiàng)目的執(zhí)行時(shí)間即12個(gè)月為基準(zhǔn)，假設(shè)該項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行周期為一個(gè)公歷年度，再按照公式（2）計(jì)算，即考慮下達(dá)時(shí)間的影響后，執(zhí)行進(jìn)度=（1.152/1.8）/（6/12）=1.28，這種計(jì)算方法的進(jìn)度是大于1的，總體來說金額進(jìn)度還是大于時(shí)間進(jìn)度的，預(yù)算執(zhí)行并不算滯后，并不能算作沒有達(dá)到考核要求。

截至2014年12月底，經(jīng)費(fèi)來源主要為財(cái)政撥款的某一單位，選取其主要幾個(gè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的支出，以一年12個(gè)月為各項(xiàng)目運(yùn)行周期，各按公式（1）和公式（2）來分析總的當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況，并作對比分析，其數(shù)據(jù)結(jié)果如表1所示：

從以上內(nèi)容可知，該單位的這10個(gè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間不一，在當(dāng)年度的執(zhí)行時(shí)間明顯不同，最后一個(gè)金額較大的項(xiàng)目甚至才執(zhí)行了短短三個(gè)月時(shí)間，但是，在最后要求當(dāng)年度財(cái)政預(yù)算達(dá)到的執(zhí)行進(jìn)度時(shí)，往往只有一個(gè)籠統(tǒng)的金額百分比，假設(shè)當(dāng)年度這些預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度要求達(dá)到85%，這時(shí)按照原始的進(jìn)度計(jì)算方法公式（1）即以合計(jì)的完成金額和總金額相除來計(jì)算的執(zhí)行進(jìn)度為72.4%，該單位綜合的10個(gè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并沒有達(dá)到要求。而實(shí)際上這些項(xiàng)目除項(xiàng)目4和項(xiàng)目7以外，其公式（2）的計(jì)算結(jié)果都大于1或者接近于1，其在相對時(shí)間內(nèi)的執(zhí)行完成情況良好，不能一并以沒有達(dá)到預(yù)算進(jìn)度來否定，否則就會(huì)出現(xiàn)一些上文所述的負(fù)面影響。所以，在考慮所有項(xiàng)目的年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度時(shí)，不應(yīng)該僅僅以一個(gè)簡單的綜合百分比要求，而是要分項(xiàng)目分情況具體分析，合理計(jì)算考慮到有的項(xiàng)目確實(shí)是執(zhí)行進(jìn)度良好，有的項(xiàng)目雖然看似執(zhí)行金額百分比較小，但實(shí)際上在相對時(shí)間內(nèi)進(jìn)度是非?？捎^的。由于公式（2）消除了時(shí)間差異因素，計(jì)算時(shí)間基準(zhǔn)統(tǒng)一，可以直接用求算術(shù)平均數(shù)的方法來計(jì)算綜合的平均情況，由此，根據(jù)公式（2）該年度綜合的10個(gè)項(xiàng)目的平均執(zhí)行進(jìn)度為：

P=∑（X1+X2+……+Xn）/n=（1.09+1.11+0.95+0.75

+1.54+1.50+0.80+1.94+2.50+1.78）/10=1.396

其計(jì)算結(jié)果大于1，按照公式（2）的算法，這些項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是較快的，在相對時(shí)間內(nèi)達(dá)到了相對金額的完成進(jìn)度。以上兩例都說明了相比于公式（1）的計(jì)算方法，公式（2）考慮了項(xiàng)目的實(shí)際下達(dá)時(shí)間和執(zhí)行時(shí)間，以金額和時(shí)間相除后的相對數(shù)來比較，這樣計(jì)算出來的進(jìn)度指標(biāo)顯得更加人性化，也更加合理。

五、政策建議

根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，國家對財(cái)政資金清理正朝著更為規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展。原來的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法普遍導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢，達(dá)不到年終考核的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。這直接與國家財(cái)政資金使用效益相聯(lián)系，有可能導(dǎo)致財(cái)政資金閑置浪費(fèi)，造成公共資源積壓，也可能導(dǎo)致財(cái)政資金使用缺乏安全性、規(guī)范性和有效性。

因此，要完善當(dāng)前財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算方法，并針對其他導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢的原因，制定良好的財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)方法，針對目前存在的諸多問題，形成以支出效益最大化的結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價(jià)模式，逐步發(fā)展以公眾為導(dǎo)向的績效評價(jià)模式。財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)的最終目的是強(qiáng)化項(xiàng)目單位的績效觀念，提高財(cái)政資金的管理效能和使用效益，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績效預(yù)算，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前可行的一個(gè)突破口就是從財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)算考核入手，改變當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行考核簡單的以是否達(dá)到上級要求的百分比為重點(diǎn)的局面，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目本身存在的時(shí)間差異，應(yīng)以是否與時(shí)間進(jìn)度匹配為考核重點(diǎn)。完善財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系維度建設(shè)，更加重視業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)角度的考核，加強(qiáng)公眾維度評價(jià)，并將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果納入考核范圍，最終建立更為科學(xué)合理的績效評價(jià)模式。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 湯艷華.保證財(cái)政社會(huì)保障預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的措施[J]. 對外經(jīng)貿(mào)，2013（8）：156-157.

[2] 毛綺.高校預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)實(shí)踐模式研究[J].中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）：125-128.

[3] 肖小蘇.關(guān)于加快項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的研究[J].會(huì)計(jì)之友，2012（4）：83-86.

[4] 唐龍生.關(guān)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的幾點(diǎn)思考[J].中國財(cái)政，2010（22）：30-32.

[5] 馬紅紅，陳冬秀.加快高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度對策淺析[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2013（10）：80-82.

[6] 董文鳳.關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度均衡性的思考[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2012（19）：149-150.

[7] 王淑慧，周昭，胡景男，等.績效預(yù)算的財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[J].財(cái)政研究，2011（5）：18-19.