單德朋

（西南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610014）

一、引言

中華人民共和國成立以來，各屆政府均將減緩貧困作為重要的施政目標(biāo)。在全國各族人民和各級(jí)政府的努力下，中國實(shí)現(xiàn)了全世界最大范圍的減貧。隨著 “八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較好的地區(qū)已經(jīng)基本完成減貧目標(biāo)。我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。新時(shí)期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困減緩面臨的問題有：第一是在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的新階段，如何尋找下一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的潛力區(qū)域；第二是如何解決經(jīng)濟(jì)增長對(duì)剩余貧困人口溢出不足的問題，即如何更為精準(zhǔn)的定位貧困，并將精準(zhǔn)扶貧納入經(jīng)濟(jì)增長框架，實(shí)現(xiàn) “區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展?！薄吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011-2020年）》的出臺(tái)，標(biāo)志著集中連片特困地區(qū)正式成為未來扶貧工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段。

集中連片特困地區(qū)與我國的少數(shù)民族地區(qū)高度重合，相對(duì)于集中連片特困地區(qū)整體，集中連片特困民族地區(qū)的貧困廣度和深度更大。這里以集中連片特困民族地區(qū)作為研究區(qū)域，重點(diǎn)分析集中連片特困民族地區(qū)的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，全面了解集中連片特困民族地區(qū)推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的基本狀況，對(duì)既往減貧政策和減貧績效進(jìn)行分析，并結(jié)合集中連片特困民族地區(qū)的貧困特性給出扶貧攻堅(jiān)的政策建議。

設(shè)定集中連片特困民族地區(qū)的原則為：在集中連片特困民族地區(qū)所有縣中，將自治區(qū)中的所有縣、自治州中的所有縣，以及其他地區(qū)的自治縣作為集中連片特困民族地區(qū)。集中連片特困民族地區(qū)共涉及除呂梁山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)之外的其他11個(gè)片區(qū)，共計(jì)373個(gè)貧困縣，占集中連片特困地區(qū)貧困縣總數(shù)的54.85%。集中連片特困民族地區(qū)的地域分布以西部地區(qū)為主，西部地區(qū)貧困縣為348個(gè)，占93.3%，也包括湖北、湖南兩個(gè)中部省份的23個(gè)貧困縣，以及河北省的豐寧和圍場(chǎng)兩個(gè)滿族自治縣。集中連片特困地區(qū)的行政面積198.5萬km2，占集中連片特困地區(qū)整體的75.3%，占全國總面積的20.7%。地理面積大是集中連片特困民族地區(qū)的顯著特點(diǎn)，加之較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量水平，使得集中連片特困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度顯著低于全國平均水平。并且各片區(qū)在行政區(qū)劃上多為多省區(qū)臨接地帶，如武陵山片區(qū)包括到湖北、湖南、重慶和貴州4個(gè)省(市），這意味著集中連片特困民族地區(qū)的減貧問題不僅與后發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)趕超有關(guān)，而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跨省協(xié)同和統(tǒng)籌工作的機(jī)制創(chuàng)新。

二、集中連片特困民族地區(qū)的稟賦與發(fā)展

（一）集中連片特困民族地區(qū)的自然稟賦

集中連片特困民族地區(qū)的自然條件有著廣泛的一致性，由此產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境、自然資源和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的相似性，也面臨著相似的發(fā)展困境。這為我們尋找集中連片特困民族地區(qū)普遍性的減貧政策路徑提供了可能。通過對(duì)各片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān) （2011-2020年）中關(guān)于自然稟賦條件的整理，集中連片特困民族地區(qū)的自然條件具有如下特點(diǎn)：第一，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，且擔(dān)負(fù)著我國生物多樣性保護(hù)及生態(tài)屏障的職能，在國土功能區(qū)劃分上多為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，如何在集中連片特困民族地區(qū)走出環(huán)境庫茲涅茨曲線，尋找經(jīng)濟(jì)增長和貧困減緩的綠色選擇是我們面臨的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。第二，地形、地貌復(fù)雜，海拔落差大，自然災(zāi)害頻發(fā)，人均耕地少，土壤貧瘠。干旱、泥石流和低溫冷害是集中連片特困民族地區(qū)面臨的主要自然災(zāi)害，這就使得這些地區(qū)面臨因自然災(zāi)害致貧以及因自然災(zāi)害返貧的突出問題，因此，我們應(yīng)該尤為關(guān)注集中連片特困民族地區(qū)的貧困脆弱性問題，并對(duì)整村搬遷和生態(tài)治理相結(jié)合的政策效果進(jìn)行密切跟蹤。集中連片特困地區(qū)平均海拔高、海拔落差大的特點(diǎn)則意味著高山極度貧寒是減貧政策實(shí)踐必須應(yīng)對(duì)的問題。第三，集中連片特困民族地區(qū)普遍礦產(chǎn)資源豐富，風(fēng)能、太陽能等新型能源開發(fā)潛力大，同時(shí)該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也使得集中連片特困民族地區(qū)在中藥材等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品上具有一定優(yōu)勢(shì)。由此民族地區(qū)的貧困減緩又面臨兩個(gè)需普遍應(yīng)對(duì)的問題，其一是如何在生態(tài)壓力較大的硬約束下，利用礦產(chǎn)資源助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其二是特色農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)關(guān)聯(lián)機(jī)制。

（二）集中連片特困民族地區(qū)的人口

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，截至2010年，集中連片特困民族地區(qū)總?cè)丝? 640.07萬人，占集中連片特困民族地區(qū)總體的40.71%，占全國總?cè)丝诘?.7%。其中，集中連片特困民族地區(qū)的少數(shù)民族人口為4 732.83萬人，占集中連片特困民族地區(qū)少數(shù)民族人口的82.62%，占全國少數(shù)民族人口的41.59%，詳見表1所示。雖然集中連片特困民族地區(qū)的人口總量全國人口份額較少，但該地區(qū)是少數(shù)民族貧困的高度集聚地，并且集中連片特困民族地區(qū)集中了絕大多數(shù)人口特少民族，該區(qū)域的貧困減緩對(duì)于和諧民族關(guān)系的形成具有重要意義。

從集中連片特困民族地區(qū)的城鄉(xiāng)構(gòu)成來看，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，2010年集中連片特困民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為13.76%，集中連片特困地區(qū)總體為15%，遠(yuǎn)低于全國50%的平均城鎮(zhèn)化率水平。城鎮(zhèn)化率最低的滇桂黔石漠化片區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為9.85%，因此集中連片特困民族地區(qū)的貧困集中表現(xiàn)為農(nóng)村貧困，尤其是農(nóng)村的收入貧困。

從集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率來看，由于生育政策的民族差異和區(qū)域差異，集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率高于全國平均水平1.7個(gè)千分點(diǎn)。隨著民族地區(qū)生育條件、兒童營養(yǎng)和醫(yī)療衛(wèi)生條件的持續(xù)改善，集中連片特困民族地區(qū)的人口自然增長率有持續(xù)上升趨勢(shì)。因此，民族地區(qū)貧困狀況對(duì)人口數(shù)量變動(dòng)的彈性應(yīng)該是減貧政策密切關(guān)注的重要環(huán)節(jié)。

表1 集中連片特困民族地區(qū)的人口數(shù)量及構(gòu)成 （2010年）

（續(xù)表1）

三、集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

（一）集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

表2給出了集中連片特困民族地區(qū)2010年的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，從中可以產(chǎn)出集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體現(xiàn)出如下3個(gè)特點(diǎn)。

表2 集中連片特困民族地區(qū)宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) （2010年） （單位：元）

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著低于全國平均水平，且內(nèi)部差異較為明顯。2010年集中連片特困民族地區(qū)整體人均地區(qū)生產(chǎn)總值為8 891.8元，僅為全國平均水平的29.7%，且所有片區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值均低于全國平均水平。這表明在全國總體經(jīng)濟(jì)增長減貧效率區(qū)域下降的背景下，集中連片特困地區(qū)依然具備依靠經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)有效減貧的潛力。同時(shí)，也意味著集中連片特困民族地區(qū)具備成為下一個(gè)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力來源的可能。但我們同時(shí)也必須考慮到該地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的結(jié)果內(nèi)生于其他外生因素的背景約束，如何破解集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境是該地區(qū)實(shí)現(xiàn)減貧的關(guān)鍵。從各片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部差異來看，低于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平的片區(qū)包括六盤山片區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇黔桂石漠化片區(qū)和南疆三地州，四省藏區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)和燕山—太行山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高。人均地區(qū)生產(chǎn)總值最高的四省藏區(qū)是六盤山片區(qū)的2.76倍，各片區(qū)差異較為顯著。為了粗略識(shí)別各片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異來源，我們計(jì)算了各主要變量的皮爾森相關(guān)系數(shù)，詳見表4所示。從表4中可以看出，人均地區(qū)生產(chǎn)總值與各片區(qū)少數(shù)民族人口比重高度負(fù)相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為-0.74，且在1%的顯著性水平上統(tǒng)計(jì)顯著。人均地區(qū)生產(chǎn)總值與人均固定資產(chǎn)投資的相關(guān)系數(shù)為0.65，且統(tǒng)計(jì)顯著。人均地區(qū)生產(chǎn)總值與人均財(cái)政收入以及農(nóng)民人均純收入也高度正相關(guān)，但財(cái)政收入和農(nóng)民收入應(yīng)該是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果而非原因。同時(shí)，根據(jù)人均GDP的分布也可以看出，人均GDP較低的片區(qū)的生態(tài)環(huán)境更為惡劣。因此，我們可以認(rèn)為集中連片特困民族地區(qū)不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀同時(shí)兼具民族發(fā)展問題和生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展問題的雙重屬性，且固定資產(chǎn)投資是集中連片特困民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿碓础?/p>

表3 集中連片特困民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的皮爾森相關(guān)系數(shù)

第二，集中連片特困民族地區(qū)的農(nóng)村人均純收入接近貧困線，存在著普遍貧困現(xiàn)象。集中連片特困民族地區(qū)農(nóng)民人均純收入為3 255.3元，為全國平均水平5 919元的55%，與全國平均水平差距較大，而與公認(rèn)貧困線臨近。根據(jù)聯(lián)合國1.25美元日均最低支出的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，年支出折合人民幣3 100元。根據(jù)日均2美元的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，年收入貧困線折合人民幣4 900元。結(jié)合中國整體基尼系數(shù)攀升的背景，集中連片特困民族地區(qū)較低的農(nóng)民人均收入意味著該區(qū)域存在著普遍的農(nóng)村貧困，農(nóng)村地區(qū)的收入貧困是集中連片特困民族地區(qū)當(dāng)前面臨的主要貧困類型。通過農(nóng)村人均純收入與其他變量的相關(guān)系數(shù)來看，集中連片特困民族地區(qū)的農(nóng)民收入與人均地區(qū)生產(chǎn)總值高度正相關(guān)，與片區(qū)少數(shù)民族人口比重高度負(fù)相關(guān)，相關(guān)系數(shù)分別為0.78和-0.82，且在常用顯著性水平上統(tǒng)計(jì)顯著 （表3）。這進(jìn)一步佐證了經(jīng)濟(jì)增長是該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)收入提升和貧困減緩的重要手段，并且集中連片特困民族地區(qū)的減貧工作要充分考慮民族構(gòu)成和各民族歷史發(fā)展的特殊致貧因素。從農(nóng)民收入與財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資的關(guān)系來看，農(nóng)民人均純收入與人均財(cái)政支出和人均固定資產(chǎn)投資的相關(guān)系數(shù)分別為0.11和0.25，且在常用顯著性水平上統(tǒng)計(jì)不顯著。這表明，集中連片特困民族地區(qū)的固定資產(chǎn)投資和財(cái)政支出雖然有效帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，但對(duì)農(nóng)民收入提升的間接帶動(dòng)作用逐層減弱。在后續(xù)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)過程中，政策實(shí)踐一方面要在投資和投入上體現(xiàn)增量提升，另一方面還需要關(guān)注資金投入的密度和方向問題，進(jìn)一步提升資金投入的減貧效率。

第三，集中連片特困民族地區(qū)的市場(chǎng)潛力和經(jīng)濟(jì)集聚不足，存在要素逐利外流的較大可能。距離、密度、分割是全球經(jīng)濟(jì)的3個(gè)典型特征，通過提升本地經(jīng)濟(jì)密度，并通過降低交易成本，縮短與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)距離，消弭行政分割是現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要渠道。從集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來看，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的劣勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，本地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度不足，圖1給出了集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度，并與全國平均水平進(jìn)行了比較，集中連片特困民族地區(qū)平均經(jīng)濟(jì)密度為34.2億元/萬平方公里，僅為全國平均水平418.9億元/萬平方公里的8.17%，較低的城鎮(zhèn)化水平也為此提供了佐證；另一方面，集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)雖然地理上鄰接，但行政區(qū)劃復(fù)雜，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨區(qū)內(nèi)行政壁壘，且由于該地區(qū)地勢(shì)地形復(fù)雜，對(duì)外交通不暢，區(qū)際區(qū)內(nèi)交易成本較高。在本地經(jīng)濟(jì)集聚不足和面臨較高交易成本的現(xiàn)狀下，集中連片特困民族地區(qū)的物質(zhì)資本和人力資本存在逐利外流的可能。這一點(diǎn)從民族地區(qū)存貸款的差額可以佐證。2010年集中連片特困民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額為44 420 967萬元，而金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額僅為39 607 557萬元，存在資本外流的可能。大量本地勞動(dòng)力去東部就業(yè)的事實(shí)也體現(xiàn)了本地經(jīng)濟(jì)集聚不足所導(dǎo)致的人力資本低回報(bào)。

圖1 集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)計(jì)算結(jié)果繪制。

（二）集中連片特困民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展

表4 集中連片特困民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展指標(biāo) （單位：%）

表4中給出了反映集中連片特困民族地區(qū)各片區(qū)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)，從中可以看出，集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)內(nèi)交通還有較大的改善空間。通水泥/瀝青公路的自然村僅占集中連片特困民族地區(qū)總體的27.7%。除六盤山片區(qū)和南疆三地州之外，其他各片區(qū)通公路自然村比例均在15%-30%左右。并且從通客運(yùn)班車的自然村比率來看，平均有30.2%的自然村有客運(yùn)班車，這直接導(dǎo)致了人貨流通的成本增加，對(duì)集中連片特困民族地區(qū)特色農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成制約。集中連片特困民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)置發(fā)展較為薄弱的原因主要與各片區(qū)的自然地理?xiàng)l件有關(guān)，海拔落差大，地形地勢(shì)復(fù)雜是交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的客觀約束，而人均造價(jià)成本高則是現(xiàn)實(shí)約束。對(duì)于大多數(shù)高寒山區(qū)，實(shí)施整村搬遷計(jì)劃是有效的折中選擇，既保證貧困人口交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，又確保相關(guān)供給的可行性。但對(duì)于滇西邊境地區(qū)等沿邊貧困地區(qū)，則存在沿邊戍邊、交通基礎(chǔ)設(shè)施供給、財(cái)政能力的三重約束。因此，集中連片特困民族地區(qū)發(fā)展交通事業(yè)需要在整村搬遷政策的基礎(chǔ)上，對(duì)沿邊特困區(qū)縣進(jìn)行針對(duì)性定點(diǎn)投入，確保緩解因交通基礎(chǔ)設(shè)施缺失而導(dǎo)致的貧困，提升相應(yīng)沿邊區(qū)縣的自我發(fā)展能力。表4中給出了部分集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的“十二五”和 “十三五”規(guī)劃期目標(biāo)，從交通基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)設(shè)定來看，到2020年，集中連片特困地區(qū)的通公路自然村和行政村比率普遍需要達(dá)到95%以上，與當(dāng)前情況還有較遠(yuǎn)距離，所需資金投入巨大。因此，如何使用多元手段提升集中連片特困民族地區(qū)的道路基礎(chǔ)設(shè)施水平，是政策實(shí)施過程中值得推敲的問題。

從集中連片特困民族地區(qū)的通訊基礎(chǔ)設(shè)施來看，通電自然村的比率達(dá)到90.5%，通廣播電視自然村的比率達(dá)到83.1%。由于電力、通訊基礎(chǔ)設(shè)施固定成本比重較高的供給屬性和網(wǎng)絡(luò)外部性的需求屬性，市場(chǎng)能夠?qū)Υ祟惢A(chǔ)設(shè)施的供給區(qū)域產(chǎn)生最大面積的覆蓋。目前，尚未通電和通廣播電視的地區(qū)多為海拔較高，建設(shè)難度極大的地區(qū)。這也意味著，雖然整體來看通訊基礎(chǔ)設(shè)施的當(dāng)前覆蓋率相對(duì)較高，但未來持續(xù)改善的難度較大。

從集中連片特困民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施來看，有衛(wèi)生室的行政村比率為75.7%，農(nóng)村安全用水農(nóng)戶比率為46.3%。根據(jù)表4中的各項(xiàng)相關(guān)目標(biāo)，兩項(xiàng)指標(biāo)在2020年都需要達(dá)到100%。各片區(qū)的衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施差異較大，面臨的發(fā)展任務(wù)有所不同。以南疆三地州為例，南疆三地州通管道水自然村比重為75.4%，是集中連片特困民族地區(qū)的最高水平，但有衛(wèi)生室的行政村比率僅為45.8%，位列所有片區(qū)最末。刨除掉新疆南疆地理環(huán)境導(dǎo)致的特殊輸水管道要求，我們?cè)谥贫ㄡt(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展政策時(shí)，應(yīng)充分考慮各地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)的差別，實(shí)施有差別的政策。大興安嶺南麓片區(qū)、武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、燕山－太行山片區(qū)以及滇桂黔石漠化片區(qū)通管道水的自然村比重都在30%左右及以下，農(nóng)村安全用水壓力較大。在政策實(shí)踐中需要識(shí)別這些地區(qū)當(dāng)前缺乏管道水入村的特殊原因，究竟是氣候缺水干旱所致，還是地形地勢(shì)客觀限制所致，從而采取有針對(duì)性措施予以改善。對(duì)于各地區(qū)的衛(wèi)生室建設(shè)，需要按照全覆蓋的目標(biāo)，統(tǒng)籌使用醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)、對(duì)口單位定點(diǎn)聯(lián)系支援等手段予以徹底解決。

從集中連片特困民族地區(qū)的教育發(fā)展來看，2010年，各片區(qū)高中平均毛入學(xué)率為53.32%，距離全國平均水平差距較大。同時(shí)，各片區(qū)也體現(xiàn)出較為顯著的差異，大興安嶺南麓片區(qū)和燕山—太行山片區(qū)的高中毛入學(xué)率分別達(dá)到74.9%和76.5%，而秦巴山片區(qū)的北川羌族自治縣高中毛入學(xué)率僅為15%，烏蒙山片區(qū)也僅為28.9%。與高中平均毛入學(xué)率直接相關(guān)的人力資本指標(biāo)是平均受教育年限，兩者高度正相關(guān)。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，各片區(qū)到2020年高中毛入學(xué)率普遍需要達(dá)到90%，義務(wù)教育成果將得到進(jìn)一步鞏固。由于預(yù)期目標(biāo)與當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀差異較大，各片區(qū)扶貧政策需要在加大投入的同時(shí)規(guī)避教育數(shù)量和教育質(zhì)量可能存在的替代現(xiàn)象。教育擴(kuò)展目標(biāo)不僅需要盯住各級(jí)各類學(xué)校的入學(xué)率，還需要通過實(shí)施集中連片特困地區(qū)特崗計(jì)劃，以及對(duì)口單位的定點(diǎn)聯(lián)系等措施，改善集中連片特困民族地區(qū)的教育質(zhì)量。并且從教育的就業(yè)、升學(xué)出口著手，提升受教育的預(yù)期回報(bào)，挖掘貧困人口主動(dòng)接受教育的積極性。

從集中連片特困民族地區(qū)的社會(huì)保障來看，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保比率為88.07%，新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保比率平均為21.84%。集中連片特困地區(qū)進(jìn)一步將新農(nóng)合參合比率提升至100%的難度較小，但政策設(shè)定需要充分考慮集中連片特困地區(qū)貧困人口的身體健康狀況和收入水平，尤其是地方病導(dǎo)致的慢性病和重大疾病自擔(dān)費(fèi)用難以支付等問題，使得 “新農(nóng)合”真正成為解決集中連片特困地區(qū)因病致貧、因病返貧的關(guān)鍵屏障。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)改善新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)期收益，緩解集中連片特困民族地區(qū)的老年貧困和深度貧困現(xiàn)象。

四、集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)

（一）集中連片特困民族地區(qū)的貧困狀況

隨著各族人民的不斷努力和國家一系列特惠政策的支持，民族地區(qū)貧困狀況得到極大的緩解，但民族地區(qū)依然是全國貧困深度最深、貧困廣度最大的地區(qū)。根據(jù)國家民委對(duì)民族自治地方農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)結(jié)果分析，民族地區(qū)的貧困體現(xiàn)出3個(gè)特點(diǎn)：其一是貧困面大，貧困深度深，民族地區(qū)的貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于全國同期的平均貧困發(fā)生率，并且存在數(shù)量較大的深度貧困人口，2010年集中連片特困民族地區(qū)的貧困發(fā)生率為10.5%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)265個(gè)少數(shù)民族扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣開展的貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查，由于缺乏集中特片特困民族地區(qū)所有區(qū)縣及整體的貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)，故用265個(gè)少數(shù)民族扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣貧困數(shù)據(jù)替代。這265個(gè)民族縣均處于集中連片特困民族地區(qū)，占所有集中連片特困民族地區(qū)貧困縣數(shù)目的71.4%，因此使用265個(gè)民族扶貧重點(diǎn)縣的整體貧困發(fā)生率指代集中連片特困民族地區(qū)總體具有合理性，但對(duì)總體貧困發(fā)生率有所高估。，貧困發(fā)生率比國家重點(diǎn)扶貧縣高2.3個(gè)百分點(diǎn)，比全國農(nóng)村平均貧困發(fā)生率高7.7個(gè)百分點(diǎn)；其二是民族地區(qū)貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比重逐年上升，貧困人口逐年向民族地區(qū)集中，表明民族地區(qū)已經(jīng)成為我國扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)；其三是民族地區(qū)生存條件較差，解決貧困的難度大。

結(jié)合對(duì)于集中連片特困民族地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的分析，新時(shí)期集中連片特困民族地區(qū)的貧困集中表現(xiàn)為以下幾種貧困類型以及這幾種貧困類型的重合。

其一是自然條件導(dǎo)致的貧困，主要涉及高寒山區(qū)、石漠化地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)普遍存在的人均耕地面積少，土壤貧困，并由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，農(nóng)村人口收入貧困長期存在。2010年，265個(gè)民族扶貧工作重點(diǎn)縣人均耕地1.7畝，其中25度以上坡耕地占15.5%。武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和滇黔桂石漠化片區(qū)均為我國石漠化綜合治理重點(diǎn)地區(qū)。惡劣的自然條件成為集中連片特困民族地區(qū)最重要的貧困成因，因此，我們應(yīng)該首先將集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)看作是一個(gè)受自然條件約束較強(qiáng)的落后地區(qū)發(fā)展問題，是一個(gè)各國普遍存在的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展命題，而非將其看作少數(shù)民族的發(fā)展困境問題，將其他因素作為集中連片特困民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀的托辭。

其二是貧困的成因和貧困的結(jié)果交互加強(qiáng)形成的持續(xù)貧困問題。惡劣的自然環(huán)境是集中連片特困民族地區(qū)貧困問題的起點(diǎn)，但自然環(huán)境致貧的結(jié)果又對(duì)貧困人口形成了更深層次的貧困鎖定，從而形成集中連片特困民族地區(qū)的持續(xù)貧困。貧困導(dǎo)致的直接和間接結(jié)果包括：受教育程度較低導(dǎo)致的低人力資本儲(chǔ)備，消費(fèi)貧困導(dǎo)致的營養(yǎng)匱乏，慢性病、傳染病無法及時(shí)醫(yī)治導(dǎo)致的生產(chǎn)能力下降等。貧困引致的這些直接間接結(jié)果又成為新的致貧因素，衍生出消費(fèi)貧困、教育貧困、能力貧困等多維貧困，最終形成貧困鎖定。為此，集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)，一方面應(yīng)該正視貧困問題的根源，即生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為貧困減緩的根本動(dòng)力來源；另一方面也應(yīng)改善集中連片特困民族地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，同步切斷貧困現(xiàn)狀的后續(xù)連鎖效應(yīng)。

其三是貧困線附近人群的貧困脆弱性問題。貧困脆弱性同樣也是集中連片特困民族地區(qū)普遍面臨的貧困現(xiàn)象，有著相似的成因和相似的解決思路。貧困線附近貧困人口是既往減貧政策重要盯住目標(biāo)，該部分貧困人口的脫貧也集中體現(xiàn)了減貧的政策效果。但由于自我發(fā)展能力的缺失，該部分貧困人口的收入和貧困狀況對(duì)外生減貧政策和外部風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)的彈性較大。政策變動(dòng)和疾病、自然災(zāi)害等外部條件的變化，極易導(dǎo)致該部分貧困人口重新致貧。其政策啟示為，某一單獨(dú)時(shí)點(diǎn)上的減貧成效并不能客觀反映減貧政策的真實(shí)效果，既往減貧政策的評(píng)價(jià)應(yīng)該置入相對(duì)較長的時(shí)間序列，充分考慮貧困的脆弱性。另外，貧困減緩的增量政策應(yīng)該著力改善貧困人口的自我發(fā)展能力，而非將貧困發(fā)生率等結(jié)果指標(biāo)作為硬性目標(biāo)。

上述3種貧困是集中連片特困民族地區(qū)普遍面臨的共性問題，除此之外我們還應(yīng)對(duì)特殊人群和特殊地區(qū)的深度貧困問題基于足夠的政策關(guān)注，主要包括：人均極少民族人口的貧困、直過民族的貧困、沿邊地區(qū)的貧困等。

（二）集中連片特困民族地區(qū)減貧政策支持與政策實(shí)踐

為了推動(dòng)集中連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，各級(jí)政府制定了一系列針對(duì)性規(guī)劃和優(yōu)惠政策。國家總體層面的規(guī)劃包括：2011年印發(fā)的 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011-2020年）》，2012年國家發(fā)改委組織編制的14個(gè)連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以及2013年印發(fā)的 《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。這些規(guī)劃對(duì)集中連片特困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困減緩工作的總體思路、目標(biāo)和方法進(jìn)行了總體說明，并經(jīng)由各部委出臺(tái)的細(xì)化規(guī)劃和政策措施進(jìn)行體現(xiàn)。各部委的相關(guān)政策主要體現(xiàn)為4個(gè)方面：通過改善勞動(dòng)力質(zhì)量實(shí)現(xiàn)減貧、通過改善基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)減貧、通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助實(shí)現(xiàn)減貧、通過制度保障實(shí)現(xiàn)減貧。

表5 集中連片特困民族地區(qū)減貧成效

隨著各項(xiàng)減貧政策的實(shí)施，集中連片特困民族地區(qū)的生產(chǎn)生活條件以及生產(chǎn)能力逐步提升，相關(guān)減貧成效見表5所示。其主要表現(xiàn)為：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善，2010年通過土地整理新增農(nóng)田775 107畝，通過新修 （石砌/水泥砌）水渠有效改善了農(nóng)田生產(chǎn)條件，新增水渠3 599 723m，新增可灌溉基本農(nóng)田707 418畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御旱澇災(zāi)害能力提升。第二，各項(xiàng)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施供給增加，2010年集中連片特困民族地區(qū)新增和改擴(kuò)建 （水泥/瀝青）鄉(xiāng)村公路里程34 481km，農(nóng)村客運(yùn)班車通達(dá)率穩(wěn)步提升，村級(jí)道路暢通工作開展順利。第三，飲水、住房等基本生活條件逐漸得以保障，貧困地區(qū)農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)順利，2010年新增人畜飲水管道30 498 425m，解決飲水困難人數(shù)4 322 655人。完成困難家庭危房改造的戶數(shù)357 720戶，補(bǔ)助危舊住房改造的戶數(shù)242 313戶。并對(duì)生態(tài)環(huán)境極其脆弱地區(qū)的貧困人口實(shí)施移民搬遷，2010年集中連片特困民族地區(qū)扶貧移民搬遷52 200戶，移民搬遷232 572人。第四，通過加大培訓(xùn)和提供貸款有效提升貧困人口自我發(fā)展能力。2010年集中連片特困民族地區(qū)參加各類培訓(xùn)的人次達(dá)2 508 480人次，其中接受雨露計(jì)劃培訓(xùn)和補(bǔ)貼的人數(shù)達(dá)到837 863人，有效地改善了集中連片特困民族地區(qū)貧困人口的受教育程度。并且通過提倡參加貧困村互助資金組織和提供小額貸款解決自生減貧過程中的資金約束。2010年，集中連片特困民族地區(qū)參加貧困村互助資金組織的戶數(shù)達(dá)到191 305戶，但從相對(duì)規(guī)模來看，參加互助資金組織的農(nóng)戶僅占所有農(nóng)戶的1.2%，仍有較大潛力。同時(shí)，信貸機(jī)構(gòu)也加大了集中連片特困民族地區(qū)的外源性金融貸款，2010年集中連片特困民族地區(qū)借款戶數(shù)92 851戶，累計(jì)借款人次130 814人次，累計(jì)發(fā)放借款38 879萬元，平均每次發(fā)放貸款3 115元。從借款結(jié)果來看，集中連片特困民族地區(qū)的信貸行為屬于典型的小額信貸，整體還款率較高。但僅有5.7‰的農(nóng)戶參與了信貸活動(dòng)，信貸對(duì)于集中連片特困民族地區(qū)資金支持的廣度不夠?？赡艿脑蛴卸浩湟皇怯捎诶麧檶?dǎo)向，集中連片特困民族地區(qū)的信貸存在目標(biāo)偏離，將貧困人口擠出了信貸范圍；其二是貧困人口對(duì)于信貸資金的有效需求不足，缺乏使用相關(guān)資金的能力和意愿。但國際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，小額信貸對(duì)于落后地區(qū)貧困減緩具有很好的作用。在后續(xù)的政策設(shè)定中，我們同樣應(yīng)該考慮金融信貸的供給和需求有效匹配的問題，一方面通過多元渠道提供足夠的信貸供給總量；另一方面通過貧困人口自生能力的提升，激發(fā)其對(duì)于信貸資金的有效需求。

五、結(jié)語

本文對(duì)集中連片特困民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的背景、現(xiàn)狀和進(jìn)展進(jìn)行了全面分析，介紹了我國國家總體發(fā)展格局演變和扶貧階段的變化，針對(duì)集中連片特困地區(qū)，尤其是集中連片特困民族地區(qū)加大扶貧攻堅(jiān)力度。進(jìn)行區(qū)域性扶貧攻堅(jiān)是當(dāng)前扶貧政策的重要導(dǎo)向。在對(duì)集中連片特困民族地區(qū)進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，分析了集中連片特困民族地區(qū)的自然資源和人力資源稟賦，對(duì)各片區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行了研究，并對(duì)集中連片特困民族地區(qū)的貧困類型以及扶貧進(jìn)展進(jìn)行了分析。本研究的主要結(jié)論有：集中連片特困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著低于全國平均水平，人均地區(qū)生產(chǎn)總值與各片區(qū)少數(shù)民族人口比重和自然環(huán)境高度負(fù)相關(guān)，與固定資產(chǎn)投資水平正相關(guān)；集中連片特困民族地區(qū)不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀同時(shí)兼具民族發(fā)展問題和生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展問題的雙重屬性，且固定資產(chǎn)投資是集中連片特困民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿碓?；自然條件導(dǎo)致的貧困是集中連片特困民族地區(qū)的主要致貧因素，涉及高寒山區(qū)、石漠化地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)普遍存在的人均耕地面積少，土壤貧瘠，并由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，農(nóng)村人口收入貧困長期存在；我們應(yīng)該首先將集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)看作是一個(gè)受自然條件約束較強(qiáng)的落后地區(qū)發(fā)展問題，是一個(gè)各國普遍存在的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展命題，而非將其看作少數(shù)民族的發(fā)展困境問題，并將其他因素作為集中連片特困民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀的托辭。

本研究的政策啟示為：第一，通過貧困瞄準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。在貧困瞄準(zhǔn)的方法選擇上，充分考慮代理均值檢驗(yàn)方法 （Proxy Means Tests，簡稱PMT）和社區(qū)瞄準(zhǔn)方法 （Community-Based Targeting，簡稱CBT）在集中連片特困民族地區(qū)的適用性。在理論研究的基礎(chǔ)上尋找更為契合民族地區(qū)實(shí)際的瞄準(zhǔn)方法，一方面充分利用當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)于鄰里收入消費(fèi)情況的更全面信息，另一方面規(guī)避可能存在的感性認(rèn)知偏差和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)瞄準(zhǔn)結(jié)果的操縱可能。

第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是集中連片特困民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)貧困減緩最重要的動(dòng)力來源。因此，在減貧實(shí)踐中要客觀認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)增長和貧困減緩的關(guān)系，以及兩者關(guān)系在集中連片特困民族地區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特殊表現(xiàn)。具體而言，集中連片特困民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)問題本質(zhì)上應(yīng)該是受自然條件約束較強(qiáng)的落后地區(qū)的發(fā)展問題，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)增長作為各項(xiàng)減貧政策發(fā)揮作用的主載體，而非片面依靠轉(zhuǎn)移支付來追求貧困發(fā)生率的短期下降。

第三，集中連片特困民族地區(qū)的民族構(gòu)成和社會(huì)文化特征并非關(guān)鍵致貧因素，不應(yīng)將少數(shù)民族的傳統(tǒng)消費(fèi)習(xí)慣作為集中連片特困民族地區(qū)減貧政策成效不顯著的借口。我們需要意識(shí)到集中連片特困民族地區(qū)的貧困并非因?yàn)樽陨聿慌?，而是缺乏?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)以及由于要素回報(bào)率較低所引致的本地要素空心化。為此，政府在減貧政策設(shè)定上，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)在3個(gè)層面的提升。其一是通過教育發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投資、金融支持等政策，提升本地要素的自生能力；其二是通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項(xiàng)目帶動(dòng)，提升本地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)；其三是通過增加財(cái)政資源供給，提升減貧政策對(duì)參與經(jīng)濟(jì)能力較差的深度貧困人口的托底覆蓋力度。

第四，針對(duì)集中連片特困民族地區(qū)致貧因素和貧困現(xiàn)狀的特征，政府層面應(yīng)創(chuàng)新貧困縣的考核機(jī)制，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。其一是在考核中充分考慮集中連片特困民族地區(qū)的生態(tài)脆弱性對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的約束；其二是淡化貧困發(fā)生率指標(biāo)，而充分考慮集中連片特困民族地區(qū)的深度貧困問題，在減貧績效的考核思路上由貧困結(jié)果考核轉(zhuǎn)為教育發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展等減貧手段實(shí)現(xiàn)程度的考核。

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