王虎

【摘 要】2009年9月4日，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），確定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）試點。經(jīng)過近6年的摸索與經(jīng)驗借鑒，我國新農(nóng)保已取得階段性的成功，試點覆蓋范圍逐年擴大，受益人數(shù)與日俱增，農(nóng)民也逐漸公平地享受到最基本社會保障權(quán)利。但試點過程中出現(xiàn)的諸多問題也值得我們關(guān)注，如財政補貼不足和地區(qū)不平衡、農(nóng)民積極性不高、基金保值增值能力差等，本文基于對產(chǎn)生這些問題的原因進行深入分析，提出進一步優(yōu)化建設新農(nóng)保的對策。

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；問題；原因；對策

一、新農(nóng)保的實施現(xiàn)狀

據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示：截止到2011年，新農(nóng)保參保人數(shù)為32643.5萬人，基金收入1069.7億元，基金支出587.7億元，基金累計結(jié)余1199.2億元；而2010年參保人數(shù)為10276.8萬人；基金收入453.4億元；基金支出200.4億元；基金累計結(jié)余422.5億元。2011年農(nóng)村人口數(shù)為96808.58萬人，2010年為96618.94萬人。雖然截止到2011年參保人數(shù)僅為農(nóng)村人口的33.72%，但各項數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，新農(nóng)保的發(fā)展?jié)摿o限。

二、新農(nóng)保存在的問題及其原因

（一）政府財政補貼力度不足及地區(qū)失衡

根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，新農(nóng)保采取個人繳費、集體補助、政府補貼三者聯(lián)合出資的資金籌集模式，中央政府對中西部地區(qū)按照中央確定的基礎養(yǎng)老金標準（每人每月55元）給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。僅在2009年，中央政府財政收入已達35896億元，按照新農(nóng)保要求，中央政府每年對新農(nóng)保的財政投入是600億元，占2009年當年中央財政收入的1.67%，這顯然與中央政府較高的財政能力不對稱。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政府對參保人的補助標準不一，各地基礎養(yǎng)老金待遇差距懸殊較大。其中最高為北京，每人每月280元，很多中西部地區(qū)政府由于財政嚴重吃緊，使得基礎養(yǎng)老金停留在55元，這給“?；尽蹦繕说膶崿F(xiàn)帶來一定的困難。從農(nóng)村目前情況來看，不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上沒有能力對農(nóng)民進行補貼，部分農(nóng)民（如重度殘疾人）繳費也存在困難。如果地方財政不對所有參保農(nóng)民給予補助，將導致部分農(nóng)民由于經(jīng)濟原因放棄參保，從而得不到任何財政補助。這樣，“廣覆蓋”的目標在短期內(nèi)也難以實現(xiàn)。追根溯源，由于地理位置及歷史原因，我國東、中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致政府財政盈余或赤字，進而對農(nóng)民參與新農(nóng)保的支持力度不一。

（二）農(nóng)民積極性不高，對新農(nóng)保信心不足

《指導意見》當中對參保范圍做了如下規(guī)定：年滿16歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。農(nóng)民自愿參保是新農(nóng)保順利推行的基礎和前提。但據(jù)調(diào)查顯示，70%多的村民是在村干部的說服和“捆綁式”政策執(zhí)行下才被動答應的，所以行政推動在新農(nóng)保的推廣中占據(jù)主要位置，絕大部分農(nóng)民參保積極性不高，這在很大程度上取決于農(nóng)民對新農(nóng)保不了解，由此缺乏信心。其原因可歸結(jié)為：地方政府沒有充分向農(nóng)民宣傳介紹新農(nóng)保，農(nóng)民了解的信息少，自然缺乏信任與信心。

（三）新農(nóng)保基金保值增值能力差

《指導意見》規(guī)定：在試點階段，新農(nóng)?；鸩扇】h級管理，營運方式主要是購買國債和存銀行，不直接用于投資。這就導致了投資工具少，渠道單一，收益低，面臨通貨膨脹風險較大等問題，間接影響了農(nóng)民的參保積極性。但國內(nèi)經(jīng)濟尚不穩(wěn)定、資本市場發(fā)育不成熟、投資風險大等現(xiàn)實狀況，迫使政府為確?；鸬陌踩?，只能進行保守投資。

（四）新農(nóng)?；鸨O(jiān)管及預警制度缺失

根據(jù)《指導意見》規(guī)定，縣級以上人民政府要設立新農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會，實施對新農(nóng)保基金管理的指導和監(jiān)督。事實上，在當前的新農(nóng)保管理過程中，基金管理委員會形同虛設，有些地方根本沒有，而由新農(nóng)保管理機構(gòu)代為行使監(jiān)管職能，這種集基金管理權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)為一體的管理體制已成為新農(nóng)?；疬`法違規(guī)使用的主要制度原因。新農(nóng)保風險預警制度更是一片空白，沒有針對制度設計風險、籌資風險、基金投資風險、操作風險及給付風險設立相應的預警界限，其運營完全處于無預警和無保護狀態(tài)。因為制度本身就沒有充分考慮各地區(qū)農(nóng)村的實際情況，更沒有涵蓋預警理念，這也是我國國情差異較大給新農(nóng)保在設計和實施上帶來的困難。

三、對于優(yōu)化建設新農(nóng)保的對策思考

（一）加大國家和地方財政投入，調(diào)節(jié)地區(qū)差異

在新農(nóng)保的實施過程中，政府應負起首要責任，充分發(fā)揮其指導和保障作用，加大財政投入，提高新農(nóng)保專項資金在中央財政支出中的比重，采取更加積極的態(tài)度應對地區(qū)失衡問題。通過省級轉(zhuǎn)移支付或省市內(nèi)縣級轉(zhuǎn)移支付對基礎養(yǎng)老金較低的農(nóng)村參保農(nóng)民進行入口、出口補貼，填補個人繳費困難，集體經(jīng)濟補貼少，地方政府補助不足所帶來的缺口。但也必須重新界定中央與地方政府之間的新農(nóng)保財政責任；合理劃分地方各級財政之間的關(guān)系；加強政策執(zhí)行力；落實好各級財政補助資金。

（二）加大宣傳力度，增強農(nóng)民信心

傳統(tǒng)的思想、文化、價值觀影響農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識難以從依賴家庭和土地養(yǎng)老過渡到社會養(yǎng)老，新農(nóng)保的推廣受到社會現(xiàn)實和需要的雙重影響。因此，只有認真、扎實的做好宣傳普及工作，促使農(nóng)民意識發(fā)生轉(zhuǎn)變，主動了解、支持和參加新農(nóng)保。在宣傳形式上，要廣泛利用各種新聞媒介和輿論工具（如電視、廣播、網(wǎng)絡等）；在宣傳形式上，要結(jié)合農(nóng)民的特點和素質(zhì)認真耐心地向農(nóng)民宣傳新農(nóng)保的方針、政策、目標、待遇給付等；在宣傳方法上，堅持先領(lǐng)導再群眾的原則，分層次、分步驟提高不同人群對新農(nóng)保的認知，通過各種努力加強新農(nóng)保宣傳，強化農(nóng)民社會養(yǎng)老保險意識。

（三）新農(nóng)?；鸬耐顿Y對策

新農(nóng)?；鹫鞴芗斑\營為區(qū)縣政府部門，主要投資渠道為購買國債和存入銀行，其難以應對通貨膨脹及貨幣貶值等高危風險。建議將農(nóng)民個人賬戶基金委托給全國社會保障基金理事會來管理運作，全國社會保障基金理事會委托給專業(yè)基金公司來具體實施基金投資管理。建立農(nóng)民個人賬戶基金最低投資收益承諾機制，最低投資收益率為社會平均投資收益率，如果專業(yè)基金公司不能實現(xiàn)最低投資收益率承諾，首先由專業(yè)基金公司的自有資金彌補，基金公司無法彌補時，最后由財政資金來承擔，從而保證農(nóng)民個人賬戶穩(wěn)定收益。從國家層面上來說，需要進一步保持經(jīng)濟增長和控制通貨膨脹，在名義收益不變的情況下提高農(nóng)民的實際收益，進一步提高農(nóng)民參與新農(nóng)保的積極性。

（四）加強基金監(jiān)督，制定預警機制

新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管是否到位關(guān)乎億萬農(nóng)民群眾的切身利益，為防止由單一部門進行征收、管理、運營、監(jiān)管所帶來的可能導致基金面臨擠占、挪用的危險。必須以中央政府牽頭，各地方政府積極響應建立獨立的新農(nóng)保基金監(jiān)督機構(gòu)，建立基金征、管、用、監(jiān)分離體制。加大對新農(nóng)保基金的監(jiān)管力度，增加新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的人員編制，通過教育培訓提高各級經(jīng)辦機構(gòu)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，建立問責機制；盡快開發(fā)全國統(tǒng)一的新農(nóng)保經(jīng)辦管理信息系統(tǒng)；建立全程監(jiān)管和實時監(jiān)控制度；建立反欺詐機制、行業(yè)自律及社會監(jiān)督機制等全方位的基金監(jiān)管制度，切實保證新農(nóng)?；鹪陉柟庀峦该鬟\營。有必要針對新農(nóng)保所面臨的突出風險建立一套新農(nóng)保風險預警系統(tǒng)，實時預防和監(jiān)測新農(nóng)保風險。

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