宋霞

摘 要：民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，而民族區(qū)域自治是解決民族問(wèn)題的基本制度模式之一，本文將針對(duì)民族區(qū)域自治制度相關(guān)知識(shí)進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析，對(duì)現(xiàn)有的制度存在的一些不足和需要與時(shí)俱進(jìn)的地方提出自己的一點(diǎn)拙見(jiàn)。并進(jìn)一步論證了在中國(guó)，必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，必須進(jìn)一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；政治發(fā)展；政治制度；政治體制；政治文化

民族區(qū)域自治，是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬列主義民族理論與中國(guó)民族和民族問(wèn)題的實(shí)際相結(jié)合解決中國(guó)國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的基本政策，是我國(guó)的一項(xiàng)重要的政治制度，也是具有中國(guó)特色的解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本形式。我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的幾十年的實(shí)踐證明，它在最大限度地滿足各少數(shù)民族平等自治、自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)的要求方面起到了舉足輕重的作用，在加強(qiáng)我國(guó)各民族之間的團(tuán)結(jié)，改善民族關(guān)系，鞏固國(guó)防，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展方面，也起到了重要的作用。

一、政治發(fā)展視野中新疆實(shí)施民族區(qū)域自治制度的成就

政治發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴生的概念。在現(xiàn)代化政治學(xué)中，政治發(fā)展既可以用來(lái)指某種過(guò)程，又可以用來(lái)分析作為政治變遷的結(jié)果。作為過(guò)程，政治發(fā)展是指政治目標(biāo)的運(yùn)動(dòng)或政治運(yùn)動(dòng)的方向。作為結(jié)果，政治發(fā)展是一個(gè)復(fù)合概念，即政治發(fā)展包括若干不同的成分，而其中的不同成分又是相互關(guān)聯(lián)的。新疆實(shí)施民族區(qū)域自治制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程，這與民族區(qū)域自治制度在全國(guó)的演進(jìn)軌跡是一致的。我這篇論文主要是從政治發(fā)展的視角對(duì)新疆實(shí)施民族區(qū)域自治制度所取得的成就進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡釋。通過(guò)以個(gè)案的形式彰顯民族區(qū)域自治制度對(duì)于中國(guó)政治發(fā)展的推動(dòng)作用。

民族區(qū)域自治制度擴(kuò)大和深化了少數(shù)民族的政治參與度?？贫髡J(rèn)為，民主可以從政治參與的廣度、深度和范圍三個(gè)尺度來(lái)衡量。[1]從政治參與的廣度，在民主區(qū)域自治制度建立前，少數(shù)民族的政治參與程度很低，歷代專制統(tǒng)治者除了在政權(quán)機(jī)關(guān)保留個(gè)別少數(shù)民族上層人士作為民族合作的象征外，一般的少數(shù)民族群眾根本沒(méi)有參與政治的渠道。民族區(qū)域自治制度在新疆實(shí)施以后，少數(shù)民族公民普遍享有了民主權(quán)利，包括選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)等，而選舉權(quán)的擴(kuò)大是政治參與廣度的主要標(biāo)志。針對(duì)政治參與的深度，它不僅保障了少數(shù)民族普遍的政治參與，而且使得每一位少數(shù)民族成員都有機(jī)會(huì)參與決策。從政治參與的范圍來(lái)說(shuō)，正如科恩所言：“在特定社會(huì)內(nèi)，決定共同有關(guān)的某些問(wèn)題時(shí)，參與可能是廣泛的，既有深度，又很有效，而在決定另一問(wèn)題時(shí)，廣泛參與可能又沒(méi)有多大作用。這樣在一定范圍內(nèi)就實(shí)行了真正的民主?！盵2]民族區(qū)域自治制度作為人民民主的一種特殊形式，其政治參與的范圍是地域與民族的結(jié)合。

民族區(qū)域自治制度培育了少數(shù)民族干部骨干，作為民族自治地方實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的主導(dǎo)性力量。同時(shí)也促使政治錄用中充分照顧到少數(shù)民族因素，培育和提高了少數(shù)民族的民主意識(shí)和民主素質(zhì)，促進(jìn)了法制化進(jìn)程?？傊S著民族區(qū)域自治制度在新疆的實(shí)施，相關(guān)法律體系也初具規(guī)模。

二、中國(guó)民族區(qū)域自治制度在運(yùn)行中存在的問(wèn)題

少數(shù)民族政治參與程度不高，總體上，新疆少數(shù)民族政治參與的發(fā)展與新疆的政治制度化水平是同步進(jìn)行的，推動(dòng)了新疆的政治發(fā)展和政治穩(wěn)定。但是在少數(shù)民族政治參與中也存在一些缺失，如少數(shù)民族制度化政治參與渠道不足的問(wèn)題，需要進(jìn)一步加以引導(dǎo)、規(guī)范和完善。主要表現(xiàn)在：少數(shù)民族農(nóng)牧民沒(méi)有像工會(huì)那樣的本階層的社會(huì)團(tuán)體，可以反映本階層合法的特殊利益要求，而且即使是作為合法的政治參與渠道的工會(huì)組織，從其實(shí)際所承擔(dān)的職責(zé)來(lái)看，大多為勞保福利等事項(xiàng)，在促進(jìn)少數(shù)民族政治參與中發(fā)揮的作用有限和現(xiàn)代化進(jìn)程中新出現(xiàn)的一些利益集團(tuán)難以通過(guò)現(xiàn)有的政治參與渠道表達(dá)自己的利益要求。

政治整合功能偏失，各個(gè)層次管轄權(quán)之間關(guān)系尚未完全理順。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，民族區(qū)域自治制度的政權(quán)整合功能也遇到了一些新情況、新問(wèn)題。在民族區(qū)域自治制度實(shí)踐中，過(guò)渡強(qiáng)調(diào)和使用自治權(quán)。在自治權(quán)使用過(guò)當(dāng)?shù)那闆r下，會(huì)具體表現(xiàn)在自治機(jī)關(guān)中的干部配備中，明明某一職位出現(xiàn)了空缺，卻不能競(jìng)爭(zhēng)上崗，而是搞民族比例制，有時(shí)甚至出現(xiàn)虛位以待民族同志。

利益沖突和價(jià)值觀念分歧，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的民族區(qū)域自治和民族政策教育，各民族在共同的交往和生活中，在價(jià)值觀念上形成的共識(shí)是主流，凝聚力總體上是強(qiáng)的。但也使得民族和諧的目標(biāo)受到很大的挑戰(zhàn)，主要是利益沖突與民族問(wèn)題糾纏在一起，更加敏感，更容易被扭曲放大，具體體現(xiàn)在以民族為本位的政治權(quán)力利益之爭(zhēng)和以地方和民族為本位的經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)。在少數(shù)民族聚居地區(qū)生活和工作的漢族干部與群眾，普遍產(chǎn)生了不平等感。分裂主義成為一股潛流，四處流散。價(jià)值觀念的分歧，很大程度上屬于民族心理問(wèn)題，與文化等非正式制度聯(lián)系在一起，不僅對(duì)民族和諧造成一定的危害，也給民族區(qū)域自治制度的政治整合帶來(lái)了困難，因此，必須引起高度重視并采取適當(dāng)?shù)拇胧┐龠M(jìn)各民族價(jià)值觀念的一致。

三、中國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善

完善制度設(shè)計(jì)，民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善離不開(kāi)精巧的制度設(shè)計(jì)，“沒(méi)有一套作為工具理性的法律制度上的精心設(shè)計(jì)，空洞的道德理念只能作為一種政治的宣言，并可能引發(fā)制度與道德理念之間的緊張”[3]因此，發(fā)展與完善民族區(qū)域自治制度，首先要加強(qiáng)制度建設(shè)，其中最為重要的就是健全與完善由一系列規(guī)則所組成的民族區(qū)域自治規(guī)則體系和監(jiān)督保障機(jī)制。健全和完善民族區(qū)域自治規(guī)則體系，我們不僅要對(duì)已經(jīng)制定出來(lái)的民族區(qū)自治法律體系進(jìn)行補(bǔ)充、修改和完善，而且還要適應(yīng)社會(huì)不斷發(fā)展的需要，制定一批適合民族自治制度需要的法律、法規(guī)。

理順權(quán)利關(guān)系，調(diào)整黨政關(guān)系的核心就是調(diào)整執(zhí)政黨與自治機(jī)關(guān)的關(guān)系，也即處理好黨與人大、黨與人民政府這兩方面的關(guān)系。只有調(diào)整好這兩方面的關(guān)系，才有可能鞏固和完善民族區(qū)域自治制度。具體就是，加強(qiáng)中央權(quán)威是實(shí)行民族區(qū)域自治的前提；是中央與民族自治地方關(guān)系成功調(diào)整的保證；是保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)秩序的要求；有利于發(fā)揮價(jià)值在分配功能，統(tǒng)籌各地區(qū)的發(fā)展，消除地區(qū)差異。

培育公民文化，政治文化作為潛在地影響人們政治行為的心理因素，所涵蓋的范圍非常廣泛。政治文化建設(shè)的途徑，在民族自治地方，由于經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)基礎(chǔ)差，加上受傳統(tǒng)政治文化的影響，缺少自治和自主的公民意識(shí)。民族自治地方的政治文化建設(shè)需要通過(guò)政治社會(huì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

除上述所列的政治社會(huì)化途徑以外，還有其他一些社會(huì)場(chǎng)所和一些較為經(jīng)常性的政治事件也具有政治社會(huì)化的功能，如工作單位、集會(huì)、選舉等。民族區(qū)域自治制度要想促進(jìn)政治發(fā)展，首先就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到所有這些方式和途徑的價(jià)值，并有計(jì)劃、有目的地開(kāi)展政治社會(huì)化的活動(dòng)，綜合運(yùn)用各種政治社會(huì)化方式，形成整體合力，以漸近地改造地域政治文化和民族政治文化，從而實(shí)現(xiàn)民族自治地方政治文化類型由傳統(tǒng)的依附型、地域型的村民文化、臣民文化向現(xiàn)代參與型的公民文化轉(zhuǎn)變，為民族區(qū)域自治制度的平穩(wěn)運(yùn)行提供強(qiáng)大的心理文化支撐。

參考文獻(xiàn)：`

[1] [美]阿爾蒙德等主編，朱曾汶、林錚譯：《當(dāng)代比較政治學(xué)——世界展望》，7頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)館，1993.

[2] 關(guān)于這一問(wèn)題的詳述，參見(jiàn)武林東：《論堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度》，39～43頁(yè)，武漢，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2002.

[3] 參見(jiàn)羅森邦：《政治文化》，5、7頁(yè)，臺(tái)北，桂冠圖書(shū)有限公司，1984；轉(zhuǎn)引自周平：《中國(guó)少數(shù)民族政治分析》，159頁(yè)，昆明，云南大學(xué)出版社，2000.