趙奕鈞等

摘要：本文從棚戶區(qū)的居民、政府、居住環(huán)境、經濟建設等幾個角度，分析了目前包頭市北沙梁棚戶區(qū)的現(xiàn)狀，分析了在改造棚戶區(qū)問題的舉措，并在此基礎上，提出了對策建議，這對于促進包頭市棚戶區(qū)拆遷改造的發(fā)展，提升居民生活水平，完善城市經濟體系，動員全社會力量參與到改善包頭市的環(huán)境中來，都具有重要的意義。

關鍵詞：城市二元經濟結構；城中村；征收補償；棚戶區(qū)

在包頭工業(yè)化和城市化快速發(fā)展過程中，“城市二元結構”的日益強化，會導致嚴重的城市貧困問題，加大城市管理的難度，并造成城市化進程的不穩(wěn)定。為此，應從城市和農村兩個維度加以考慮，積極推動土地制度改革，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系建設，加強農村基礎教育和職業(yè)培訓，建立以社會保障制度為核心的征地補償機制，逐步消除“城市二元結構”。在此基礎上，針對發(fā)現(xiàn)的新問題，提出了在城中村改造中實行分類指導、發(fā)揮改造各方作用、建立有效的參與機制、引入社會評價制度的解決思路和政策建議。

一、中國城市內部城中村發(fā)展概況

國務院總理李克強在包頭調研時強調，要著力破解城市內部二元結構難題，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。雖是針對資源型城市轉型所言，其實也是整個中國城市發(fā)展需要面對的一大現(xiàn)實問題。

近年來我國城市化水平發(fā)展很快，已進入到新的時期。與此同時，一些城市的城中村問題也越來越突出。一方面，各項設施逐步完善，人均收入水平明顯提升；另一方面，仍然存在很多的低收入者，他們的生活條件、薪酬福利遠遠不如城市平均水平。他們兩者之間生存狀況存在著巨大差距，繁華的城市中心區(qū)與簡陋的城鄉(xiāng)結合部并存，在城市內部形成鮮明的反差，應該引起足夠的重視。

認識到這個問題的嚴峻性，更重要的是要有相應的措施，如何更好的進行棚戶區(qū)改造來改善人民的生活環(huán)境，提高人們的生活水平，是我國發(fā)展的當務之急，更是城市發(fā)展根本目標之所在。

二、包頭市社會發(fā)展現(xiàn)狀及“城中村”總體情況

（一）概述

包頭市位于內蒙古自治區(qū)，是大西北的重要交通樞紐。2011年末，全市實現(xiàn)生產總值3005.4億元，按可比價格計算，比上年增長15.5%。其中，第一產第一產業(yè)增加值80.2億元，增長6.0%；第二產業(yè)增加值1665.2億元，增加值17.2%；第三產業(yè)增加值1260.0億元，增長13.9%。第一、第二和第三產業(yè)增加值占全市生產總值的比重分別為2.7%、55.4%、41.9%，三次產業(yè)對經濟增長的貢獻率分別為1.0%、60.3%和38.7%。全市人均生產總值達到112372元，增長13.7%，按年平均匯率折算為17398美元。

全年居民消費價格總水平比上年上漲5.2%。八大類商品及服務項目價格呈現(xiàn)出“七升一降”的格局。其中，食品價格上漲14.0%，仍是拉動價格總水平上漲的最主要因素；煙酒及用品價格上漲3.5%，家庭設備及維修價格下降1.2%。2011年，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)4.1萬人，其中下崗失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)2.1萬。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.87%。

全年地方財政總收入為295.5億元，比上年增長21.4%。其中，地方財政一般預算收入161.9億元，增長16.3%。全年稅收收入247.3億元，增長24.6%。其中，增值稅94.4億元，增長14.0%；營業(yè)稅35.6億元，增長5.5%；企業(yè)所得稅47.5億元，增長47.0%；個人所得稅14.0億元，增長37.6%。全年地方財政支出251.3億元，增長22.7%。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出52.1億元，增長17.1%；醫(yī)療衛(wèi)生支出10.3億元，增長31.7%；科學技術支出3.7億元，增長25.1%；農林水事務支出21.4億元，增長38.6%；教育支出36.5億元你，增長30.5%。

（二）北沙梁“城中村”現(xiàn)狀分析

北沙梁“城中村”改革改造，有利于拓展城市空間，優(yōu)化資源配置。昆區(qū)已沒有可開發(fā)的完整地塊。伴隨著城市外延式擴張的深入，內涵式城市化被提到議事日程，尤其是像昆區(qū)這樣的老城區(qū)，對人居環(huán)境及人口素質水平較低的“城中村”改造，提升土地價值，置換土地功能，是構建“文明城市”和“衛(wèi)生城市”的重要手段。據(jù)統(tǒng)計，目前包頭市還存在大量城中村，分布在10個街道辦事處?！俺侵写濉笔亲园l(fā)形成的，生命力極強，卻存在著諸多問題。

三、北沙梁棚戶區(qū)改造存在的問題

（一）被拆遷人與政府之間的矛盾

被拆遷人對政府的拆遷工程不理解，認為政府是為開發(fā)商服務的，開發(fā)商拿政府的“民心工程”做“擋箭牌”。對于被拆遷人的這種不理解情緒，社會和諧安定面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（二）被拆遷人對拆遷的片面認識

被拆遷人往往拿出法律體系中的一部或對自己有利的，一點蓋全，過分強調權利，而忽視自己的義務，即被拆遷人只拿《物權法》說話，形成對立情緒。其實政府和被拆遷人的權利義務是統(tǒng)一的，目標是完全一致的。作為政府，應該加大棚戶區(qū)改造的相關法律法規(guī)的宣傳力度，不厚此薄彼。

（三）政府與開發(fā)商之間的關系“混同”

政府和開發(fā)商關系“混同”，拆遷人和開發(fā)商是兩個法律主體。實踐中，政府和開發(fā)商關系往往模糊不清，造成被拆遷人誤解，開發(fā)商的一些不當行為讓政府來“買單”，讓政府背黑鍋。在棚戶區(qū)改造的工作人員，辛辛苦苦，卻落下罵名，我們政府要規(guī)范各環(huán)節(jié)的權利義務，明確責任，避免誤會，影響工程的順利進行。

（四）拆遷方式方法存在的問題

開發(fā)商過早介入，形成“越位”，在利益的“博弈”中，被拆遷人感覺到“勢單力薄”，形成對立情緒。棚戶區(qū)改造中涉及的被拆遷人情況復雜多樣，有集體的、個人的、建筑有違章的、臨建的等等，拆遷方案不可能搞“一刀切”，要原則性和靈活性相統(tǒng)一，比如：“溫情拆遷”可以借鑒。

（五）對落實拆遷政策的問題

構筑棚戶區(qū)改造“全面質量控制”體系，政府從質量、安全、成本、利潤及和諧指數(shù)進行目標控制、監(jiān)管，制定相關的評估辦法，堵塞漏洞，真正把政府的棚戶區(qū)改造政策落到實處。

四、棚戶區(qū)改造的解決思路

（一）發(fā)揮政府作用，保障居民利益

在改造中，政府、開發(fā)商、村集體等改造主體都發(fā)揮著重要作用。因此，需要明確各自的責任。對于政府來說，需要加強政府在改造中的領導引導、協(xié)調和監(jiān)督作用，積極動遷城中村改造，向有利于城市整體功能的改變、有利于城市景觀的改善。有利于保障村民和投資者雙方利益的方向和發(fā)展，保證棚戶區(qū)改造在國家法律和城市規(guī)劃的嚴格要求下進行。改造最大的難題是利益沖突的問題，在這個過程中，政府擁有制度安排的最終決定權。政府的科學民主決策、政治智慧和發(fā)展遠見顯得非常重要。

（二）引入社會評價制度，保障村民的知情權和參與權

利益問題是城中村改造一大難題。棚戶區(qū)改造涉及的法律范圍廣，涵蓋行政法、民法等領域，但其“行政屬性”更強，需要政府充分發(fā)揮行政效能，采取合理合法的措施，真正取信于民，在棚戶區(qū)改造中駕馭全局，辦成政府的“德政工程”。

棚戶區(qū)改造的各個環(huán)節(jié)“陽光作業(yè)”，真正把好事辦好。改造的前期準備階段，要充分調查論證，聽取被拆遷人的建議，讓被拆遷人選出自己的代表，必要時可舉行聽證，使政府（拆遷人）和被拆遷人達成認識上的基本統(tǒng)一，這樣就會形成被拆遷人內部之間的相互宣傳，使被拆遷人產生確信，從行動上形成統(tǒng)一，有利于后期工作的順利開展。

（三）加強宣傳引導，實行民情懇談制度

1.觀念創(chuàng)新。包頭市原來的舊城區(qū)拆遷改造是由開發(fā)商為主導的以營利為目的的進行拆遷改造。如今的拆遷改造，則是政府主導加市場化運作的模式，即由市土地儲備中心、市地產集團對土地進行拆遷、收購、整理、儲備、然后以招、拍、掛等形式進入市場。

2.宣傳輿論到位。昆區(qū)堅持把宣傳工作貫穿于拆遷整治工作的始終，把被拆遷群眾的思想工作做實、做細。每開一個新片區(qū)，昆區(qū)都積極爭取市里支持，市級報紙、政府網站等主要媒體高度配合，頭版頭條宣傳，明確輿論導向，營造宣傳氛圍，引導動員全社會關心、參與、支持拆遷。同時，積極引導群眾正確認識和掌握拆遷安置的有關政策，理性對待拆遷安置中的矛盾和問題，把疏導工作做在前，贏得了群眾的信任和支持。

3.實行民情懇談制度。實行拆遷群眾參與小組懇談討論會的辦法，讓群眾自主評判拆遷的必要性，充分表達對拆遷的顧慮，積極探討拆遷補償?shù)挠嘘P辦法，拆遷工作組認真接受群眾的質詢，及時根據(jù)群眾的意見調整策略。

五、總結

總之，從目前來看，把城中村改造成為經濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、政治民主、生活富裕的和諧城市新社區(qū)，是城市化推進中的一個重大課題?！俺侵写濉备母锔脑?，一是有利于拓展城市空間，優(yōu)化資源配置；二是有利于改變城市面貌，提升城市品位；三是有利于改善生活環(huán)境，提高居民素質。

改造城中村，在一定程度上解決包頭市住房壓力的同時，還為提高城中村原住民自身及其后代素質做出貢獻。改造城中村的道路必然是艱難的，其中必然會遇到很多利益的沖突，規(guī)劃的不全面，但是目前的包頭是處在經濟發(fā)展的風口浪尖上，對城中村進行改造就是給發(fā)展更大的空間，給人民更大的幸福。

城市屬于每一個市民，城市需要每一個市民共建共享。破解內部二元結構難題，是目前不少城市發(fā)展需要解決的當務之急。讓全體市民享受到現(xiàn)代城市的發(fā)達、便利，生活得更好、更舒心，更是城市發(fā)展根本目標之所在。（作者單位：內蒙古師范大學）

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