李強(qiáng)

摘要：土地登記制度是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作，是建立農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的前提。針對四川儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的集體土地所有權(quán)權(quán)利主體不明、集體土地所有權(quán)客體不清、集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整、土地土地所有權(quán)權(quán)屬來源模糊等問題，一是應(yīng)明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體與客體，厘清所有權(quán)爭議的集體土地所有權(quán)來源，二是建立和完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能完整性的保障制度，賦予農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)國有土地同等權(quán)利，真正行使占有、使用、收益、處分等權(quán)能，保障農(nóng)民的土地合法財產(chǎn)權(quán)利，三是健全完善集體土地所有權(quán)權(quán)利人組織機(jī)構(gòu)，健全相應(yīng)法律制度，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)能完善性得到制度性落實，四是開展不動產(chǎn)登記與宗地代碼編制工作相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地所有權(quán)；確權(quán)登記；對策研究

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度是指構(gòu)建農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排，是農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)[1]。建立“歸屬清晰、權(quán)能完善、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求[2]。開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，依法確定農(nóng)村集體土地所有制結(jié)構(gòu)，依法落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系，是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基石，是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的必然要求，有利于落實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)雙穩(wěn)定，有利于維護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。

一、研究區(qū)概況

儀隴縣位于四川盆地北部低山與川中丘陵過渡地帶，地理位置介于北緯30°11'-31°39'，東經(jīng)106°14'-106°52'之間，境內(nèi)地形以低山為主、山巒起伏、溝壑縱橫、地勢復(fù)雜，地勢由東北向西南傾斜，地貌以低山淺丘為主，山體切割較深，海撥高差309-793米。幅員面積1691.9平方公里，人口108萬，下轄57個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、儀隴縣確權(quán)登記發(fā)證簡介

儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，是指在第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)及規(guī)范性文件，對四川省儀隴縣所屬的57個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，并在儀隴縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的成果基礎(chǔ)上建立儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫的工作。

三、確權(quán)登記發(fā)證問題分析

目前我國土地登記管理工作正朝著依法有序的方向發(fā)展，但在相對人登記意識、土地登記流程管理、土地登記機(jī)構(gòu)、土地登記制度、土地登記信息化建設(shè)等方向仍存在一定不足[3]。儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作主要問題如下：

（1）集體土地權(quán)屬來源不清

農(nóng)村集體土地權(quán)屬來源追溯到底，是源于上個世紀(jì)中葉的新中國成立后的農(nóng)業(yè)社會主義改造，即農(nóng)業(yè)合作化運動，在人民民主專政條件下，利用國家工具，通過合作化道路，將分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸改造成為社會主義集體經(jīng)濟(jì)，從物權(quán)及所有權(quán)的角度上來講，就是將私有化的生產(chǎn)資料（土地），轉(zhuǎn)變成公有化的生產(chǎn)資料（土地），實現(xiàn)土地的所有權(quán)由土地私人所有向合作社集體所有的轉(zhuǎn)變過程，合作社經(jīng)歷了互助小組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等三個階段，標(biāo)志著農(nóng)村社會主義生產(chǎn)資料基本實現(xiàn)社會主義公有制，后經(jīng)人民公社運動及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，逐漸將其固定下來，作為我國的一項重要的經(jīng)濟(jì)制度存在。

集體土地所有權(quán)糾紛，主要由于農(nóng)民小組間的界線不明確，造成這種現(xiàn)象主要原因是歷史糾紛爭議、權(quán)屬來源不清或土地置換等原因，主要體現(xiàn)在原有的界線標(biāo)識物或界樁損毀，原有的土地權(quán)屬來源資料缺失，歷史見證人離世等方面，導(dǎo)致爭議地區(qū)無法判別。

（2）集體土地權(quán)利不明確

憲法條文表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中處于重要的基礎(chǔ)性地位，但在其他法律中缺乏對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的明確規(guī)定，使得在長期的歷史中，包括集體土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)處于人人所有、人人無份的狀態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是一個存在的法律條文上模糊的詞語，在實踐當(dāng)中缺乏一個既能具體承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，又能行使相關(guān)權(quán)利，還可以受到法律認(rèn)可的主體。因此沒有該行使權(quán)利主體的存在，也導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的農(nóng)村集體生產(chǎn)資料缺乏法律認(rèn)證，處于真空的階段。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的法律地位，導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不受法律政策的保護(hù)與扶持，在其發(fā)展上受到了很大的制約，因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不具備法人資格及實體形式，都無法將法律條款中虛化的集體土地權(quán)利人實化到現(xiàn)實之中，直接導(dǎo)致集體土地權(quán)利人不明確的現(xiàn)實困境。

（3）集體土地客體不明

一是未將與農(nóng)民生產(chǎn)關(guān)系較為密切的林地與草地納入到集體土地所有權(quán)確權(quán)的范圍內(nèi)，土地管理部門與林業(yè)管理部門、草地管理部門的各自規(guī)定中會產(chǎn)生“相互打架”的狀況，從而導(dǎo)致這兩部分內(nèi)容未納入所有權(quán)登記中；二是按照《土地登記辦法》，土地登記的客體應(yīng)該是法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，因此要將荒地、灘涂納入集體土地所有權(quán)確權(quán)登記范圍內(nèi)；三是對于集體土地與國有土地犬牙交錯的局面，國有林場與集體林地、國有土地在集體土地中形成飛地等情況，要明晰集體土地與國有土地的具體界定，要落實到每一宗地塊的邊界與界址點的清晰無誤。

（4）集體土地權(quán)能不完整

按照《土地管理法》中的要認(rèn)定，所有權(quán)應(yīng)該含有的全部權(quán)利為占有、使用、收益和處分，但在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)并不是充分物權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織對于農(nóng)村集體土地只是享有占有權(quán)、使用權(quán)，和一部分的收益權(quán)，對于處分權(quán)利的行使仍然存在一定的障礙，這就對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能做了限制，使其土地產(chǎn)權(quán)具有一定的不完整性，這也是在儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中發(fā)現(xiàn)的問題。

處分權(quán)一直是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的核心權(quán)能，只有處分權(quán)得到充分的保障，才能夠保證農(nóng)民集體依法對其所有的土地享有具有支配性和絕對性的權(quán)利，這才是完全的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，但在目前的環(huán)境下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)仍然還是依托于對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)及收益權(quán)的實現(xiàn)，對于處分權(quán)仍然不充分。

四、確權(quán)登記發(fā)證對策與建議

（1）明確集體土地所有權(quán)登記主體

針對在儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中出現(xiàn)的土地所有權(quán)權(quán)利主體模糊、主體地位及集體經(jīng)濟(jì)組織缺失等實際問題。第一是完善農(nóng)民小組組織結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的幫扶指導(dǎo)下，逐漸落實村民小組主體責(zé)任。第二是拓展農(nóng)村小組的范疇。第三是明確所有權(quán)主體。做到以上三種建議，不管是“集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村集體經(jīng)濟(jì)組織”還是“村民小組農(nóng)民集體”成為最終的集體土地所有權(quán)主體，只要按照法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，實事求是，因地制宜，都能夠明確土地所有權(quán)土地地位，不再讓主體地位虛化。

（2）明確集體土地所有權(quán)客體

儀隴縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，對于土地所有權(quán)客體的具體確定，要按照國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋的通知》文件中的要求進(jìn)行確定的，即落實到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地等屬于農(nóng)民集體的各類土地。

（3）處理集體土地所有權(quán)糾紛

針對集體土地所有權(quán)糾紛，要重新相信人民群眾的智慧，群策群力，賦予他們充分的知情權(quán)，對有共同爭議的土地，暫行按照共有宗地進(jìn)行登記，待有爭議的兩個村民小組進(jìn)行自發(fā)的，有監(jiān)督的協(xié)商后，再選擇面積分?jǐn)偦蜃诘厍懈畹刃问?，對有爭議的土地進(jìn)行妥善解決。在此期間，要給予雙方充分的知情權(quán)與自主權(quán)，對于調(diào)查取證取得任何信息都需要進(jìn)行公開，尤其是權(quán)屬界址點與界址線走向的確定，都需要進(jìn)行實地走界確認(rèn)，并由相鄰權(quán)利人代表指界確認(rèn)簽字蓋章，需要有爭議的雙方共同在場，共同簽字蓋章存檔。

（4）健全集體土地所有權(quán)權(quán)能

健全集體土地所有權(quán)權(quán)能可以從完善收益權(quán)與處分權(quán)能方面入手。第一減少土地征收范圍，賦予土地集體經(jīng)濟(jì)組織的話語權(quán)，改變政府單方面批準(zhǔn)征收的權(quán)力，對于集體土地征收，需要經(jīng)過準(zhǔn)備征收土地所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上的多數(shù)同意后，才能實施征地；第二要建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的新型征地補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)行兩方面的改變，一方面允許農(nóng)村集體土地直接入市，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接與用地方進(jìn)行收益的協(xié)商，另一方面是完成征收的集體土地出讓取得出讓金，國家只能扣除基礎(chǔ)的征收費用，將剩余的利潤全部返還給失地農(nóng)戶，進(jìn)行多種形式的引導(dǎo)，保障失地農(nóng)戶能夠長遠(yuǎn)發(fā)展；第三是擴(kuò)大目前的集體土地試點范圍，從允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)放入，擴(kuò)大到允許所有集體土地出讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)。

（5）完善集體土地所有權(quán)組織結(jié)構(gòu)

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀，建議對于相關(guān)法律進(jìn)行修改，將《農(nóng)村委員會組織法》、《民法》、《公司法》進(jìn)行完善，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、合作社組織法人地位，并進(jìn)行市場化、民主化改造，使之能夠同農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證后的農(nóng)村集體土地所有權(quán)格局相適應(yīng)，行使所有權(quán)權(quán)利和管理集體土地資產(chǎn)。

（6）建立所有權(quán)權(quán)能完整性保障機(jī)制

建立制度性的集體土地所有權(quán)權(quán)能保障機(jī)制，以法律的形式進(jìn)行落實與貫徹，結(jié)合目前國家層面對于深化體制改革的各項試點，在依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)、依法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)等方面進(jìn)行保障機(jī)制，擴(kuò)大目前的試點范圍，不要認(rèn)為制造“政策洼地”，要修改目前的法律障礙與配套政策，確保作為利益相關(guān)者的農(nóng)民群體獲得與法律地位一致的主動權(quán)，改變政府一家獨大的局面。

（7）落實不動產(chǎn)登記制度

隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村制度的改變，集體土地所有權(quán)價值逐漸得到體現(xiàn)，落實不動產(chǎn)登記制度，將反饋集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作成果，實現(xiàn)成果應(yīng)用，進(jìn)一步明確土地權(quán)能，提升集體土地價值，保護(hù)集體土地權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)益，使得農(nóng)村集體土地權(quán)利人在征地拆遷、土地綜合開發(fā)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地退出等市場經(jīng)濟(jì)活動中，能夠依靠集體土地所有權(quán)證書彰顯集體土地所有權(quán)。（作者單位：重慶市巴南區(qū)土地整治儲備中心）

參考文獻(xiàn)：

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