文燕

摘要：隨著社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地以及工業(yè)用地等非農(nóng)用地，大量農(nóng)民失去土地。然而我國在失地農(nóng)民社會保障在制度、觀念以及運作上都存在一些問題，通過對社會保障制度、法律法規(guī)以及就業(yè)培訓(xùn)等方面的探索，提出相應(yīng)的改善我國失地農(nóng)民社會保障問題的對策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；對策

《國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014-2020）》為我國城鎮(zhèn)化提供了新的思路、描繪了新的藍(lán)圖，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成為我國城市化進(jìn)程中又一推動力。城鎮(zhèn)化伴隨著土地征收，而失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的衍生品規(guī)模呈不斷擴大之勢，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》預(yù)計到2020年這一特殊群體的總量將超過1億，約占我國屆時總?cè)丝诘?%。如何構(gòu)建起完善的社會保障制度保障這一龐大群體的利益關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和社會的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

一、我國失地農(nóng)民社會保障面臨的困境

（一）征地制度的滯后性

我國現(xiàn)行的土地征收制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的計劃經(jīng)濟時期相比并沒有明顯的改變，許多征地政策在市場經(jīng)濟時代以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下具有較為嚴(yán)重的滯后性。1993年以后，我國征地安置政策由重安置輕補償轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙夭灰恕钡呢泿虐仓梅绞?，失地農(nóng)民將承擔(dān)比原有風(fēng)險更大的市場風(fēng)險，我國現(xiàn)有的征地安置機制無法保障失地農(nóng)民順利平穩(wěn)的適應(yīng)這種風(fēng)險的轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定對征地補償?shù)淖罡咚讲坏贸^被征收前三年土地平均產(chǎn)值的20倍，這種以歷史既定環(huán)境而設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，未將社會的發(fā)展以及農(nóng)民的基本衣食住行、教育、醫(yī)療等一系列社會保障問題納入考慮的范疇，農(nóng)民生活水平不僅得不到有效的提高，甚至出現(xiàn)下降和難以為繼的現(xiàn)象。

（二）保障資金缺口大

我國雖然在制度上雖然規(guī)定以多方籌資的辦法籌集失地農(nóng)民社會保障基金，但在實際運行的過程中卻是困難重重。第一，失地農(nóng)民繳納社會保障基金的能力低，難以承擔(dān)社會保障所帶來的經(jīng)濟壓力；第二，失地農(nóng)民繳納社會保障的基金分為個人繳納和集體繳納，集體承擔(dān)了失地農(nóng)民社?；鸬拇蟛糠?，因此對于集體經(jīng)濟差的行政村難以負(fù)擔(dān)此經(jīng)濟壓力；第三，政府財政資金對失地農(nóng)民社會保障的部分由于各種因素的制約和影響，難以足額到位的情況較為普遍，政府財政成為一張難以兌現(xiàn)的支票；第四，社會保障基金貶值較大，由于社會保障基金的專款專用，大部分社保基金成為死錢，由于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步，物價上漲導(dǎo)致原有的社會保障基金購買力急劇下降，社會保障基金的保障能力在無形中不斷下降，導(dǎo)致了保障資金的缺口不斷擴大。

（三）征地補償費用偏低

我國對征收土地的補償費用標(biāo)準(zhǔn)較低是現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會保障面臨問題的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是依然具有很強的計劃經(jīng)濟時代的影子，在社會主義市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，注重既定歷史水平而忽視社會發(fā)展以及失地農(nóng)民所面臨的外部因素而制定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)已難以保障其生活水平的穩(wěn)定和提升。征地補償標(biāo)準(zhǔn)建立在前三年生產(chǎn)平均值的水平上，即使各省市依據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，最高也不能超過平均生產(chǎn)值的20倍。從而可以看出我國征地補償費用較為偏低。

二、我國失地農(nóng)民社會保障存在困境的原因

（一）傳統(tǒng)觀念的束縛

封建時代自給自足的自然經(jīng)濟形成了我國以孝文化為中心的家庭養(yǎng)老模式，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想對我國社會有著根深蒂固的影響，土地養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老等養(yǎng)老思想在廣大農(nóng)村依然有著很大的市場。失地農(nóng)民對征地補償款依然愿意在掌握在自己手中，對繳納社?；鹨约凹w經(jīng)濟投資熱情不高，甚至存在抵觸的現(xiàn)象，造成社會保障基金繳納水平低。由此可以看出，傳統(tǒng)的保障觀念以及養(yǎng)老觀念是我國現(xiàn)階段社會保障面臨困境的重要原因之一。

（二）征地方式不合理

我國現(xiàn)行土地征收方面存在著許多不完善和不合理之處，主要體現(xiàn)在：第一，土地市場尚未有效健全，征收后的土地所有權(quán)屬性發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民保障自身利益的唯一資源也伴隨著征收而失去，被征地農(nóng)民成為一無所有的“無產(chǎn)者”。第二，征地補償方式不科學(xué)，一次性的資金補償方式不能長期保障失地農(nóng)民的利益。第三，補償資金方法渠道不合理，對集體和個人雙方面進(jìn)行征地補償，基層政府和組織截留補償款現(xiàn)象普遍，失地農(nóng)民實際獲得補償金減少。

（三）法律不完善

我國正處于法制建設(shè)時期，相關(guān)法律法規(guī)還很不完善，現(xiàn)有的征地補償多以國家行政條例為依據(jù)，法律效力不足。首先，當(dāng)前尚未有法律法規(guī)對失地農(nóng)民社會保障問題做出有效和明確的規(guī)定，各級地方政府的征地政策缺乏明確的法律依據(jù)，相關(guān)政策在制定和實行的過程中無法可依，以經(jīng)驗和各自的認(rèn)識進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)制定，科學(xué)性和標(biāo)準(zhǔn)不足?，F(xiàn)階段，我國失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)制度耦合性較差，各地建立的相關(guān)制度差異性較大，失地農(nóng)民跨區(qū)域流動面臨著許多制度障礙，社會保障關(guān)系異地難以銜接。由于法律體系的不完善，我國失地農(nóng)民社會保障問題面臨著無法可依，缺乏法律保障。

三、改善失地農(nóng)民社會保障水平的對策分析

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念與加強技能培訓(xùn)

由于傳統(tǒng)土地保障以及家庭養(yǎng)老思想的束縛，要解決失地農(nóng)民社會保障所面臨的問題，必須加強對廣大農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的社會保障宣傳力度，提高廣大農(nóng)民文化水平和對社會保障的認(rèn)識。失地農(nóng)民再就業(yè)是社會保障重要的組成部分，因此政府和集體應(yīng)劃撥專項資金對失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能以增加其就業(yè)機會。借助地方職業(yè)技術(shù)學(xué)校的教學(xué)資源，實行政府與之合作的機制，實現(xiàn)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與學(xué)校教育相結(jié)合，以短期應(yīng)用性技能培訓(xùn)為主，輔之以發(fā)展型技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的再就業(yè)機會。

（二）制定科學(xué)的征地補償政策

我國不斷完善社會主義市場經(jīng)濟，市場對資源配置起著決定性的作用，原有的計劃經(jīng)濟時代的土地征收政策應(yīng)予以相應(yīng)的改變，適應(yīng)今天市場經(jīng)濟的發(fā)展。首先，土地征收補償應(yīng)建立在市場機制之上，科學(xué)的確定相應(yīng)項目以及配套的補償標(biāo)準(zhǔn)，征地補償款應(yīng)包括現(xiàn)有收益、潛在收益以及增值收益，體現(xiàn)公平和效益的原則。其次，改變單一貨幣補償?shù)姆绞?，實行以貨幣補償為主、多種補償方式為輔的土地征收補償機制，實現(xiàn)征地補償多元化。最后，完善征收補償費用分配機制，集體和農(nóng)戶補償應(yīng)進(jìn)行明確的界定，集體的歸集體，農(nóng)戶的歸農(nóng)戶，防止借用集體的名義侵占農(nóng)戶的利益。

（三）完善失地農(nóng)民社會保障制度

我國征地補償僅為國家承認(rèn)的集體和農(nóng)戶所享有的那部分土地權(quán)益，財產(chǎn)權(quán)補償不足的現(xiàn)象突出，加之對失地農(nóng)民的社會保障制度與城市社會保障制度之間存在巨大的差異，對失地農(nóng)民造成了極大的不公平。因此完善失地農(nóng)民社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的并軌對解決我國失地農(nóng)民社會保障存在的問題有著重要的意義。完善社會保險、社會救助以及社會福利等制度并將廣大農(nóng)民納入到這個保障制度之中，實現(xiàn)全民社會保障，健全教育、醫(yī)療等配套制度，對廣大失地農(nóng)民實行的全方位保障，實現(xiàn)社會公平與正義，推動社會的發(fā)展與進(jìn)步。（作者單位：湘潭大學(xué)）

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