張 坤,劉世弘,馬大宇

(清華大學(xué)房地產(chǎn)管理處,北京 100084)

高校公用房配置優(yōu)化機制的新探討
——以清華大學(xué)為例

張 坤,劉世弘,馬大宇

(清華大學(xué)房地產(chǎn)管理處,北京 100084)

高校公用房是高校進行各類教育活動的重要物質(zhì)保障,以清華大學(xué)為例,分析了高校公用房資源配置的管理模式、高校公用房管理配置的歷史沿革及目前面臨的挑戰(zhàn);對高校公用房管理優(yōu)化配置機制進行了探討,提出制度建設(shè)是高校公用房資源優(yōu)化配置的最深層次因素,同時分析了與高校公用房資源定額配置模型相關(guān)的影響因素,并提出在模型實際測算過程中的基本原則。

高校公用房;管理制度;定額配置

高校公用房在高校教育資源中是支撐性基礎(chǔ)資源,是高校進行各種教育活動及自身發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),同時也是學(xué)生培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、社會服務(wù),知識進步等方面的重要后盾[1]。因此對高校公用房配置機制的方式選擇、有效途徑、配置機制的效率及公平評價的探討有著積極的實際意義。

1 高校公用房的范疇

1.1 高校公用房的分類

根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標(biāo)》(簡稱“92定額”)及教育部教發(fā)(2004)2號文件高校公用房大致分為以下幾類:

教室,包括各種普通教室(小教室、中教室、合班教室、階梯教室)、制圖教室、語言教室、電教教室及其附屬用房等,涵蓋公共教室、院系教室及附屬用房。

圖書館,包括各種閱覽室、書庫、目錄廳、出納廳、內(nèi)部業(yè)務(wù)用房、技術(shù)設(shè)備用房、辦公及輔助用房。

實驗室、實習(xí)場所及附屬用房包括教學(xué)實驗用房、實習(xí)實訓(xùn)用房(包括工程訓(xùn)練中心)、自選科研項目及學(xué)生科技創(chuàng)新用房、研究生學(xué)習(xí)實驗科研輔助用房,藝術(shù)類的展室、攝影室、洗印室等也計入此類用房。

專用科研用房,包括科學(xué)研究、設(shè)計、開發(fā)、使用的用房,有別于公共教學(xué)的實驗室;專用科研用房對應(yīng)的實際用途包括:校級科研平臺用房、院系級科研平臺用房、科研實驗室和附屬用房。

會堂,指提供集會或舉行文化、學(xué)術(shù)會議的獨立建筑。

行政辦公用房,包括學(xué)校及院系辦公用房,如院系黨政辦公室、教師辦公室、教研室、學(xué)籍檔案室、資料室、會議室及接待室等用房。

生活福利和其他附屬用房,包括醫(yī)務(wù)所、公共浴室、教工及離退休人員活動用房(活動室和管理用房)等。

1.2 高校教學(xué)及相關(guān)輔助用房的規(guī)模

筆者調(diào)研統(tǒng)計了規(guī)模相當(dāng)?shù)?所高校2012年教學(xué)及輔助用房的面積及此類房屋與各高校各類房屋總面積的比例,通過統(tǒng)計計算,7所高校教學(xué)及輔助用房面積占各類房屋總面積的平均比例為37.8%,如表1所示。

表1 七所高校校教學(xué)及輔助用房面積表

根據(jù)2012—2013年度清華大學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,院系教室、院系專用科研和實驗室用房占全校各類用房的比例也接近了34%,可見院系公用房管理是高校公用房管理的重中之重,房屋資源在院系進行各類教育活動中起著重要的支撐作用。

2 高校公用房管理模式分析

目前,規(guī)模較大的高校普遍實行學(xué)校院系兩級管理體制[2],例如北京大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、重慶大學(xué)、上海交通大學(xué)、清華大學(xué)等屬于二級管理的高校。

北京大學(xué)公用房管理模式為由北京大學(xué)公用房配置領(lǐng)導(dǎo)小組進行決策,房地產(chǎn)管理部作為實施管理的職能部門具體履行房屋分配職能。

“哈爾濱工業(yè)大學(xué)公用房產(chǎn)管理條例實施細(xì)則”總則中對學(xué)校的管理模式進行了描述:“學(xué)校公用房實行兩級管理,學(xué)校負(fù)責(zé)制定政策和落實規(guī)劃方案,并對各單位各類用房核定指標(biāo),保障公用房產(chǎn)的合理配置。各單位內(nèi)部用房的日常調(diào)配由各單位按學(xué)校管理條例自行負(fù)責(zé)。

“重慶大學(xué)公房管理辦法(試行)”明確提出建立學(xué)校與二級單位兩級公房管理體制,試行公房“總額控制分級管理分類定額動態(tài)調(diào)整超額收費”的管理運行機制。

“上海交通大學(xué)公有房產(chǎn)管理條例”規(guī)定學(xué)校資源配置和資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)學(xué)校公有房產(chǎn)配置和管理的重大決策,授權(quán)資產(chǎn)管理處對學(xué)校公有房產(chǎn)進行配置、調(diào)整與管理,并組織實施;實行“學(xué)校所有、二級管理”體制,以“整體配置、有償使用、定額補貼、協(xié)議約束”為基本準(zhǔn)則。

以清華大學(xué)為例對二級管理進行介紹。清華大學(xué)認(rèn)為,房屋資源屬于緊缺有限的資源,重大房屋分配,如院系整體搬遷及后續(xù)騰空房屋的再分配,皆由校房屋管理與改革領(lǐng)導(dǎo)小組進行綜合統(tǒng)籌決策,決定房屋分配的宗旨、額度。清華大學(xué)房屋使用決策流程如圖1所示。由該圖可見:學(xué)校房屋管理與改革領(lǐng)導(dǎo)小組做出重大房屋分配決策經(jīng)房管處下達(dá),房管處是具體房屋分配政策的制定者,然后由院系根據(jù)院系內(nèi)部房屋資源使用情況決定其內(nèi)部分配原則,最后,房屋使用者的需求反饋通過院系、房管處審批,由房管處和院系相關(guān)人員洽商解決,如有重大議題由學(xué)校房屋管理與改革領(lǐng)導(dǎo)小組商議決定。

圖1 清華大學(xué)公用房使用決策流程圖

對于院系層面的內(nèi)部管理,清華大學(xué)于2012年對47個院系進行了房屋使用資源的調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示:共有24個院系建立或內(nèi)部頒布了成文的公用房使用條例,19個院系雖沒有形成具體的文件,但根據(jù)調(diào)研結(jié)果,管理模式基本與有明文規(guī)定的院系管理模式類似。各院、系(所)設(shè)有安全員崗位兼任房屋管理員,歸各院、系(所)主管行政領(lǐng)導(dǎo)直接管理;涉及公用房資源使用費、重大房屋資源分配等重要公房事宜,系主任、系書記、副系主任召集院系內(nèi)各研究機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人開會討論,并經(jīng)院、系務(wù)會或資源委員會(由系行政和各行政副所長組成)審議通過。

3 公用房定額配置機制與問題

3.1 部分高?，F(xiàn)行公用房定額配置模型基本架構(gòu)分析

2012年,我們對北京大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)等15所高校房屋管理進行了調(diào)研,有14所高校在學(xué)校層面的管理原則是“有償使用、定額核算、超額收費”,一所學(xué)校實行“缺額補償”的管理原則。

1997年,清華大學(xué)在全校暑假黨政干部會上提出“改革公用房行政分配、無償使用的傳統(tǒng)模式,逐步建立行政管理與經(jīng)濟管理相結(jié)合、自我約束的公用房管理體制,充分發(fā)揮公用房效益,為建設(shè)一流大學(xué)服務(wù)”的改革目標(biāo)。當(dāng)年通過深入調(diào)查研究,1997年12月校務(wù)會議通過新的“清華大學(xué)公用房管理條例(試行)”(以下簡稱“條例”)及4個實施細(xì)則,并于1998年開始實施。以1998年“條例”中院系(所)用房管理細(xì)則為實施重點,通過建立一套完整的定額管理和收費核算的量化模型,實行院系用房定額管理、有償使用機制,得到校內(nèi)各院系(所)的認(rèn)可[3]。

根據(jù)“清華大學(xué)院、系、所用房管理細(xì)則”(試行)文件,清華大學(xué)對院、系(所)公用房定額面積(AA)的測算,主要分為免費辦公用房定額面積(BA)、免費資料室用房定額面積(ZA)、免費教學(xué)用房定額面積(JA)、正常交費科研用房定額面積(RA),其模型基本架構(gòu)見表2(以清華大學(xué)工科院系定額核算模式為例)。

表2 清華大學(xué)現(xiàn)行定額核算模型基本架構(gòu)

參數(shù)說明:JB事業(yè)編制數(shù)、JEA教學(xué)實驗用房定額面積、JE1公共基礎(chǔ)課生時、JE2專業(yè)基礎(chǔ)課生時、JE3專業(yè)課生時、JLA學(xué)位論文設(shè)計用房定額面積、JDA大型教學(xué)實驗用儀器等需特殊補貼的定額用房面積、B本科生人數(shù)、M碩士生人數(shù)、F留學(xué)生人數(shù)、D博士生人數(shù)、PD博士后人數(shù)、RGA國家實驗室補助用房定額面積、RZA專職科研用房定額面積、K1規(guī)模系數(shù)、K2專業(yè)系數(shù)。

清華大學(xué)在1998年公布的細(xì)則中明確對院、系(所)公用房收費標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定,科研用房(RA)和小于總定額20%以內(nèi)的超額用房面積是每天0.3 元/m2,大于總定額20%以外的超額用房面積按照每天0.6元/m2收費。但是,隨著各院、系(所)科研項目的增多,每年都有院、系(所)與學(xué)校簽署科研周轉(zhuǎn)房協(xié)議,也就是定額面積以外的擴大用房面積的協(xié)議。2009年,學(xué)校房屋管理與改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將新增科研用房面積每天按3元/m2標(biāo)準(zhǔn)進行收費,部分大項目可實行階梯式收費試點,從而來應(yīng)對院、系(所)日益增長的用房剛性需求。

3.2 高校院系公用房管理配置面臨的新問題

清華大學(xué)1998年開始實施“清華大學(xué)公用房管理條例”和“清華大學(xué)院、系、所用房管理細(xì)則”,利用經(jīng)濟杠桿,在公用房有限資源的有效使用上起到了積極的調(diào)節(jié)作用,但是歷經(jīng)16年,也面臨著新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面的問題。

3.2.1 房產(chǎn)資源調(diào)節(jié)費的問題

原有公用房管理條例的房產(chǎn)資源調(diào)節(jié)費的收費模式能否繼續(xù)有效地發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用[4]。隨著學(xué)校重大科研項目的增多,需要更多的房屋資源來滿足需求,以2013年度為例,當(dāng)年清華大學(xué)參與定額核算的院系約40個,而依然有22個院系和學(xué)校簽訂了科研周轉(zhuǎn)用房協(xié)議,由此說明目前的定額核算模式,對原有的院系存量用房起到了杠桿作用,而對院系新的用房剛性需求卻無能為力。

3.2.2 新學(xué)科不斷發(fā)展的問題

學(xué)校學(xué)科建設(shè)新導(dǎo)向帶來的院系間關(guān)于有限房屋資源配置的橫向矛盾的加劇,比如交叉學(xué)科類等新學(xué)科蓬勃發(fā)展和壯大[5],傳統(tǒng)院系的學(xué)科內(nèi)容也發(fā)生了變化,導(dǎo)致院系間房屋資源占有的差劇加大,造成貧富不均。

3.2.3 各類學(xué)生和教職工數(shù)量變化大的問題

筆者統(tǒng)計了清華大學(xué)5個年度的學(xué)生和教工人數(shù)的數(shù)據(jù),跨度從2000—2013年(見表3)。通過數(shù)據(jù)對比,可以明顯看出本科生呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢,碩士生、博士生每年人數(shù)呈現(xiàn)較大的增幅,碩士生與本科生之比,博士生與本科生之比逐年增大,博士后2007年相對于2000年增長1倍多,2010年以后呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢。2012、2013年在編教職工人數(shù)相對于2010年之前,都有了大幅度的減少,而非事業(yè)編制人數(shù)2000年并沒有統(tǒng)計,但2007年以后其在教職工人數(shù)中占據(jù)了一個很大的比例。教職工、本、碩、博等人數(shù)結(jié)構(gòu)的明顯變化必然會引起房屋資源配置過程中差異化、個性化的矛盾,因此新制度和房屋資源調(diào)配機制必須適應(yīng)這種人員結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的用房需求的質(zhì)的變化。

表3 清華大學(xué)2000—2013年本、碩、博、教職工、博士后人數(shù)統(tǒng)計表

3.2.4 房屋管理規(guī)定的調(diào)整問題

房屋建設(shè)前期規(guī)劃階段的用戶和房管部門的有效介入度的重新界定,明確用戶實驗室用房的需求,減少房屋建成后再改造。

4 高校公用房管理優(yōu)化配置機制的新探討

4.1 高校公用房資源的稀缺性,從“制度”層面提高資源配置效率

4.1.1 公用房管理制度的界定

不同學(xué)科對制度的概念有不同的解釋,本文采納經(jīng)濟學(xué)的觀點對高校院系公用房資源配置中的制度進行界定。經(jīng)濟學(xué)觀點認(rèn)為“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[6-7];它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度的類型有:用于降低交易費用的制度、用于影響生產(chǎn)因素的所有者之間的配置風(fēng)險的制度、用于確認(rèn)公共品和服務(wù)生產(chǎn)與分配的框架制度等[8]。

4.1.2 制度在用房資源配置中的作用

制度在高校院系公用房資源配置過程中,發(fā)揮著4個方面的作用:作為根本性的影響因素,維護高等教育的使命;使得房產(chǎn)資源有效合理地使用,從而服務(wù)于高等教育的發(fā)展;降低高校房產(chǎn)資源配置中的交易費用,有效控制談判費用、信息費用、起草和實施合約的費用、監(jiān)督管理的費用和改變制度安排的費用,避免一切不直接發(fā)生在房產(chǎn)資源分配過程中的費用[9];約束高校房產(chǎn)資源配置中的權(quán)力分配,在房產(chǎn)分配的過程中,高校內(nèi)部有2種權(quán)力存在:學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力[10]。因此加強制度建設(shè),目的在于完善運行機制,避免權(quán)力界限不清,防止無約束偏好擴展,避免不均衡發(fā)展。

4.1.3 用房管理制度的架構(gòu)體系

構(gòu)建節(jié)約、滿足差異性、個性化的公用房配置制度架構(gòu)體系,提高高校房產(chǎn)資源的使用效率。高校公用房資源的合理利用,包括2個層面,一個是學(xué)校層面對有限資源的組織和利用并使之發(fā)揮最大的效用;一個是各學(xué)校院系層面內(nèi)部的合理分配和利用。制度建設(shè)的首要點,就是做到房屋資源分配的公開透明、信息對稱[11]。其次是,建立前期科學(xué)論證和統(tǒng)籌管理的機制,避免各單位用房出現(xiàn)“大而全”、“小而全”。在傳統(tǒng)模式下,雖然學(xué)校公用房資源由學(xué)校層面統(tǒng)籌安排,但實際操作中,房屋資源的再流動和利用變得十分困難,院系層面往往只從本學(xué)科考慮出發(fā)。另外,隨著高校辦學(xué)的多元化,資金來源渠道也多元化,高校的建設(shè)資金主要來源于政府投入、學(xué)校自籌及項目爭取,因此很多資金在應(yīng)用目的上比較明確,可以更好地幫助提高預(yù)見性,在房屋建設(shè)初期,重視規(guī)劃,與各需求方及時探討,提高房屋資金使用的預(yù)見性,對修建、裝修的標(biāo)準(zhǔn)在前期論證和前期規(guī)劃初步設(shè)計階段,就做到滿足個性化的需求,在房屋投入使用后,提高用戶的滿意感受度。同時,新制度建設(shè)也要充分保證經(jīng)濟杠桿的作用持續(xù)有效發(fā)揮[12]。

4.2 定額配置模型的轉(zhuǎn)變

4.2.1 定額配置模型建立的原則

強化學(xué)校、院系兩級管理體制,學(xué)校定額配置與院系自主調(diào)配相結(jié)合;資源配置體現(xiàn)學(xué)校學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)的規(guī)劃,規(guī)劃院系合理用房面積,考慮到未來5～10年的用房增量;適當(dāng)提高房費水平,達(dá)到院系可承受的房費水平,合理享有資源,為院系制定調(diào)配機制留出空間,督促院系建立行之有效的用房調(diào)配機制。

4.2.2 定額配置模型變量因素分析

在如何建立定額配置模型時,首先是模型自變量的選擇問題。院系定額面積的核算受到來自學(xué)校和院系2個層面因素的影響,并要考慮院系層面和學(xué)校層面的因素之間的交互作用。由于院系和學(xué)校存在嵌套關(guān)系,因此可借鑒多層線性模型進行數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)分析,在實際房屋分配中院系層面影響因素對學(xué)校層面有著更直接的作用,所以院系作為第一層,學(xué)校是數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的第二層。本文考慮構(gòu)建量化模型中影響因素見表4。

模型的構(gòu)建原則應(yīng)該遵循簡易原則[13],且影響因素應(yīng)選擇最有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)要連續(xù),具有持續(xù)的實際意義,與院系的用房發(fā)展?fàn)顩r相匹配,并遵循留有一定的余量,也就是使核算結(jié)果有一定的彈性。在量化模型建立的具體測算過程中來看,模型建立的基本原則就是要持續(xù)支持教學(xué)和基本科研,也就是說新模型的免費定額總面積和科研基本定額面積都應(yīng)該是首要保障的,如果提升收費標(biāo)準(zhǔn),收費梯度應(yīng)該細(xì)化,從而緩沖收費額度的激增。由于院系在房屋節(jié)約使用上自覺動力缺乏,應(yīng)明確建立房屋資源利用優(yōu)劣配置的獎懲制度的激勵機制,在房屋使用問題上能夠利用經(jīng)濟杠桿對有限資源進行自行調(diào)節(jié),解決“實用實報實審批”的狀態(tài)。

表4 影響公用房定額配置面積的自變量因素

5 結(jié)束語

高校公用房資源優(yōu)化配置機制的不斷改進,以科學(xué)管理為載體,提高公用房管理機制的運作效益,本質(zhì)上就是為了確保有限稀缺的房屋資源本著公平、效率兼顧及節(jié)約原則,為高校的持續(xù)發(fā)展護航,不斷提升高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承和為社會服務(wù)的能力。

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New study on optimization mechanism of public-housing resources allocation in colleges and universities: Taking tsinghua university as anesample

Zhang Kun,Liu Shihong,Ma Dayu
(Office of Real Estate Management,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

The public-housing resources in colleges and universities play a significant role and are the material base during colleges and universities performing various educational activities.Taking Tsinghua University as an example,the management mode of the public-housing resources in colleges and universities is analyzed, meanwhile,the current quota pattern of the allocation mechanism of public-housing resources and the new challenges in Tsinghua University are illustrated.The system construction is considered as the deepest and the most crucial factor,also,the specific influencing factors are interpreted via Hierarchical Linear Models and the basic ideas and principles about the former of a new quota system are given.

public-housing in colleges and universities;system of management;quota allocation

G472;G483

A

1002-4956(2015)4-0270-05

2014-09-07修改日期：2014-11-10

張坤(1979—),女,山東德州,碩士,七級職員,研究方向為高校公用房管理.

E-mail:kunzhang＠tsinghua.edu.cn