謝燮

【摘 要】 在評價我國航運市場開放度的基礎(chǔ)上，提出海運強國、公平公正、分步推進(jìn)、試點試驗等原則，以及提升航運市場對外開放的質(zhì)量和對內(nèi)開放水平的總體目標(biāo)?；谖覈竭\市場存在的不足，建立航運市場開放的政策體系：航運市場對內(nèi)開放的政策、航運市場對外開放的政策、航運市場加強事中事后監(jiān)管的政策。

【關(guān)鍵詞】 航運市場；開放；上海自由貿(mào)易試驗區(qū)；沿海捎帶業(yè)務(wù)

從國際來看，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)議（TTIP），以及多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（PSA）談判的加速推進(jìn)，體現(xiàn)了世界經(jīng)濟全球化的新動向；從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟進(jìn)入“新常態(tài)”，國家治理現(xiàn)代化及上海自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）的推進(jìn)，對航運業(yè)開放提出了新要求；從行業(yè)來看，航運和港口業(yè)態(tài)正在發(fā)生深刻變化。上述國內(nèi)外的新趨勢及航運業(yè)態(tài)的新變革都深刻影響著航運市場，相應(yīng)的政策體系需要在新形勢下作出優(yōu)化和調(diào)整。

1 我國航運市場開放度評價

我國航運市場分為內(nèi)河運輸、沿海運輸和遠(yuǎn)洋運輸。內(nèi)河運輸和沿海運輸市場沒有對外國船公司開放，而遠(yuǎn)洋運輸市場已經(jīng)實現(xiàn)了較高程度的開放。世界主要航運和貿(mào)易國家出于國家經(jīng)濟安全和經(jīng)濟利益考慮，均未開放外國籍船舶從事沿海運輸和內(nèi)河運輸。自1988年我國放棄實行貨載保留政策以來，航運市場開放不斷向前推進(jìn)。1992―2000年，外商獨資船務(wù)公司（自有船舶的攬貨、簽單、結(jié)匯和簽訂海運業(yè)務(wù)合同）的讓步，放棄了雙邊海運協(xié)定的要求。

2013年，上海自貿(mào)區(qū)開展了3項開放政策：允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)；放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業(yè)的外資股比限制；允許設(shè)立外商獨資的國際船舶管理企業(yè)。2014年，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單又新增了2項內(nèi)容：以合資、合作形式從事公共國際船舶代理業(yè)務(wù)，外方持股比例放寬至51%；允許外商以獨資形式從事國際海運貨物裝卸、國際海運集裝箱站和堆場業(yè)務(wù)。

從總體看，除了沿海運輸權(quán)以外，我國航運市場的對外開放已經(jīng)實現(xiàn)了與國際接軌，體現(xiàn)了足夠的開放度，在上海自貿(mào)區(qū)試行的部分政策中，甚至超出了一般航運大國的開放度，如中資方便旗船可以從事沿海捎帶業(yè)務(wù)。與此同時，航運業(yè)對內(nèi)開放還存在一定的滯后，如理貨沒有對所有內(nèi)資開放、與港口相關(guān)的諸多服務(wù)受到港口方的限制等。航運市場的開放，在廣度和深度上都需進(jìn)一步推進(jìn)。

2 航運市場開放的基本原則

2.1 海運強國

航運市場擴大開放不是在新形勢下因外部環(huán)境的推動不得不開放，而是要站在海運強國戰(zhàn)略的基點上，通過對航運市場各環(huán)節(jié)的認(rèn)真梳理，給出開放的領(lǐng)域以及開放的邊界。開放的直接效果應(yīng)當(dāng)對我國航運業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有真正的促進(jìn)作用，真正能夠促進(jìn)我國航運在競爭性、引領(lǐng)性和保障性等方面得到提升，進(jìn)而提升海運服務(wù)貿(mào)易水平和減少海運服務(wù)貿(mào)易逆差。

2.2 公平、公正

航運市場擴大開放有利于消除航運市場在運行過程中政策和制度逐步產(chǎn)生的不公平、不公正，有利于良性、規(guī)范的市場機制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，有利于國有企業(yè)與民營企業(yè)能夠在同一規(guī)則下同臺競技，同時消除對外資企業(yè)的超國民待遇。強化投資者尤其是民營資本的穩(wěn)定預(yù)期，營造和維護(hù)公平競爭環(huán)境，成為規(guī)范化、程序化和法治化的航運市場。

2.3 分步推進(jìn)

航運市場開放需要在不同領(lǐng)域把握節(jié)奏，分步推進(jìn)，逐步積累經(jīng)驗，不斷深化改革。市場開放是利益格局的調(diào)整，通過建立機制使利益相關(guān)者充分博弈，將博弈的結(jié)果充分反映到政策的決策過程中，最終形成制度演進(jìn)的基本路徑。依法行政要求政策的制定應(yīng)在法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定下進(jìn)行，部分不符合當(dāng)前社會背景的法律法規(guī)應(yīng)作出調(diào)整或修改，這就決定了市場開放不是一蹴而就的事情，設(shè)定市場開放事項的時間表和任務(wù)表都是不科學(xué)的。

2.4 試點試驗

航運市場開放的政策應(yīng)在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點試驗，充分評估政策試點的利弊得失，并作為下一步政策調(diào)整、優(yōu)化和復(fù)制的依據(jù)。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的目的之一就是形成能夠復(fù)制、推廣的政策。天津、福建和廣東的自由貿(mào)易區(qū)獲批成功，意味著航運市場開放有了更大的試驗空間?！霸囼灐钡暮x，意味著政策“可進(jìn)可退”，但應(yīng)當(dāng)秉持給企業(yè)形成穩(wěn)定的政策預(yù)期的原則，而不能因為“試驗”就可以“朝令夕改”，政策一旦制定就會形成利益分配，收回政策必將遭遇阻力和付出成本。對試驗效果很好的政策，應(yīng)抓緊復(fù)制到其他具備條件的區(qū)域。

3 航運市場開放的總體目標(biāo)

3.1 提升航運市場對外開放的質(zhì)量

航運市場對外開放的領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，需要通過政府職能轉(zhuǎn)變提升對外開放的質(zhì)量。完善與市場公平競爭相關(guān)的包括限制壟斷、防止價格欺詐、申訴和懲罰等方面的法律法規(guī)，減少審批環(huán)節(jié)，下放審批權(quán)限，提高政府行政辦事效率，加快和簡化辦事流程，在進(jìn)入條件及形式、許可證制度、運營和管制環(huán)境等代表市場開放度的商業(yè)存在領(lǐng)域切實提高效率和減少限制，通過加強制度建設(shè)及發(fā)揮非政府組織的作用，強化事中和事后的監(jiān)管。

3.2 提升航運市場對內(nèi)開放的水平

航運市場擴大開放的重點應(yīng)放在對內(nèi)開放上，包括消除部分領(lǐng)域的壟斷及對民營企業(yè)的開放方面，核心就是建立公平、公正的航運市場。

就公平而言，既消除外資企業(yè)的超國民待遇，又不應(yīng)利用進(jìn)入壁壘保護(hù)國有企業(yè)，還應(yīng)消除對民營企業(yè)設(shè)立的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”和“彈簧門”，做到國企、外企和民企一視同仁，實現(xiàn)公平的市場環(huán)境。公平的市場環(huán)境并不會有損國家利益，只有借助民企和外企的“鯰魚效應(yīng)”，才能夠增強國企的活力，提高其競爭力。

公正是指程序公正，即要建立一套舉報、申訴、公示和懲罰的制度。應(yīng)對核實無誤的舉報給予舉報人一定的激勵，同時也要給予被舉報企業(yè)申訴和抗辯的機會。目前的《行政處罰法》和《行政訴訟法》可以支持企業(yè)通過適當(dāng)?shù)某绦蚓S護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。應(yīng)對確認(rèn)無誤的違規(guī)行為通過公示警示利益相關(guān)方，并對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行有力度的懲罰。目前的罰款額度相對較低，需要結(jié)合《行政處罰法》的相關(guān)實踐，在航運領(lǐng)域中探索提高懲罰力度、切實維護(hù)市場規(guī)則的具體辦法。

4 航運市場開放的政策體系

4.1 航運市場對內(nèi)開放政策

4.1.1 取消對國內(nèi)市場的準(zhǔn)入限制

對于航運業(yè)和航運輔助業(yè)來說，除了涉及人身安全和節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的業(yè)務(wù)需要行政許可以外，應(yīng)允許各類經(jīng)營主體參與國內(nèi)航運市場。消除航運市場對民營企業(yè)設(shè)立“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”，使民營企業(yè)真正享受到市場開放帶來的利益；通過加強市場監(jiān)管，消除非技術(shù)因素引起的市場壟斷，形成良好的市場優(yōu)勝劣汰機制，使致力于創(chuàng)新和服務(wù)的企業(yè)有機會在市場競爭中獲勝；對航運業(yè)的所有收費項目進(jìn)行清本溯源，使所有能夠由市場決定的價格回歸市場，取消競爭性服務(wù)收費項目的政府定價和政府指導(dǎo)價，解放思想，縮小非競爭性服務(wù)收費項目的范圍。

對于理貨來說，一方面需要下放審批權(quán)限；另一方面需要理順收費結(jié)構(gòu)，降低具有公益屬性服務(wù)收費項目的政府指導(dǎo)價，通過對國內(nèi)市場開放，引入更多的服務(wù)主體，優(yōu)化具有一般服務(wù)屬性的收費，使得各項貨物的理貨費率與相應(yīng)的服務(wù)相匹配。

通過政策制定和嚴(yán)格執(zhí)法，打破因港口方的強勢地位而形成的企業(yè)壟斷，切實在拖船、船舶供應(yīng)等領(lǐng)域放開市場，引入競爭機制。

4.1.2 形成公平、透明的航運市場扶持政策

航運業(yè)是國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，同時又是巨幅波動的行業(yè)，需要在特定時期通過國家扶持來保持一定的運力以支撐國家戰(zhàn)略。航運市場的扶持政策應(yīng)當(dāng)站在公平、公正的立場上，形成公平、透明的扶持政策。既不應(yīng)當(dāng)對國企有所傾斜，又不應(yīng)當(dāng)對民企有所青睞，公平、透明的政策體系才能扶持在非常時期能夠發(fā)揮真正作用的我國航運企業(yè)。公平透明的政策體系能夠重塑民營企業(yè)的信心，重構(gòu)民營企業(yè)的價值觀，重振民營企業(yè)的競爭力，進(jìn)而形成支撐市場運行和國家安全的強大力量。

4.2 航運市場對外開放政策

4.2.1 嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋兩個市場

由于沿海航運市場與遠(yuǎn)洋航運市場相比較，存在稅負(fù)不平等、成本不平等、燃油價格不平等等差異，若開放沿海和遠(yuǎn)洋航運市場，有可能形成3個不公平現(xiàn)象：內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的不公平，外資企業(yè)會在國內(nèi)市場獲得強大的競爭優(yōu)勢，進(jìn)而對國內(nèi)航運企業(yè)造成傷害；大型企業(yè)與小企業(yè)的不公平，大型企業(yè)可以通過統(tǒng)籌國內(nèi)和國際市場獲得成本優(yōu)勢，而小企業(yè)不具備這樣的優(yōu)勢；國企與民企的不公平，占據(jù)國內(nèi)和國際兩個市場的國企比僅僅只有國內(nèi)市場的民企具備更多相應(yīng)優(yōu)勢。因此，嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋航運市場是航運市場開放的基本準(zhǔn)則。不允許外籍航運公司經(jīng)營沿海航運市場，即使合資和參股經(jīng)營也應(yīng)禁止；同樣，不允許中資方便旗船舶經(jīng)營沿海業(yè)務(wù)，同時不允許任何形式的沿海捎帶行為（包括到釜山換艙單的變相捎帶），取消在上海自貿(mào)區(qū)開展的中資方便旗船沿海捎帶業(yè)務(wù)。對于航運輔助業(yè)來說，只要內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)存在可能的不公平競爭領(lǐng)域，都不應(yīng)進(jìn)行市場開放。

4.2.2 形成與國際接軌的市場開放格局

與國際接軌，意味著我國航運市場開放程度處于不落后于主流航運大國的市場開放度。由于我國航運業(yè)尚處于發(fā)展階段，僅僅是航運大國還不是航運強國，航運政策體系還受到國家總體的法律、稅收和傭工等政策的牽制，航運市場的開放不可能脫離我國整體經(jīng)濟社會環(huán)境而獨立存在。航運市場開放與國際接軌是當(dāng)前市場開放的總體方向，航運市場開放的創(chuàng)新不會超前于主流航運大國的市場開放度。

4.2.3 形成負(fù)面清單管理模式

航運市場的對外開放應(yīng)以上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式為模板，形成能夠面向全國的對外資準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)管理模式。上海自貿(mào)區(qū)先后公布了兩張清單，其中牽涉航運市場的有5項內(nèi)容。由于具有試點的性質(zhì)，需要通過后評估來判斷這些政策的未來走向。航運市場設(shè)立負(fù)面清單的原則應(yīng)當(dāng)是通過限制外資進(jìn)入以保護(hù)我國航運企業(yè)免受航運發(fā)達(dá)國家的航運公司的沖擊，保護(hù)我國航運企業(yè)在國際通行的方便旗登記制度下能夠具有一定的競爭力。負(fù)面清單需要與我國航運市場開放的進(jìn)程相一致，且不能因航運負(fù)面清單的長短對航運市場的開放度加以評判。不應(yīng)當(dāng)開放的領(lǐng)域堅決不開放，過去不應(yīng)當(dāng)開放但已經(jīng)開放的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)收回，即使增加負(fù)面清單項目也沒關(guān)系。[1] 同時，繼續(xù)沿用雙邊海運協(xié)定的相關(guān)內(nèi)容，對航運市場開放可能更為適合，契約國之間彼此對等的開放有利于形成公平、公正的市場環(huán)境。負(fù)面清單需要為未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)和新興業(yè)態(tài)預(yù)留空間，只有這樣，才能實現(xiàn)負(fù)面清單的動態(tài)優(yōu)化，并為負(fù)面清單的推廣奠定基礎(chǔ)。未來，隨著國內(nèi)郵輪公司的發(fā)展，有關(guān)郵輪公司的準(zhǔn)入限制應(yīng)當(dāng)納入到負(fù)面清單中。

4.3 加強航運市場事中、事后監(jiān)管

4.3.1 明確權(quán)力清單和責(zé)任清單

“法無授權(quán)不可為”，通過“權(quán)力清單”限制政府的亂作為。目前，交通運輸部已經(jīng)推出權(quán)力清單，水運局和海事局也推出了相應(yīng)的清單。水運行業(yè)的權(quán)力清單在交通運輸部的清單中占絕大多數(shù)內(nèi)容，這與水運行業(yè)的相關(guān)監(jiān)管更多屬于交通運輸部職責(zé)有關(guān)，而在公路運營過程中的相關(guān)許可和市場監(jiān)管主要由公安部的交通管理部門負(fù)責(zé)。水運行業(yè)對外開放程度相對較高，同時也牽涉諸多與國家安全、人身安全、污染環(huán)保等領(lǐng)域，需要通過設(shè)定相應(yīng)的許可來維護(hù)市場秩序，保障行業(yè)健康發(fā)展。在責(zé)任清單領(lǐng)域，水運行業(yè)仍存在政府“缺位”的弊端，需要通過法律授權(quán)、綜合執(zhí)法，以及發(fā)揮中介組織作用，提升事中和事后監(jiān)管的水平，切實履行責(zé)任清單。

4.3.2 強化法制建設(shè)和綜合執(zhí)法

由于權(quán)力清單和責(zé)任清單都是以法律為準(zhǔn)繩而確立的，因此，需要通過法制建設(shè)，使這兩張清單的每項內(nèi)容都通過具體的法律法規(guī)和部門規(guī)章予以明確規(guī)定。通過公布清單并明晰辦事程序和辦事周期，使政府職權(quán)行使透明化，提高政府效率和政策的可預(yù)期性，減少企業(yè)辦事的顯性成本和隱性成本，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提高航運市場開放的質(zhì)量。推進(jìn)水運領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，通過引入多元執(zhí)法主體，減少執(zhí)法隊伍的數(shù)量及執(zhí)法成本。

4.3.3 推進(jìn)非政府組織發(fā)揮作用

在國家治理體系中，政府、市場、社會組織、群眾自治組織、公民等都是治理主體，其中政府起主導(dǎo)作用。事中和事后監(jiān)管應(yīng)從發(fā)揮科研機構(gòu)、中介機構(gòu)和協(xié)會的作用入手，政府應(yīng)購買非政府組織的服務(wù)，最終形成新的監(jiān)管模式；協(xié)會應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)違規(guī)標(biāo)尺，即確定違規(guī)尺度。因此，非政府組織應(yīng)當(dāng)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和服務(wù)等方面下功夫，真正成為政府與企業(yè)之間的橋梁，并在當(dāng)前的市場環(huán)境下起到政府簡政放權(quán)后市場監(jiān)管真空的防火墻作用。同時，通過構(gòu)建審計制度對航運企業(yè)的運行進(jìn)行監(jiān)督。航運信息服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息服務(wù)平臺，促進(jìn)市場信息透明，使航運企業(yè)從信息增值服務(wù)中獲益。隨著國家征信系統(tǒng)的不斷完善，海運業(yè)的企業(yè)信用管理也需要航運信息服務(wù)機構(gòu)發(fā)揮作用?？蒲袡C構(gòu)通過綜合企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和航運信息服務(wù)機構(gòu)的信息，充分感知市場運行基本面和規(guī)律，進(jìn)而對行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略、政策等提出改進(jìn)方案，支撐政府決策。

參考文獻(xiàn)：

[1] 徐至寒，徐楓.創(chuàng)新上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的思考[J].江南論壇，2014（5）：24-25.