陳紹輝

【摘 要】 針對(duì)我國(guó)政府部門(mén)在信息資源共享機(jī)制建設(shè)方面存在的不足，分析法律法規(guī)保障和管理體制保障兩個(gè)外部關(guān)鍵因素對(duì)信息資源共享的影響，建立由職責(zé)分工、工作流程、監(jiān)督考核、獎(jiǎng)懲措施等4個(gè)方面構(gòu)成的信息資源共享機(jī)制，對(duì)政府部門(mén)間合作的暢通性和工作的可持續(xù)性有重要的作用。

【關(guān)鍵詞】 政府；信息資源；共享；機(jī)制

0 引 言

政府信息資源是政府部門(mén)在政務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、獲取、處理、存儲(chǔ)、傳輸和利用的信息資源，直接或間接涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的狀況[1]，是支撐政府部門(mén)制訂宏觀發(fā)展決策和微觀管理策略、服務(wù)公眾、合理行使管理權(quán)的重要資源。信息的獲取渠道主要包括政府主導(dǎo)采集、社會(huì)公眾（企業(yè)）提供以及第三方機(jī)構(gòu)提供。從應(yīng)用屬性看，政府信息資源可以作為公共信息資源的一部分，無(wú)論是用于發(fā)展規(guī)劃、行政管理還是信息服務(wù)，最終都是為社會(huì)公眾提供某種服務(wù)，這種服務(wù)或因信息的密級(jí)不同而具有不同的服務(wù)形態(tài)。對(duì)于實(shí)現(xiàn)信息資源面向公共服務(wù)的有效應(yīng)用[2]來(lái)說(shuō)，構(gòu)建行之有效的信息資源共享體系十分必要。該體系并非僅限于技術(shù)層面，還包括能夠推動(dòng)信息資源共享工作有效開(kāi)展，保障和約束參與各方人、財(cái)、物、組織體系等所有因素協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的一系列制度辦法。近年來(lái)，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展和深入應(yīng)用，進(jìn)一步提高了政府部門(mén)間信息資源共享的技術(shù)可行性和效率。相對(duì)于信息技術(shù)發(fā)展，我國(guó)政府部門(mén)在信息資源共享體制機(jī)制建設(shè)方面仍較為落后，在具體工作開(kāi)展過(guò)程中，體制機(jī)制層面的欠缺或不到位對(duì)部門(mén)間合作的暢通性和工作的可持續(xù)性有著較大影響。

1 信息資源共享機(jī)制總體框架

從概念上理解，機(jī)制保障體系是在技術(shù)層面之上，為了保障技術(shù)手段與業(yè)務(wù)管理行為相融合，確保信息資源共享能夠落實(shí)到人、維持工作程序，以及支持閉環(huán)管理的一系列制度、辦法、措施及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。本文從組織保障、技術(shù)保障、運(yùn)行保障等3個(gè)方面構(gòu)建信息資源共享機(jī)制總體框架（見(jiàn)圖1）。

圖1 政府信息資源共享總體框架

外部組織保障包括法律法規(guī)、管理體制、運(yùn)行模式等3個(gè)方面的內(nèi)容。法律法規(guī)是開(kāi)展信息資源共享最權(quán)威的保障，是各項(xiàng)行為合法性的準(zhǔn)則依據(jù)；管理體制表征的是各參與方之間的隸屬關(guān)系和職能權(quán)限等，對(duì)于政府部門(mén)間的信息資源共享而言，管理體制在很大程度上影響著工作機(jī)制的構(gòu)建；運(yùn)行模式是指信息資源共享工作開(kāi)展的形式，一般包括政府主導(dǎo)、政企合作、委托第三方等形式。

技術(shù)保障主要涵蓋在具體工作開(kāi)展時(shí)的所有技術(shù)手段，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范約束下，利用相關(guān)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息安全防護(hù)、信息資源共享交換、系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)等。

運(yùn)行保障是對(duì)信息資源共享具體工作的規(guī)范和約束，主要包括對(duì)各參與方的職責(zé)分工、工作程序、監(jiān)督考核、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等方面的制度化，使管理人員和執(zhí)行人員能夠有序、有據(jù)地開(kāi)展工作。

2 影響信息資源共享的外部關(guān)鍵因素

2.1 法律法規(guī)保障

美國(guó)是信息化立法的先驅(qū)，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始至今已形成相對(duì)完整的信息法律體系，內(nèi)容涵蓋政府管理體制、信息利用、個(gè)人隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)等方面。包括俄羅斯在內(nèi)的歐洲國(guó)家及日本也根據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展建立了相應(yīng)的法律條款。我國(guó)在信息領(lǐng)域方面的立法也有許多嘗試，如《政府信息公開(kāi)條例》《電子簽名法》《關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見(jiàn)》等，但總體而言我國(guó)信息領(lǐng)域立法仍無(wú)法構(gòu)成體系。目前，已有的信息領(lǐng)域方面的法律多以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章形式零散出臺(tái)，以條例、辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)居多，立法層次偏低，缺乏高階位、統(tǒng)領(lǐng)全局的上位法，在原則性、制度化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化等方面缺乏統(tǒng)籌指導(dǎo)，法規(guī)間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致權(quán)威性和約束性差。此外，在信息資源管理、信息服務(wù)、信息市場(chǎng)規(guī)范、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面仍然存在較大的法律空白區(qū)域。

從國(guó)家信息化發(fā)展層面看，我國(guó)信息化立法亟需構(gòu)建明確的體系框架，在邏輯合理的框架下不斷優(yōu)化和完善法律條款的設(shè)計(jì)。信息技術(shù)已成為引發(fā)當(dāng)今社會(huì)變革的最重要、最活躍的因素，信息資源也成為至關(guān)重要的生產(chǎn)要素。隨著信息社會(huì)發(fā)展的不斷深入，信息化發(fā)展不可避免地會(huì)遇到諸多問(wèn)題，將信息法作為我國(guó)法律體系中的重要組成部分而單獨(dú)建設(shè)十分必要，應(yīng)構(gòu)建信息法普通法體系，明確信息法的任務(wù)、基本原則、適用范圍等。信息法體系中應(yīng)包括信息安全、信息資源管理、信息技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)行為等主要方面（見(jiàn)圖2），其中，信息安全方面應(yīng)涵蓋關(guān)于計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全、信息保密、個(gè)人隱私等相關(guān)條款；信息資源管理包括信息資源管理組織制度、信息權(quán)屬、信息使用、信息資源共享、信息公開(kāi)、信息發(fā)布等方面的條款；信息技術(shù)層面主要是面向信息技術(shù)應(yīng)用、共用信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)條款；市場(chǎng)行為方面主要是通過(guò)相關(guān)法律條款的制定，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息領(lǐng)域市場(chǎng)行為及信息交易活動(dòng)予以引導(dǎo)、規(guī)范。依托普通法體系的建設(shè)和行政法規(guī)的出臺(tái)，國(guó)家各部委和地方政府立法機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際需要，制定法規(guī)細(xì)則，推動(dòng)信息法體系的完善。

2.2 管理體制保障

當(dāng)前我國(guó)政府“條塊結(jié)合”的管理發(fā)展模式，在一定程度上影響著政府信息化建設(shè)朝“縱強(qiáng)橫弱”形態(tài)發(fā)展。從體制層面看，政府部門(mén)間開(kāi)展信息資源共享存在多種邏輯關(guān)聯(lián)，為厘清其中關(guān)系，可按照“行業(yè)”和“系統(tǒng)”的概念進(jìn)行分類(lèi)?！靶袠I(yè)”指代某一職能范圍，如交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等。“系統(tǒng)”指代某一領(lǐng)域自上而下設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，如在交通運(yùn)輸行業(yè)下劃分了公路管理、水路管理、運(yùn)輸管理、海事管理等領(lǐng)域；以海事管理為例，交通運(yùn)輸部海事局與各直屬海事局可看作同一“系統(tǒng)”的單位。按照上述分類(lèi)原則，政府部門(mén)間信息資源共享包括3種情況。

（1）同一行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部信息資源共享。如長(zhǎng)江航務(wù)管理局與其直屬單位長(zhǎng)江海事局、長(zhǎng)江航道局、長(zhǎng)江三峽通航管理局、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局之間的信息資源共享。某一個(gè)單位內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)間信息資源共享也屬于此類(lèi)，如長(zhǎng)江海事局內(nèi)設(shè)各處室之間以及與下屬的分支海事局之間的信息資源共享。此種情況下的政府部門(mén)協(xié)調(diào)工作相對(duì)簡(jiǎn)單，是得益于上下級(jí)單位間的管理職責(zé)和事權(quán)劃分存在領(lǐng)導(dǎo)和從屬關(guān)系。特殊情況是主管單位與所屬單位行政級(jí)別相同，在某種程度上會(huì)增加協(xié)調(diào)工作的難度，但作為同一系統(tǒng)單位，通過(guò)各單位協(xié)商或依托某項(xiàng)工作建立聯(lián)合小組，一般能夠較好地予以解決。

（2）同一行業(yè)系統(tǒng)外部信息資源共享。不屬于同一管理體系的單位開(kāi)展信息資源共享，可進(jìn)一步分為“垂直管理”部門(mén)間、“塊塊管理”部門(mén)間、“條塊管理”部門(mén)間的信息資源共享。“垂直管理”部門(mén)間的信息資源共享，如長(zhǎng)江航務(wù)管理局與江蘇省海事局之間的信息資源共享，二者均屬于交通運(yùn)輸部垂直管理部門(mén)，江蘇省海事局上級(jí)單位是交通運(yùn)輸部海事局，長(zhǎng)江航務(wù)管理局則屬于交通運(yùn)輸部派駐機(jī)構(gòu)，二者事權(quán)彼此獨(dú)立，由于管轄地域范圍相鄰，在行政管理中存在信息資源共享需求。對(duì)于此種情況，通過(guò)上級(jí)主管單位協(xié)調(diào)組織是最為常見(jiàn)的處理方式，也可以通過(guò)雙方協(xié)商達(dá)成共識(shí)，制訂相關(guān)機(jī)制?！皦K塊管理”部門(mén)間的信息資源共享，一般為跨區(qū)域共享，如相鄰省份、相鄰市縣交通主管部門(mén)間的信息資源共享。市縣級(jí)行業(yè)主管部門(mén)信息資源共享，可由上級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)間的信息資源共享多以協(xié)商為主，或通過(guò)更高級(jí)別機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)?！皸l塊管理”部門(mén)間的信息資源共享情況較為復(fù)雜，如各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)（省交通廳、市交通局等）間的信息資源共享，各部門(mén)間為條塊結(jié)合管理，且多以“塊管”為主，中央主管部門(mén)履行行業(yè)指導(dǎo)職責(zé)，民航局、鐵路局、交通運(yùn)輸部海事局屬于交通運(yùn)輸部垂直管理部門(mén)。當(dāng)?shù)胤浇煌ㄟ\(yùn)輸部門(mén)需要與民航、鐵路或國(guó)家海事等部門(mén)進(jìn)行信息資源共享時(shí)，“條管部門(mén)”與“塊管部門(mén)”由于行政級(jí)別、管理體制、系統(tǒng)運(yùn)行模式等方面的差異，往往難以找到合適的協(xié)調(diào)方，通過(guò)高層管理部門(mén)需動(dòng)用大量行政資源，對(duì)于開(kāi)展具體工作而言，存在較嚴(yán)重的效率問(wèn)題。從實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)看，針對(duì)雙方互有信息共享需求的情況，可通過(guò)協(xié)商開(kāi)展工作；若雙方信息資源不平衡或信息共享需求不平衡，則需要依靠上級(jí)主管單位統(tǒng)籌，有些則可通過(guò)引入第三方信息資源實(shí)現(xiàn)共享。

（3）跨行業(yè)信息資源共享。為推動(dòng)管理效率和服務(wù)能力的提升，不同行業(yè)政府部門(mén)間經(jīng)常需要共享信息資源，如交通運(yùn)輸管理部門(mén)和交警部門(mén)?？缧袠I(yè)的政府部門(mén)信息資源交換一般可以由各級(jí)政府協(xié)調(diào)或行業(yè)主管部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)商，但若涉及到“條管”與“塊管”部門(mén)，協(xié)調(diào)難度會(huì)大幅增加。

通過(guò)上述分析可知，我國(guó)當(dāng)前政府部門(mén)間信息資源共享交換工作的開(kāi)展仍然面臨很多體制不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。盡管在政府部門(mén)協(xié)作方面已有“領(lǐng)導(dǎo)小組”“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”“聯(lián)席會(huì)議”“行動(dòng)小組”等成熟的工作模式，但信息化建設(shè)作為提升政府治理能力的重要支撐，走以往“先建設(shè)、后連通”的路線(xiàn)已被證明不合理，會(huì)造成財(cái)力和行政資源的大量浪費(fèi)。隨著我國(guó)深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、信息技術(shù)在各行業(yè)的深入應(yīng)用，從國(guó)家到地方各級(jí)主管部門(mén)可考慮CIO（首席信息官）或信息化“一把手”制度的建立，從體制和制度層面確保信息化頂層設(shè)計(jì)的權(quán)威性和全面性，切實(shí)發(fā)揮信息化工程的實(shí)效。

3 信息資源共享工作機(jī)制

信息資源共享工作機(jī)制作為一套規(guī)章制度，是以執(zhí)行人員為適用對(duì)象，對(duì)其具體工作進(jìn)行明確和規(guī)范。對(duì)于參與信息共享的政府部門(mén)而言，工作機(jī)制是對(duì)各方行為最直接的要求和約束。本文將信息資源共享機(jī)制分成職責(zé)分工、工作流程、監(jiān)督考核、獎(jiǎng)懲措施等4個(gè)方面，具體內(nèi)容見(jiàn)圖3。

圖3 信息資源共享工作機(jī)制內(nèi)容框架

職責(zé)分工是工作機(jī)制的綱領(lǐng)性部分，用以明確工作機(jī)制適用的范圍和對(duì)象，明晰工作組織架構(gòu)，在組織架構(gòu)基礎(chǔ)上說(shuō)明各單位（或人員）的權(quán)利和義務(wù)，如信息的獲取和使用、信息的保密和擴(kuò)散、信息的質(zhì)疑和驗(yàn)證等。同時(shí)，用以明確具體的工作內(nèi)容，如信息資源目錄或共享交換平臺(tái)的運(yùn)行、管理、維護(hù)等工作的具體內(nèi)容和分工。

工作流程主要是向執(zhí)行人員說(shuō)明信息資源共享方式、工作規(guī)則和程序，并提出相關(guān)技術(shù)要求，如信息共享的傳輸協(xié)議、時(shí)間規(guī)則、路由規(guī)則、轉(zhuǎn)換規(guī)則、日志記錄規(guī)則等，為執(zhí)行人員提供明確的操作依據(jù)。

考核辦法是用以明確工作效果的評(píng)估和處理，明確考核要點(diǎn)和方法，并與獎(jiǎng)懲措施相關(guān)聯(lián)。信息資源共享工作考核可從規(guī)則程序的符合性、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠性、數(shù)據(jù)應(yīng)用合規(guī)性等方面入手，構(gòu)建適用的指標(biāo)體系和考核方法，合理反映對(duì)信息共享工作的效果度量。獎(jiǎng)懲措施對(duì)工作人員具有激勵(lì)和威懾雙重作用，獎(jiǎng)懲策略應(yīng)抓住制衡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，才能產(chǎn)生有效的激勵(lì)和約束效果。在當(dāng)前管理體制下，獎(jiǎng)懲策略主要以精神激勵(lì)約束為主，而在物質(zhì)激勵(lì)約束、晉升激勵(lì)約束方面限制條件較多。從相關(guān)單位實(shí)踐來(lái)看，將獎(jiǎng)懲措施與部門(mén)發(fā)展建設(shè)、部門(mén)榮譽(yù)等進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，往往能夠引起部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重視，達(dá)到較好的效果。

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