摘 要：村民自治制度是我國(guó)農(nóng)村為充分發(fā)揚(yáng)民主而制定和實(shí)施的一種具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)。這一制度在我國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的運(yùn)行成效顯著，但也存在一些問題。村民自治制度本身存在缺陷，制度規(guī)定不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求，制度運(yùn)行中行政干預(yù)嚴(yán)重，農(nóng)民對(duì)村民自治制度的理解不夠。要根據(jù)客觀實(shí)際不斷完善村民自治制度，提升農(nóng)民自治的組織意識(shí)，實(shí)現(xiàn)村民自治組織的內(nèi)外系統(tǒng)的互動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)村民自治制度的理論研究，建立村民自治制度的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 村民自治制度；村莊治理；困境；發(fā)展路徑

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）04-0046-06

一、問題的提出

村民自治是我國(guó)農(nóng)民依法行使民主權(quán)利的基本形式，也是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村治理的根本方式。村民自治制度是在傳統(tǒng)政府治理模式已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的情況下，為了在我國(guó)農(nóng)村更好地實(shí)現(xiàn)治理、體現(xiàn)民主而制定和實(shí)施的一種具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)。村民自治制度在我國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的運(yùn)行，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮。但隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，村民自治制度將失去原先賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，因此我國(guó)村莊治理必然要轉(zhuǎn)型。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（2004年修訂版，以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂版，以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）的規(guī)定，村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”）是基層群眾性自治組織；村委會(huì)是村民自治的常設(shè)機(jī)構(gòu)，村民自治以行政村為基本單位。其實(shí)，我國(guó)實(shí)施村民自治的基本單位有個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，最早是在一個(gè)自然村即廣西宜州合寨村實(shí)施的；1987年通過(guò)的《村委會(huì)組織法（試行）》規(guī)定，村委會(huì)一般設(shè)在自然村（生產(chǎn)小隊(duì)）；1993年起，國(guó)家為減少管理層級(jí)，統(tǒng)一將村委會(huì)設(shè)在行政村。而將村委會(huì)設(shè)在行政村，這給村民自治帶來(lái)了困難：一是有的行政村比較大，包含幾個(gè)自然村，人員居住分散、人際關(guān)系疏遠(yuǎn)；二是村委會(huì)性質(zhì)雖然屬于自治，但由于設(shè)在行政村，要承擔(dān)大量的行政工作，難以保障其自治性。目前隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，開始在合村并居基礎(chǔ)上建立農(nóng)村社區(qū)，而農(nóng)村社區(qū)一般是幾個(gè)甚至十幾個(gè)自然村合并而成的。于是我國(guó)農(nóng)村中的原始的自然村逐漸被農(nóng)村社區(qū)所取代，隨之我國(guó)村莊治理也進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。

如果以新興的農(nóng)村社區(qū)為基本單位進(jìn)行村民自治，由于社區(qū)規(guī)模大，社區(qū)干部將無(wú)力承擔(dān)更多自治事務(wù)，同時(shí)，因村民相互不熟悉，社區(qū)干部選舉也很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主選舉。剛剛出臺(tái)的2015年中央一號(hào)文件中提到，“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。”[1]根據(jù)此文件，現(xiàn)在村民自治的基本單位可以是自然村（村民小組）、行政村，也可以是農(nóng)村社區(qū)。而我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《村委會(huì)組織法》規(guī)定：村委會(huì)是基層群眾性自治組織，是村民自治的常設(shè)機(jī)構(gòu)。由此可見，在村民自治問題上，我國(guó)現(xiàn)有的法律制度和政策規(guī)定存在一些矛盾，這必然影響村民自治制度的實(shí)施。

在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治，必須對(duì)目前我國(guó)村民自治制度及運(yùn)行成效、面臨困境有清楚的了解，才能在此基礎(chǔ)上使村民自治制度不斷發(fā)展和完善，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。

二、村民自治制度及運(yùn)行成效

（一）村民自治制度的主要內(nèi)容

我國(guó)目前還沒有一部關(guān)于村民自治的專門法律（比如《村民自治法》），現(xiàn)今村民自治制度的法律依據(jù)主要是《憲法》、《村委會(huì)組織法》和一些地方性法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中確認(rèn)了村民自治制度，并明確了村委會(huì)的性質(zhì)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職責(zé)等，是制定和實(shí)施村民自治制度的最根本的法律依據(jù)；《村委會(huì)組織法》規(guī)定了村委會(huì)的主旨、職能和內(nèi)部人員構(gòu)成等有關(guān)村民自治的各項(xiàng)具體規(guī)章制度，是我國(guó)實(shí)行村民自治的基本法律依據(jù)和制度規(guī)范。本文提到的村民自治制度主要是以《憲法》和《村委會(huì)組織法》為主的關(guān)于村民自治的有關(guān)法律條文和規(guī)章制度。

1.村民自治制度的主旨

村民自治制度的主旨：一是村委會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；二是村民自治的核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即“四個(gè)民主”；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。所以村民自治制度是讓我國(guó)廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)真正當(dāng)家做主的一項(xiàng)基本自治制度。

2.村民自治制度的職能

村民自治制度的職能主要是指村民自治制度規(guī)定的村民自治組織所具有的自治協(xié)調(diào)功能，包括：辦理本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)調(diào)解決民間糾紛；依法支持和組織村民發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；管理本村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民合法的權(quán)利和利益；教育村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，關(guān)心和愛護(hù)公共財(cái)物，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；協(xié)調(diào)村與村之間的團(tuán)結(jié)互助，開展各種形式的精神文明建設(shè)等等。

3.村民自治組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)村民自治制度的相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民自治的常設(shè)機(jī)構(gòu)；村委會(huì)由村委會(huì)主任、副主任和委員共3～7人組成；村委會(huì)主任、副主任和委員都由村民直接選舉產(chǎn)生，任何個(gè)人或者組織不得委派、指定或者撤換村委會(huì)成員；村委會(huì)每屆任期3年，屆滿應(yīng)及時(shí)舉行換屆選舉，可以連選連任；只要是本村年滿18周歲的村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（依法被剝奪政治權(quán)利的人除外）；村委會(huì)成員如有空缺，可由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選；①村民自治組織還可以根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)節(jié)、治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生等委員會(huì)。

4.村民自治的民主管理監(jiān)督

村委會(huì)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，實(shí)行村務(wù)公開制度；建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或機(jī)構(gòu)；村委會(huì)成員及聘用人員，應(yīng)接受對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議；村委會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；村委會(huì)或者村委會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任；村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不依法履行法定義務(wù)或干預(yù)屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正等。

5. 村民自治組織的內(nèi)部角色

村民自治組織在運(yùn)行過(guò)程中，內(nèi)部形成了與村委會(huì)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)的角色：一是村民會(huì)議，是村民自治組織的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)；二是村民代表會(huì)議，由村民選舉具有較高素質(zhì)和參與村務(wù)能力的代表組成，討論決定由村民會(huì)議授權(quán)的事宜，代表村民行使自治權(quán)；三是村民小組，村民自治組織按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，是村民自治組織與村民之間聯(lián)系的橋梁；四是村黨支部，根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治活動(dòng)。此外，村民自治組織內(nèi)還設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民小組會(huì)議等角色。

以上對(duì)村民自治制度的主要內(nèi)容做了簡(jiǎn)要介紹。在理想狀態(tài)下，村民自治制度會(huì)根據(jù)其主旨、職能，使內(nèi)部各相關(guān)角色分工協(xié)作、各司其職，形成穩(wěn)定而高效的自治制度體系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）村民自治制度運(yùn)行成效

村民自治制度經(jīng)過(guò)三十多年的運(yùn)行成效顯著，農(nóng)民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，基層治理制度逐漸完善，順應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)政治民主發(fā)展的要求，產(chǎn)生了很大影響，并且引起了國(guó)外學(xué)者的關(guān)注。

1.農(nóng)民的民主意識(shí)顯著提高

村民自治制度開了具有中國(guó)特色基層民主之先河，打破了傳統(tǒng)家族式的治理模式，使村民廣泛參與到治理中來(lái)?！洞逦瘯?huì)組織法》明確規(guī)定了由村民民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)代表村民利益，避免政府與農(nóng)村基層管理的脫節(jié)；規(guī)定了村民小組會(huì)議制度，保障了村民參與村莊治理和公共事務(wù)決策的權(quán)利等等。這些法律規(guī)定目的是讓基層農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，提升了農(nóng)民的政治民主意識(shí)，切實(shí)保障了人民當(dāng)家做主權(quán)利的充分行使。

2.農(nóng)村基層治理制度逐漸完善

村民自治制度根據(jù)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)和民眾需求，形成了較為完善的基層自治組織體系；賦予了農(nóng)村社會(huì)公共生活空間，避免農(nóng)村生活封閉化、個(gè)體化，讓農(nóng)民在進(jìn)行個(gè)體生產(chǎn)的同時(shí)，也能夠參與農(nóng)村公共生活等，并為未來(lái)農(nóng)村治理制度設(shè)計(jì)提供了理論基礎(chǔ)。村民自治制度經(jīng)過(guò)三十多年的治理實(shí)踐和制度運(yùn)行，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了一套較為完善、有自身特色的農(nóng)村基層治理制度。

3.促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展

在村民自治制度下，經(jīng)過(guò)自治組織對(duì)村里各項(xiàng)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織安排，完善了農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；避免了人民公社體制解體帶來(lái)的鄉(xiāng)村秩序混亂，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，規(guī)范了基層農(nóng)村干部和農(nóng)民的行為，促進(jìn)了農(nóng)村各種社會(huì)關(guān)系的和諧。同時(shí)，村民自治制度在理順農(nóng)民的情緒、規(guī)范村務(wù)管理、解決農(nóng)村各種難點(diǎn)問題和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性等方面也具有重要作用，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)各方面的發(fā)展。

三、村民自治制度運(yùn)行中的困境

（一）村民自治制度本身存在缺陷

村民自治制度雖然自實(shí)施以來(lái)不斷完善，但在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些缺陷。首先，村民自治組織的本質(zhì)是“自治”，不屬于任何國(guó)家部門和機(jī)構(gòu)。但《憲法》第一百一十一條卻將村委會(huì)這種自治組織列入“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”這一章節(jié)中，并對(duì)村委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職責(zé)等做了具體規(guī)定，這顯然對(duì)村委會(huì)在實(shí)踐中創(chuàng)造性地發(fā)揮其自治功能、提高其工作效率是不利的。其次，在《村委會(huì)組織法》中，卻包含了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組等與村委會(huì)相關(guān)的自治組織角色，有重視村委會(huì)、輕視其他組織角色、降低村民自治主體地位之嫌，在客觀上易導(dǎo)致村民自治成為村委會(huì)自治。再次，村民自治的主體是村民，但村民自治制度中并沒有明確規(guī)定具備怎樣資格的村民才能成為自治主體?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定“年滿18周歲的村民，不分……居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！币?yàn)椤熬幼∑谙蕖眴栴}使得在村委會(huì)選舉中因選民資格界定不清導(dǎo)致問題重重。②此外，村民自治制度中還缺乏關(guān)于村民會(huì)議授權(quán)的程序、形式和內(nèi)容，缺乏村民代表會(huì)議代表的推選和職責(zé)范圍；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予“指導(dǎo)、支持和幫助”，但具體如何做卻沒有明確具體的解釋等，這些都還需要進(jìn)一步完善。所以，村莊治理轉(zhuǎn)型中要保證村民自治有法可依，必須明確村民自治的法律依據(jù)。

（二）制度規(guī)定不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求

在村莊治理轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的情況變化特別快，村民自治制度的修訂完善又總是滯后于農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求。首先，《村委會(huì)組織法》規(guī)定村民享有“四個(gè)民主”，其中包括“民主監(jiān)督”。然而村基層“兩委”在現(xiàn)實(shí)中掌握更多公共權(quán)力，卻缺乏有效的監(jiān)督和制約，使得村官濫用職權(quán)。那么，由誰(shuí)來(lái)對(duì)村官實(shí)施監(jiān)督和制約呢？首選的應(yīng)該是由村民依照相關(guān)制度來(lái)實(shí)施。但目前村民自治制度中并沒有相應(yīng)的規(guī)定對(duì)村官實(shí)施監(jiān)督和管理，致使很多情況下村民自治制度流于形式。其次，《村委會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。但在農(nóng)村由于缺乏國(guó)家對(duì)公共資源的投入，社會(huì)公共服務(wù)組織發(fā)展滯后，村莊自身資源有限，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求，致使村民自治在自我管理、自我教育、自我服務(wù)方面陷入了空殼化的境遇。最后，村民自治組織中以村委會(huì)為主，因村委會(huì)要承擔(dān)某些行政和公共管理事務(wù)，所以可以得到上級(jí)政府支持，而其他自治組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和制度保障明顯弱于村委會(huì)，呈現(xiàn)“村委會(huì)實(shí)而自治組織虛”的狀況，致使農(nóng)民的公共需求不能得到滿足。

此外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的建立是當(dāng)代農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的趨勢(shì)。但“集團(tuán)越大，增進(jìn)集團(tuán)利益的人獲得的集團(tuán)總利益的份額就越小，有利于集團(tuán)的行動(dòng)得到的報(bào)酬就越少?！盵2]因此，要保障在規(guī)模較大的農(nóng)村社區(qū)中村民自治的成效，現(xiàn)有的村民自治制度還不能完全滿足需求，有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。

（三）村民自治制度運(yùn)行中行政干預(yù)嚴(yán)重

村委會(huì)是群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府將村民自治組織看成是自己下面的一個(gè)行政主體，發(fā)指令、分派任務(wù)，對(duì)村委會(huì)的行政干預(yù)嚴(yán)重。不僅將本應(yīng)該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)指派給村委會(huì)去完成，而且通過(guò)各種手段干預(yù)村委會(huì)的選舉、管理等日常工作，從根本上背離了村民自治的原則，致使村委會(huì)的角色定位模糊、村民自治性質(zhì)弱化，削弱了村民自治的主體基礎(chǔ)，從而使村民自治趨向形式化。此外，“在傳統(tǒng)政治制度軟弱或根本不存在的地方，穩(wěn)定的先決條件至少得有一個(gè)高度制度化的政黨?！盵3]而且中央在《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中明確提出“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”。因此，村民自治制度的運(yùn)行應(yīng)是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村委會(huì)負(fù)責(zé)、村民參與的基層民主自治。從理論上講，村黨支部是由全村黨員選舉、上級(jí)黨委授權(quán)，職責(zé)是保證黨的路線方針和政策能在本村得到貫徹落實(shí)；而村委會(huì)是由全體村民選舉、全體村民授權(quán)，二者不可能產(chǎn)生沖突。但在村民自治制度和實(shí)際運(yùn)行中，往往把村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系理解為是上下級(jí)、命令與服從的關(guān)系，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為黨支部說(shuō)了算。因此，村委會(huì)與村黨支部經(jīng)常為爭(zhēng)權(quán)處于矛盾狀況，行政干預(yù)已經(jīng)成為影響和制約村民自治制度有效運(yùn)行的瓶頸。

（四）農(nóng)民對(duì)村民自治制度的理解不夠全面

“現(xiàn)代民主政治的理論和實(shí)踐表明：要推行一種科學(xué)的、民主管理的機(jī)制， 必須得到廣大民眾的支持和參與。只有村民積極參與且當(dāng)家做主， 村民自治格局才能真正形成?！盵4]村民自治制度在運(yùn)行中遇到的各種困境與農(nóng)民對(duì)制度的理解不夠全面關(guān)系很大：一方面，我國(guó)農(nóng)民深受傳統(tǒng)統(tǒng)治觀念和政治文化的影響，民主意識(shí)薄弱。雖然村民自治制度在農(nóng)村已經(jīng)推行了三十多年，但很多農(nóng)民對(duì)自己在村民自治中應(yīng)該處于怎樣的地位、扮演怎樣的角色、有怎樣的權(quán)利和享有怎樣的義務(wù)，缺少清楚的認(rèn)識(shí)和理解，甚至只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人得失，很少或不愿去關(guān)心村民自治問題。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城成為農(nóng)民工，出現(xiàn)了“流出村”或“空殼村”。而留守在農(nóng)村的大多是缺乏文化知識(shí)和民主意識(shí)、政治素質(zhì)相對(duì)較低的婦女、兒童和老人。這使得村民自治主體嚴(yán)重缺位，村務(wù)監(jiān)督流于形式，村民自治“虛置化”；流動(dòng)人口的選舉權(quán)與被選舉權(quán)也無(wú)法得到保障等。此外，有些地方村干部素質(zhì)偏低、法律意識(shí)不強(qiáng)，甚至還存在違規(guī)操作的現(xiàn)象，更影響了農(nóng)民對(duì)村民自治制度的理解和貫徹實(shí)施。

四、村民自治制度發(fā)展和完善的路徑

“村民自治要走上正確的發(fā)展方向，重要的在于通過(guò)制度安排對(duì)權(quán)力進(jìn)行再分配?！盵5]在村莊治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要從根本上解決當(dāng)前村民自治制度運(yùn)行中面臨的困境，構(gòu)建公平有效的規(guī)范制度，使村民自治走上健康發(fā)展的道路，需要對(duì)村民自治制度不斷發(fā)展和完善，形成真正農(nóng)民當(dāng)家做主的村民自治制度體系。

（一）要根據(jù)客觀實(shí)際不斷完善村民自治制度的設(shè)計(jì)

村民自治制度自實(shí)施以來(lái)，通過(guò)國(guó)家和有關(guān)部門的推動(dòng)，已經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村全面鋪開。但作為主要依據(jù)的《憲法》和《村委會(huì)組織法》的最新修訂版也已分別實(shí)施了近11年和5年，有些內(nèi)容已不能完全適合當(dāng)前農(nóng)村新形勢(shì)新情況。為了在村莊治理轉(zhuǎn)型中使村民自治更好地實(shí)現(xiàn)依法自治，有必要針對(duì)村民自治制度運(yùn)行中面臨的困境，對(duì)村民自治制度進(jìn)行不斷完善。其中最主要的是現(xiàn)有制度有些地方存在模糊性、運(yùn)行中有一定的彈性空間，違背了制度所應(yīng)具備的明確性和可執(zhí)行性，需要對(duì)之進(jìn)行明確和完善，具體主要包括以下內(nèi)容：明確村民自治組織內(nèi)各角色之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，尊重村民的主體地位，保障村民的合法權(quán)益；規(guī)范村民自治程序，避免上級(jí)政府在行政上的過(guò)度干預(yù)，確保村民對(duì)各項(xiàng)村務(wù)的全面參與；貫徹落實(shí)民主評(píng)議和責(zé)任追究制度，規(guī)范村干部的行為；完善選舉和村務(wù)公開制度，保障村民參與民主選舉，使之對(duì)村務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)順利實(shí)現(xiàn)等等。從而，保證村民擁有真正的自治權(quán)，確保村民自治的正確發(fā)展方向。

（二）提升農(nóng)民的自組織意識(shí)

村民是村民自治的主體，其自治意識(shí)和能力直接關(guān)系到村民自治的成效。面對(duì)農(nóng)民日益增長(zhǎng)的公共管理服務(wù)需要，政府不可能及時(shí)滿足，更需要提升農(nóng)民的自組織能力。所以，在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，應(yīng)當(dāng)盡力擺脫傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化的影響，引導(dǎo)農(nóng)民接受現(xiàn)代社會(huì)管理理念，增強(qiáng)農(nóng)民自組織意識(shí)和提升自組織能力，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的現(xiàn)代主體意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，使農(nóng)民真正成為村民自治的主體。此外，還需要通過(guò)各種宣傳使農(nóng)民對(duì)村民自治制度有更多了解。隨著自身自組織意識(shí)不斷增強(qiáng)、自治能力不斷提升，廣大農(nóng)民將會(huì)從“要我自治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙灾巍?，更好地促進(jìn)村民自治的良性發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)村民自治組織的內(nèi)外系統(tǒng)的互動(dòng)

“改革開放以來(lái)，國(guó)家逐漸退出對(duì)社會(huì)生活的全面控制，隨著社會(huì)越來(lái)越多元化，人民享有越來(lái)越多的自由，中國(guó)人也開始追求更加活躍的結(jié)社生活。”[6]這決定了村民自治在運(yùn)行過(guò)程中，不可避免的會(huì)受到來(lái)自外系統(tǒng)——基層政府和社會(huì)組織的影響。為此，一是有效處理基層政府和村民自治組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮基層政府的資源優(yōu)勢(shì)和村民自治組織的自治協(xié)調(diào)功能，形成政府管理與村民自治良性循環(huán)。二是協(xié)調(diào)各社會(huì)組織與村民自治組織的關(guān)系。目前，農(nóng)村涌現(xiàn)出來(lái)的各種不同類型的社會(huì)組織，雖然大多是體制外、松散的，對(duì)于村莊治理的作用有限，但這些組織形式是農(nóng)民在自愿、平等、互助等原則的基礎(chǔ)上形成的，與單個(gè)村民個(gè)體相比可以為村民進(jìn)行集體生產(chǎn)生活服務(wù)，從而克服了單個(gè)村民力量的薄弱性。所以，當(dāng)前要發(fā)展完善我國(guó)村民自治制度，應(yīng)注重村民自治組織外系統(tǒng)的作用。同時(shí)，村民自治組織也要與時(shí)俱進(jìn)加強(qiáng)自身建設(shè)，保障其在村民自治中的合法地位，防止在村莊治理轉(zhuǎn)型中“懸空”和“虛置”。從而，在充分實(shí)現(xiàn)村民自治組織內(nèi)外系統(tǒng)良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上發(fā)展完善村民自治制度。

（四）加強(qiáng)對(duì)村民自治制度的理論研究

目前理論界關(guān)于村民自治制度的研究成果很多，但是總體上講，當(dāng)前的研究還不夠全面，還有許多地方需要深化研究。學(xué)者陳林曾概括為：理論來(lái)源并不能支持全面研究村民自治；理論界達(dá)成的共識(shí)不多；理論界關(guān)注當(dāng)前農(nóng)村的新變化不夠，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)以及全面深化改革帶來(lái)的影響做深入分析和調(diào)查研究的還不多；理論界對(duì)村民自治的研究視野有待進(jìn)一步拓寬，研究建議不太切合實(shí)際工作的需要。[7]所以，應(yīng)該在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和村莊治理轉(zhuǎn)型中，全面掌握村民自治制度實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問題，做好切合實(shí)際的村民自治制度理論總結(jié)歸納，以便更好地指導(dǎo)村民自治實(shí)踐。為此，一是要注重村民自治制度實(shí)施情況調(diào)研。由于村民自治制度在全國(guó)的運(yùn)行狀況很不平衡，需要對(duì)不同地區(qū)、不同類型的村民自治制度實(shí)施情況進(jìn)行全面了解，特別是對(duì)好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論總結(jié)，為相關(guān)部門進(jìn)一步發(fā)展和完善村民自治制度提供合理化的政策建議。二是要加強(qiáng)不同學(xué)科對(duì)村民自治制度的研究和整合。研究村民自治制度，不同學(xué)科所采用的理論框架、范式和方法、視角不同，得出的結(jié)論也有差異。因此要想全面深入地研究村民自治制度，必須注重不同學(xué)科間的理論整合與借鑒。只有在實(shí)際調(diào)研基礎(chǔ)上，了解村民自治制度實(shí)施情況并進(jìn)行理論總結(jié)，才能進(jìn)一步發(fā)展和完善村民自治制度，比較好地對(duì)村莊治理轉(zhuǎn)型進(jìn)行指導(dǎo)。

（五）建立村民自治制度的長(zhǎng)效機(jī)制

我國(guó)不同區(qū)域農(nóng)村治理狀況存在很大差異，致使村民自治制度在不同區(qū)域有不同遭遇，甚至有的地方“農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的治理性危機(jī)”。[8]為了使村民自治制度具有更強(qiáng)的生命力，能夠更好地保障廣大農(nóng)民的權(quán)益，要注重建立村民自治制度的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，要為村民自治制度的發(fā)展和完善把握方向。在村民自治制度完善和運(yùn)行中一定要突出“村民自治”宗旨，使農(nóng)民在村民自治中真正當(dāng)家做主。其次，減少對(duì)村民自治的行政干預(yù)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間是指導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系，使村民自治組織能夠創(chuàng)造性地充分發(fā)揮其自治職能。最后，村民自治制度長(zhǎng)效機(jī)制的建立必須注意兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是村民自治制度的可持續(xù)性。在村莊治理轉(zhuǎn)型中，發(fā)展和完善村民自治制度應(yīng)避免在村委會(huì)層面所遇到的體制性障礙，使之既符合原先行政村為基本單位的村民自治，又能滿足將來(lái)以村民小組和農(nóng)村社區(qū)為基本單位的村民自治。二是村民自治制度的可推廣性。村民自治制度的發(fā)展和完善如果不具有可推廣性，那么其價(jià)值就會(huì)大打折扣。因此，我們應(yīng)該從諸多村民自治制度實(shí)施個(gè)案中，總結(jié)歸納出村民自治的共性以發(fā)展和完善村民自治制度，使之可以在更大范圍內(nèi)推廣實(shí)施。此外，要廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面的力量，充分利用村民自治組織內(nèi)外系統(tǒng)的動(dòng)力，不斷對(duì)村民自治制度進(jìn)行創(chuàng)新，以建構(gòu)村民自治的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)對(duì)已經(jīng)存在或可能面臨的各種困境和挑戰(zhàn)。

“無(wú)論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都是在一定的社會(huì)背景下形成，并在特定的村落場(chǎng)域中演繹與發(fā)展，其運(yùn)作是村落群體場(chǎng)域博弈的過(guò)程和結(jié)果?！盵9]從我國(guó)村民自治制度運(yùn)行情況分析，在村莊自治轉(zhuǎn)型背景下要發(fā)展和完善村民自治制度，一定要以清楚了解村民自治制度運(yùn)行中面臨的困境為前提。2015年中共中央一號(hào)文件提出，在有需要的地方擴(kuò)大和搞好村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，為我們開闊了思路。指出了村民自治制度的實(shí)施要遵循因地制宜的原則，同時(shí)也為村民自治制度的發(fā)展和完善提出了新的任務(wù)。而且“村民自治是來(lái)自于村民的自我治理活動(dòng)，同時(shí)又是一項(xiàng)國(guó)家治理制度安排。因此，應(yīng)該將其放在國(guó)家與社會(huì)的總體框架下考察。作為村民的自我治理活動(dòng)，要求其多樣性靈活性；作為一項(xiàng)國(guó)家制度安排，又要求其統(tǒng)一性規(guī)范性，并與國(guó)家治理相銜接。自治與他治總是相互聯(lián)系、不可分離的?！盵10]因此，我們有必要在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，結(jié)合村民自治制度的運(yùn)行實(shí)踐，以新出臺(tái)的中央一號(hào)文件為指導(dǎo)，發(fā)展和完善村民自治制度體系，促進(jìn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，最終在農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①補(bǔ)選程序參照《村組法》第十五條的規(guī)定辦理，補(bǔ)選的村民委員會(huì)成員的任期到本屆村民委員會(huì)任期屆滿時(shí)止。

②參見《論村民自治》：中國(guó)農(nóng)村村民自治信息網(wǎng)http：//cmzz.mca.gov.cn/article/tbgz/qggzhy/cjxjgnzzjz/201201/20120100262229.shtml

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