【內(nèi)容提要】 美國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助機(jī)制化和法制化的國(guó)家之一。美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制主要由以《對(duì)外援助法》為主導(dǎo)的對(duì)外援助法律體系和以國(guó)際開發(fā)署為核心的對(duì)外援助執(zhí)行體系構(gòu)成。上述對(duì)外援助法律體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置確保了美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的穩(wěn)定性和原則性。與此同時(shí)，不同時(shí)期內(nèi)國(guó)會(huì)通過(guò)的相關(guān)法案和行政部門出臺(tái)的相關(guān)行政指令，加上根據(jù)需求建立和參與的其他對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，保證了美國(guó)對(duì)外援助在不同時(shí)期服務(wù)于具體外交政策目標(biāo)的靈活性和實(shí)時(shí)性。需要指出的是，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制也存在四個(gè)方面的問題：《對(duì)外援助法》內(nèi)容過(guò)時(shí)，相關(guān)法律和行政指令繁多；缺乏高級(jí)別對(duì)外援助機(jī)構(gòu)充分參與政策制定、項(xiàng)目執(zhí)行管理和監(jiān)督；對(duì)外援助目標(biāo)缺乏清晰和統(tǒng)一的界定；機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制不夠有效。在中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模不斷增長(zhǎng)的背景下，考察美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和不足，具有重要的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】 美國(guó)對(duì)外援助 援助機(jī)制 對(duì)外援助法律體系 中國(guó)對(duì)外援助

【作者簡(jiǎn)介】 孫明霞，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生

【中圖分類號(hào)】 D812

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）04-0136-21

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504009

在對(duì)外援助領(lǐng)域，美國(guó)的影響力是其他國(guó)家無(wú)法比擬的。作為對(duì)外援助第一大國(guó)，美國(guó)預(yù)計(jì)在2016財(cái)年對(duì)外提供高達(dá)533億美元的經(jīng)濟(jì)援助和軍事援助。 作為對(duì)外援助領(lǐng)域權(quán)威機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD-DAC） 的重要成員，美國(guó)外援金額在該組織一直占有很大比重：在1950年到1968年間均在50%以上，1974年以后長(zhǎng)期維持在20%—30%之間，1991年到2000年間降到10%—20%之間，2001年以來(lái)，回升至20%以上，2009年到2010年平均為24%。 另外，根據(jù)OECD-DAC數(shù)據(jù)，不計(jì)軍事援助在內(nèi)的美國(guó)外援金額在2014年為327.28億美元，是排名第二位的英國(guó)（其援助數(shù)額為193.86億美元）的1.6倍。 由此可見美國(guó)在對(duì)外援助領(lǐng)域的重要性和地位。

對(duì)于如此大規(guī)模的對(duì)外援助，美國(guó)政府是怎樣管理和執(zhí)行的？如何評(píng)估美國(guó)的對(duì)外援助機(jī)制？這些問題的回答對(duì)于正在大幅增加對(duì)外援助的中國(guó)具有特殊的啟示意義。本文試圖探討上述問題，以期增加人們對(duì)美國(guó)對(duì)外援助很重要的一個(gè)維度——對(duì)外援助機(jī)制的認(rèn)識(shí)。通過(guò)分析美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和問題，為中國(guó)建立完善的對(duì)外援助機(jī)制提出建議。

一、美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制：法律體系與組織架構(gòu)

美國(guó)政府管理和執(zhí)行對(duì)外援助項(xiàng)目主要依據(jù)對(duì)外援助法律并依靠對(duì)外援助機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制主要包括兩個(gè)部分，第一部分是對(duì)外援助的法律體系，第二部分是對(duì)外援助的組織架構(gòu)。美國(guó)對(duì)外援助法律體系主要由國(guó)會(huì)通過(guò)的對(duì)外援助法案 與總統(tǒng)行政指令構(gòu)成。美國(guó)對(duì)外援助的組織架構(gòu)則是由美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、千年挑戰(zhàn)集團(tuán)（Millennium Challenge Corporation）和一些獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成。

（一）美國(guó)對(duì)外援助法律體系

美國(guó)對(duì)外援助法律體系包括兩個(gè)部分，第一部分是國(guó)會(huì)經(jīng)立法程序通過(guò)的相關(guān)法案，另一部分是總統(tǒng)簽署和頒布的行政指令。這兩部分都對(duì)對(duì)外援助政策的制定和實(shí)施發(fā)揮著指導(dǎo)和約束作用。

1.國(guó)會(huì)立法

美國(guó)現(xiàn)代意義上的對(duì)外援助始于1947年馬歇爾計(jì)劃的實(shí)施。60多年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)大量有關(guān)對(duì)外援助的法案，形成了以《對(duì)外援助法》為主導(dǎo)，其他對(duì)外援助授權(quán)法案為補(bǔ)充，對(duì)外援助撥款法案為執(zhí)行基礎(chǔ)的比較完備的法律體系。

1961年國(guó)會(huì)通過(guò)的《對(duì)外援助法》是美國(guó)第一部對(duì)外援助基本法。之所以將其稱為對(duì)外援助基本法是因?yàn)檫@部法案具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，原則性。這部法案對(duì)對(duì)外援助的定義、宗旨與目的、途徑、物資和服務(wù)采購(gòu)、援助限制等作了原則性的規(guī)定。 第二，全面性?！秾?duì)外援助法》分為三個(gè)部分，第一部分對(duì)發(fā)展援助作了規(guī)定，第二部分對(duì)軍事援助作了規(guī)定，第三部分是對(duì)發(fā)展援助和軍事援助執(zhí)行、管理、協(xié)調(diào)方面的安排和具體規(guī)定。 這部法案將美國(guó)絕大多數(shù)對(duì)外援助的項(xiàng)目包含在內(nèi)，因此具有全面性。第三，時(shí)效性。這部法案在1961年通過(guò)后，雖然歷經(jīng)修改，但仍是指導(dǎo)美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行的最基本的法律。目前版本的《對(duì)外援助法》由最初的49頁(yè)增加到417頁(yè)，有108個(gè)目標(biāo)和優(yōu)先事務(wù)，涉及37個(gè)政府部門、60個(gè)辦公室。

在《對(duì)外援助法》這一基本法之外，國(guó)會(huì)在不同時(shí)期會(huì)依據(jù)具體外交政策目標(biāo)提出的對(duì)外援助需求，通過(guò)相關(guān)的對(duì)外援助授權(quán)法案，指導(dǎo)對(duì)外援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。截至2014年底，涉及對(duì)外援助授權(quán)的法案有20余部。這些法案一部分是針對(duì)特定區(qū)域、特定時(shí)間、特定國(guó)家或特定問題的對(duì)外援助的實(shí)施而通過(guò)的專項(xiàng)授權(quán)法案，另一部分是對(duì)外關(guān)系相關(guān)立法中涉及對(duì)外援助的條款或規(guī)定（表1）。

為了執(zhí)行對(duì)外援助項(xiàng)目，國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)外援助授權(quán)法案和撥款法案來(lái)指導(dǎo)對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行，并劃撥資金。《對(duì)外援助法》是最主要的永久授權(quán)法案。不同時(shí)期通過(guò)的對(duì)外援助法律也是對(duì)外援助不同領(lǐng)域的授權(quán)法案。政府會(huì)根據(jù)各對(duì)外援助授權(quán)法案和行政指令的內(nèi)容提出預(yù)算提案，提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)投票通過(guò)后形成撥款法案。對(duì)外援助撥款法案不僅規(guī)定了援助賬戶 的撥款數(shù)額，資金投向哪些國(guó)家，還會(huì)根據(jù)新的總統(tǒng)倡議設(shè)立新的援助賬戶，從而改變現(xiàn)有的對(duì)外援助政策。 2008財(cái)年之前國(guó)會(huì)每年通過(guò)單獨(dú)的“對(duì)外行動(dòng)、出口資助和相關(guān)項(xiàng)目”（Foreign Operations， Export Financing， and Related Programs）的撥款法案對(duì)外援項(xiàng)目進(jìn)行撥款。2008財(cái)年后，這一對(duì)外援助撥款法案與國(guó)務(wù)院的撥款法案合并，成為“國(guó)務(wù)院、對(duì)外行動(dòng)和相關(guān)項(xiàng)目”（Department of State， Foreign Operations， and Related Programs）撥款法案。其中對(duì)外行動(dòng)部分是對(duì)外援助項(xiàng)目撥款情況的介紹。 國(guó)會(huì)每年通過(guò)的對(duì)外援助撥款法案是對(duì)外援助項(xiàng)目日常執(zhí)行的基礎(chǔ)。

2.總統(tǒng)行政指令

除了國(guó)會(huì)通過(guò)的相關(guān)對(duì)外援助法案之外，歷屆總統(tǒng)還通過(guò)簽署行政指令的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助政策制定和執(zhí)行的指導(dǎo)?？偨y(tǒng)行政指令（Executive Order）指的是在憲法或法律的授權(quán)下，總統(tǒng)管理聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的指示。 其憲法依據(jù)是憲法第二條第三款，“他應(yīng)負(fù)責(zé)使法律得到切實(shí)執(zhí)行”。國(guó)會(huì)在制定法律時(shí)，有時(shí)為了尋求兩黨的一致，在某些環(huán)節(jié)上會(huì)含糊其辭。法律在執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)一些意想不到的問題，重新修訂法律需要很長(zhǎng)時(shí)間。此時(shí)總統(tǒng)發(fā)布行政指令就是“使法律得到切實(shí)執(zhí)行”的一個(gè)重要手段。一般來(lái)講，這類行政指令不僅帶有法規(guī)的性質(zhì)，而且可以回避來(lái)自國(guó)會(huì)的制約。在涉及對(duì)外援助的行政指令中，比較具有代表性的有：2002年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、2006年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、2010年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、2009美國(guó)全球發(fā)展政策研究總統(tǒng)指令、2010美國(guó)全球發(fā)展政策指令。

除了總統(tǒng)行政指令之外，還有一類政策文件常常會(huì)對(duì)具體對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提出建議，給予指導(dǎo)，即總統(tǒng)倡議（presidential initiative）。涉及對(duì)外援助的比較有代表性的總統(tǒng)倡議有奧巴馬政府時(shí)期的“全球衛(wèi)生倡議”（Global Health Initiative）、“未來(lái)糧食保障倡議”（Feed the Future）、“全球氣候變化倡議”（Global Climate Change Initiative）。這些總統(tǒng)倡議一般會(huì)通過(guò)相關(guān)的專項(xiàng)授權(quán)法案或者附在每年的撥款法案中，像以上提到的三項(xiàng)總統(tǒng)倡議都出現(xiàn)在了奧巴馬政府時(shí)期的撥款法案中。

（二）美國(guó)對(duì)外援助組織架構(gòu)

現(xiàn)有的美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)主要由國(guó)際開發(fā)署、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、千年挑戰(zhàn)集團(tuán)和其他一些獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括和平隊(duì)、貿(mào)易和開發(fā)署、海外私人投資公司、泛美基金會(huì)、非洲開發(fā)基金會(huì)以及其他一些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成。

1.美國(guó)國(guó)際開發(fā)署

1961年建立的國(guó)際開發(fā)署是美國(guó)最主要的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)， 至今仍管理著美國(guó)大部分對(duì)外援助項(xiàng)目。國(guó)際開發(fā)署主要負(fù)責(zé)以建立可持續(xù)發(fā)展、良治、滿足人民基本需求為目標(biāo)的長(zhǎng)期發(fā)展援助項(xiàng)目。其直接管理的援助賬戶有：“發(fā)展援助”（Development Assistance）、“國(guó)際災(zāi)難援助”（International Disaster Assistance）、“轉(zhuǎn)型計(jì)劃”（Transition Initiative）、“復(fù)雜危機(jī)基金”（Complex Crises Fund）、“發(fā)展信貸授權(quán)”（Development Credit Authority）以及部分“全球衛(wèi)生項(xiàng)目”（Global Health Programs）。

此外，國(guó)際開發(fā)署還與其他機(jī)構(gòu)合作，負(fù)責(zé)管理和實(shí)施一些援助賬戶。這樣的援助賬戶有：“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”（Presidents Emergency Plan for AIDS Relief）、“經(jīng)濟(jì)支持基金”（Economic Support Fund）、根據(jù)480號(hào)公法第二章實(shí)施的糧食援助即“糧食換和平計(jì)劃”（Food for Peace TitleⅡ）。

2.國(guó)務(wù)院

國(guó)務(wù)院是國(guó)際開發(fā)署的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開發(fā)署署長(zhǎng)直接向國(guó)務(wù)卿匯報(bào)。同時(shí)國(guó)務(wù)院本身也承擔(dān)一些援助任務(wù)。這些援助任務(wù)主要與安全和難民救助有關(guān)。負(fù)責(zé)的援助賬戶有：“移民和難民援助”（Migration and Refugee Assistance）、“緊急難民和移民援助”（U.S. Emergency Refugee and Migration Assistance）、“國(guó)際麻醉品管制和執(zhí)法”（International Narcotics Control and Law Enforcement）、“防擴(kuò)散、反恐和排雷”（Nonproliferation， Anti-terrorism， Demining， and Related Programs）、“國(guó)際組織和項(xiàng)目”（International Organizations and Programs）。

國(guó)務(wù)院也與其他機(jī)構(gòu)合作，管理和執(zhí)行一些援助賬戶。如國(guó)務(wù)院下屬的全球艾滋病協(xié)調(diào)員辦公室，是負(fù)責(zé)管理“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”的機(jī)構(gòu)。這一計(jì)劃的實(shí)施由國(guó)際開發(fā)署聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)來(lái)完成。國(guó)務(wù)院還同國(guó)際開發(fā)署聯(lián)合負(fù)責(zé)管理“經(jīng)濟(jì)支持基金”，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)該賬戶政策制定，國(guó)際開發(fā)署則負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目執(zhí)行。除此之外，國(guó)務(wù)院還與國(guó)防部合作，負(fù)責(zé)一些援助賬戶的撥款和政策制定，而國(guó)防部負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施。這樣的援助賬戶有：“對(duì)外軍事資助”（Foreign Military Financing）、“國(guó)際軍事教育與培訓(xùn)”（International Military Education and Training）、“維持和平行動(dòng)”（Peacekeeping Operations）、“特殊國(guó)防采辦基金”（Special Defense Acquisition Fund）。

3.國(guó)防部

國(guó)防部主要負(fù)責(zé)軍事援助，在國(guó)務(wù)院政治—軍事局的政策指導(dǎo)下，實(shí)施“維持和平行動(dòng)”、“國(guó)際軍事教育與培訓(xùn)”、“對(duì)外軍事資助”、“特殊國(guó)防采辦基金”賬戶下的援助項(xiàng)目。 除了在援助撥款法案中出現(xiàn)的與國(guó)務(wù)院聯(lián)合管理的援助賬戶，國(guó)防部在本部門的撥款法案中，通過(guò)“指揮官應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃”（Commanders Emergency Response Program）、“伊拉克救援和重建基金”（Iraq Relief and Reconstruction Fund）、“阿富汗基礎(chǔ)建設(shè)基金”（Afghanistan Infrastructure Fund）以及國(guó)防部健康計(jì)劃、反毒品行動(dòng)、人道主義和災(zāi)難救援、訓(xùn)練和裝備伊拉克和阿富汗警察等對(duì)外援助項(xiàng)目，向伊拉克和阿富汗提供發(fā)展援助。

4.農(nóng)業(yè)部

美國(guó)農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)糧食援助。管理的援助賬戶有三個(gè)：一是根據(jù)第480號(hào)公法（P.L. 83-480）第二章進(jìn)行的“糧食換和平計(jì)劃”。這一賬戶主要是用于解決全球范圍內(nèi)糧食緊缺問題和接受發(fā)展援助的國(guó)家的糧食安全問題， 農(nóng)業(yè)部獲得撥款，由國(guó)際開發(fā)署負(fù)責(zé)實(shí)施。二是“為教育和兒童營(yíng)養(yǎng)麥戈文—多爾國(guó)際食品援助”（McGovern-Dole International Food for Education and Child Nutrition Program）。此賬戶用于向國(guó)外學(xué)校提供食品捐助，減少營(yíng)養(yǎng)不良、因饑餓導(dǎo)致的死亡事件，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理、實(shí)施。 三是“美國(guó)農(nóng)業(yè)部地方和區(qū)域糧食采購(gòu)計(jì)劃”（USDA Local and Regional Food Aid Procurement Program）。國(guó)會(huì)設(shè)立的這一新賬戶主要用于在非緊急情況下向農(nóng)業(yè)部提供資金購(gòu)買當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品。

5.財(cái)政部

負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的財(cái)政部副部長(zhǎng)管理該部門的對(duì)外援助事務(wù)。其援助賬戶有三個(gè)：“國(guó)際金融機(jī)構(gòu)”（International Financial Institutions）、“債務(wù)重組”（Debt Restructuring）和“國(guó)際事務(wù)技術(shù)援助”（International Affairs Technical Assistance）。財(cái)政部通過(guò)“國(guó)際金融機(jī)構(gòu)”賬戶向世界銀行等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)提供捐助，并通過(guò)任命總統(tǒng)提名的銀行負(fù)責(zé)人，在多邊機(jī)構(gòu)的援助工作方面代表美國(guó)的立場(chǎng)； 財(cái)政部利用“債務(wù)重組”賬戶處理外國(guó)債務(wù)問題，包括減少或免除貧困國(guó)家的債務(wù)；同時(shí)，財(cái)政部還通過(guò)“國(guó)際事務(wù)技術(shù)援助”賬戶向那些實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革（如建立金融機(jī)構(gòu)，制定預(yù)算、稅收政策，打擊金融犯罪，建立金融問責(zé)體制等）的國(guó)家提供建議和技術(shù)支持。

6.千年挑戰(zhàn)集團(tuán)

2002年3月在墨西哥蒙特雷召開的聯(lián)合國(guó)發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議上，小布什總統(tǒng)提出建立千年挑戰(zhàn)賬戶的計(jì)劃。該賬戶旨在集中美國(guó)優(yōu)勢(shì)資源向那些實(shí)行良治、投資于人民，實(shí)施自由經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展中國(guó)家提供發(fā)展援助。 受援國(guó)將自己規(guī)劃、提出和實(shí)施雙方都同意的長(zhǎng)期援助計(jì)劃。 這些援助計(jì)劃主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。2004年2月，小布什政府建立了一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——千年挑戰(zhàn)集團(tuán)管理千年挑戰(zhàn)賬戶。參議院任命一名首席執(zhí)行官（CEO）負(fù)責(zé)千年挑戰(zhàn)集團(tuán)的日常管理，由國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)以及總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室主任組成的董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，千年挑戰(zhàn)集團(tuán)負(fù)責(zé)人每年向由國(guó)務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)的董事會(huì)作年度報(bào)告。

7.其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)

美國(guó)其他的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)還包括：和平隊(duì)、美國(guó)貿(mào)易和發(fā)展署、海外私人投資公司、泛美基金會(huì)和非洲發(fā)展基金會(huì)這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及一些其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。和平隊(duì)主要是通過(guò)9 000名志愿者向75個(gè)國(guó)家提供人力方面的援助。志愿者一般在受援國(guó)執(zhí)行教育、醫(yī)療和社區(qū)發(fā)展方面的援助項(xiàng)目；貿(mào)易和發(fā)展署主要是對(duì)私人部門在擴(kuò)大美國(guó)貿(mào)易出口可行性研究上進(jìn)行資助；海外私人投資公司主要對(duì)在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行投資的美國(guó)公司提供政治風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)和為其投資提供貸款和保證，同時(shí)它也支持投資活動(dòng)并提供投資前的信息服務(wù)；泛美基金會(huì)和非洲開發(fā)基金會(huì)主要負(fù)責(zé)向受援國(guó)的小公司和自食其力的平民提供小額的無(wú)償資金援助，幫助他們發(fā)展、脫貧。

除了這些出現(xiàn)在每年援助撥款法案中的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)之外，還有一些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)也參與一部分援助項(xiàng)目的實(shí)施。這些機(jī)構(gòu)援助項(xiàng)目的撥款不包括在每年的援助撥款法案中，而是根據(jù)援助項(xiàng)目的技術(shù)要求，由相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)在本部門預(yù)算中劃撥一部分資金用于項(xiàng)目執(zhí)行。參與對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)有：美國(guó)環(huán)保署、美國(guó)內(nèi)政部下屬的美國(guó)漁業(yè)和野生動(dòng)物局、美國(guó)能源部、美國(guó)勞工部、美國(guó)衛(wèi)生部、美國(guó)司法部以及美國(guó)和平研究所。

二、美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

總體來(lái)看，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制是由以《對(duì)外援助法》為主導(dǎo)的比較完備的對(duì)外援助法律體系和以國(guó)際開發(fā)署為核心的龐大的對(duì)外援助執(zhí)行體系構(gòu)成。這一套對(duì)外援助機(jī)制使美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行在不同時(shí)期能夠保持穩(wěn)定性和原則性。與此同時(shí)，不同時(shí)期通過(guò)的相關(guān)援外法案和出臺(tái)的行政指令及根據(jù)需求建立或納入的其他對(duì)外援助機(jī)構(gòu)保證了對(duì)外援助在不同時(shí)期的靈活性和實(shí)時(shí)性。這樣的對(duì)外援助機(jī)制使美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行和管理能力得以明顯提升，有力地促進(jìn)了對(duì)外援助在維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全方面的作用。

（一）美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的原則性和穩(wěn)定性

二戰(zhàn)后，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段從1947年到1961年。這一階段美國(guó)對(duì)外援助的立法分散，對(duì)外援助機(jī)構(gòu)根據(jù)援助的任務(wù)不同，經(jīng)常進(jìn)行增設(shè)、撤銷和合并。第二階段從1961年至今。隨著1961年《對(duì)外援助法》的通過(guò)和國(guó)際開發(fā)署的成立，美國(guó)擁有了自己第一部對(duì)外援助基本法和第一個(gè)專門執(zhí)行對(duì)外援助的機(jī)構(gòu)，自此奠定了其對(duì)外援助法制化和機(jī)制化的基礎(chǔ)。盡管之后美國(guó)政府對(duì)對(duì)外援助機(jī)制進(jìn)行過(guò)幾次調(diào)整，但《對(duì)外援助法》作為基本法、國(guó)際開發(fā)署作為最主要的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的這一設(shè)置沒有變化。這樣的對(duì)外援助機(jī)制保證了美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行和管理的穩(wěn)定。

美國(guó)第一次現(xiàn)代意義上的官方援助始于1947年出臺(tái)的馬歇爾計(jì)劃。 為了實(shí)施馬歇爾計(jì)劃，美國(guó)國(guó)會(huì)于1948年通過(guò)《經(jīng)濟(jì)合作法案》 以管理和實(shí)施該援助計(jì)劃，并據(jù)此創(chuàng)建了一個(gè)獨(dú)立的對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)合作署（Economic Cooperation Agency）?！督?jīng)濟(jì)合作法案》就經(jīng)濟(jì)合作署的職能、援助的性質(zhì)和方式、保護(hù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)定期向國(guó)會(huì)報(bào)告、援助的終止等內(nèi)容作了具體規(guī)定。 1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)際發(fā)展法案》，該法案主要是為了實(shí)施1949年杜魯門總統(tǒng)在就職演說(shuō)中提出的“第四點(diǎn)計(jì)劃”。根據(jù)該法案的授權(quán)，美國(guó)政府成立了一個(gè)隸屬國(guó)務(wù)院的技術(shù)合作署（Technical Cooperation Administration），負(fù)責(zé)相關(guān)對(duì)外援助事宜。

1950年6月25日，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)調(diào)整了對(duì)外援助的方向，由經(jīng)濟(jì)援助轉(zhuǎn)向軍事援助。馬歇爾計(jì)劃在這一年被縮減。同年10月31日，國(guó)會(huì)通過(guò)《共同安全法》，將軍事項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目與技術(shù)援助統(tǒng)一起來(lái)，建立共同安全署（Mutual Security Agency）管理援助事務(wù)。1953年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，美國(guó)通過(guò)合并取代共同安全署和技術(shù)合作署，設(shè)立援外事務(wù)管理署（Foreign Operations Administration）進(jìn)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。1954年，該機(jī)構(gòu)并入國(guó)際合作署（International Cooperation Agency）。

到20世紀(jì)60年代初，美國(guó)對(duì)外援助立法分散且機(jī)構(gòu)變換頻繁?？夏岬峡偨y(tǒng)在1961年推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)《對(duì)外援助法》和建立國(guó)際開發(fā)署之前，曾作出如此評(píng)價(jià)，“美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目太多樣化，對(duì)外援助機(jī)構(gòu)太分散，隨意地建立或撤銷；不同時(shí)期通過(guò)不同的立法，這些對(duì)外援助法律目標(biāo)太多且沒有連貫性。美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制不適合目前對(duì)外援助的需求”。 1961年《對(duì)外援助法》的通過(guò)以及美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的建立，推動(dòng)美國(guó)對(duì)外援助特別是發(fā)展援助的活動(dòng)快速增長(zhǎng)，美國(guó)對(duì)外援助由此進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。 盡管此后美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制進(jìn)行了幾次調(diào)整，但《對(duì)外援助法》作為基本法、國(guó)際開發(fā)署作為核心機(jī)構(gòu)的基本架構(gòu)沒有發(fā)生變化。（圖1）

（二）美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的靈活性和實(shí)時(shí)性

如前所述，在《對(duì)外援助法》之外，美國(guó)行政部門和國(guó)會(huì)在不同時(shí)期根據(jù)具體外交政策目標(biāo)的需要，發(fā)布行政命令或通過(guò)涉及對(duì)外援助的法案來(lái)指導(dǎo)對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行。比如為了更好地幫助獨(dú)立后的東歐國(guó)家建立民主體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，美國(guó)國(guó)會(huì)曾通過(guò)《1989年支持東歐民主法案》、《1992年支持俄羅斯和歐亞新興民主國(guó)家自由和開放市場(chǎng)法案》推動(dòng)因蘇聯(lián)解體而獨(dú)立的這些原社會(huì)主義國(guó)家向民主國(guó)家轉(zhuǎn)型。又如，海地地震發(fā)生后，為了更好地向海地提供人道主義援助，國(guó)會(huì)通過(guò)了《2010年海地債務(wù)減免和地震恢復(fù)法案》。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的全球性疾病，如艾滋病、瘧疾、肺結(jié)核等，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)通過(guò)一系列行政指令和專項(xiàng)法案來(lái)防治這些全球性疾病。這些在不同時(shí)期由國(guó)會(huì)和政府通過(guò)以及簽署的對(duì)外援助相關(guān)法案和行政指令，確保了美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目根據(jù)外交政策目標(biāo)的需求來(lái)展開，也確保了對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)效性和靈活性。

1961年之前，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并、撤銷頻繁，自國(guó)際開發(fā)署成立以來(lái)，它成為美國(guó)專門從事長(zhǎng)期發(fā)展援助的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，至今仍然管理著大部分對(duì)外援助項(xiàng)目。除此之外，美國(guó)政府在1961年之后還陸續(xù)建立了一些新的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)不同時(shí)期的對(duì)外援助任務(wù)。例如，泛美基金會(huì)于1969年設(shè)立，旨在向拉美和加勒比地區(qū)非政府和非營(yíng)利的草根或社區(qū)組織、企業(yè)、地方政府提供無(wú)償?shù)馁Y金援助。 又如，1979年，根據(jù)參議員休伯特·漢弗萊的建議，美國(guó)政府通過(guò)總統(tǒng)行政指令設(shè)立內(nèi)閣級(jí)別的國(guó)際開發(fā)合作署，以便監(jiān)督國(guó)際開發(fā)署。 再如，美國(guó)國(guó)會(huì)于1980年通過(guò)《非洲開發(fā)基金法案》，并設(shè)立與泛美基金會(huì)類似的美國(guó)非洲開發(fā)基金會(huì)，向那些難以從政府、非政府組織或其他國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)獲得資助的非洲社區(qū)團(tuán)體和小企業(yè)提供無(wú)償援助。 進(jìn)入新世紀(jì)，小布什政府還陸續(xù)建立千年挑戰(zhàn)集團(tuán)和全球艾滋病事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室來(lái)實(shí)施新的對(duì)外援助項(xiàng)目。這些新機(jī)構(gòu)的建立為不同時(shí)期新的對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提供了組織保障。

一般來(lái)說(shuō)，建立新的機(jī)構(gòu)往往花費(fèi)的政治成本較高。美國(guó)政府更多依托其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行與這些機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的對(duì)外援助項(xiàng)目。比如美國(guó)環(huán)保署負(fù)責(zé)管理通過(guò)非政府組織實(shí)施、向他國(guó)政府提供的環(huán)境保護(hù)和污染治理方面的技術(shù)援助； 美國(guó)內(nèi)政部下屬的美國(guó)漁業(yè)和野生動(dòng)物局負(fù)責(zé)跨國(guó)物種保護(hù)基金會(huì)、熱帶候鳥保護(hù)、北美濕地保護(hù)基金援助項(xiàng)目； 美國(guó)能源部在核不擴(kuò)散方面對(duì)外國(guó)政府的協(xié)助和國(guó)際節(jié)能與清潔能源合作方面進(jìn)行參與；美國(guó)勞工部資助旨在減少其他國(guó)家童工的使用、在工作場(chǎng)合提高艾滋病意識(shí)的項(xiàng)目等。 這些機(jī)構(gòu)一般在本部門預(yù)算中分配一部分撥款，用于相關(guān)項(xiàng)目的管理和實(shí)施。這些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的參與使得美國(guó)政府可以通過(guò)更多部門的預(yù)算獲得對(duì)外援助項(xiàng)目的撥款，并從這些機(jī)構(gòu)獲得執(zhí)行對(duì)外援助項(xiàng)目所需的技術(shù)支持。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著全球性問題的增多，其他政府機(jī)構(gòu)參與對(duì)外援助執(zhí)行的現(xiàn)象將持續(xù)。除了原有主要對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，新建立的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，特別是其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)參與對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行，滿足了美國(guó)政府在不同時(shí)期執(zhí)行不同對(duì)外援助項(xiàng)目的組織需求和技術(shù)需要。

三、美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制存在的問題

盡管美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制具備原則性、穩(wěn)定性、靈活性、實(shí)時(shí)性的優(yōu)勢(shì)，但美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制仍然存在著很多問題。首先，誕生于冷戰(zhàn)期間的《對(duì)外援助法》內(nèi)容過(guò)時(shí)，其他各種相關(guān)法案和指令太多，這對(duì)于對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的執(zhí)行是一種沉重的負(fù)擔(dān)。其次，缺乏級(jí)別較高的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)外援助政策制定、執(zhí)行的管理和監(jiān)督。第三，對(duì)外援助目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和清晰的界定，從而導(dǎo)致援助賬戶設(shè)置混亂且無(wú)法有效評(píng)估對(duì)外援助效果。第四，機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制不夠有效，多個(gè)機(jī)構(gòu)無(wú)法聯(lián)合有效實(shí)施同一對(duì)外援助項(xiàng)目。

（一）《對(duì)外援助法》內(nèi)容過(guò)時(shí)及各種相關(guān)立法和行政指令繁多

1961年通過(guò)的《對(duì)外援助法》誕生于冷戰(zhàn)期間，該法最初只有49頁(yè)，經(jīng)過(guò)幾次修改，擴(kuò)充到417頁(yè)。該法仍包含很多關(guān)于冷戰(zhàn)和反共目標(biāo)的優(yōu)先事務(wù)規(guī)定和命令。這些內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí)且不能反映當(dāng)今國(guó)際形勢(shì)的變化。 除了龐大臃腫的基本法，國(guó)會(huì)和政府在不同時(shí)期通過(guò)或簽署的有關(guān)對(duì)外援助法律和行政指令中，涉及對(duì)外援助的法案有20多部，而總統(tǒng)行政指令特別是每年附在撥款法案中的總統(tǒng)倡議更是繁多。 這些對(duì)外援助法案和行政指令是對(duì)外援助機(jī)構(gòu)執(zhí)行過(guò)程中的沉重枷鎖。

（二）缺乏高級(jí)別對(duì)外援助機(jī)構(gòu)

美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)眾多，但缺乏高級(jí)別對(duì)外援助機(jī)構(gòu)參與對(duì)外援助政策制定并負(fù)責(zé)所有項(xiàng)目的管理、監(jiān)督。國(guó)際開發(fā)署雖然是最主要的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，管理著大部分援助項(xiàng)目，但僅是一個(gè)次內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，在政策制定與預(yù)算管理方面接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院是美國(guó)負(fù)責(zé)管理外交事務(wù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)外援助事務(wù)并不是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的首要事務(wù)。缺乏高級(jí)別對(duì)外援助機(jī)構(gòu)對(duì)對(duì)外援助政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估都帶來(lái)了負(fù)面影響。

在對(duì)外援助政策制定方面，國(guó)際開發(fā)署不是內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)列席日常的國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議。一旦會(huì)議討論對(duì)外援助政策制定和執(zhí)行，最了解對(duì)外援助事務(wù)并處于對(duì)外援助執(zhí)行第一線的官員的意見無(wú)法上達(dá)。奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政后，承諾建立一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際開發(fā)署，并允許其在必要時(shí)列席國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議。 盡管如此，國(guó)際開發(fā)署在制定對(duì)外援助政策方面的影響依然很有限。國(guó)際開發(fā)署只是在必要時(shí)列席國(guó)家安全委會(huì)會(huì)議，仍然無(wú)法參與日常會(huì)議。此外，由國(guó)際開發(fā)署領(lǐng)導(dǎo)的旨在為總統(tǒng)提供發(fā)展政策建議的全球發(fā)展委員會(huì)（U.S. Global Development Council）從2010年建立以來(lái)，直到2014年才召開了第一次會(huì)議。全球發(fā)展委員會(huì)的緩慢發(fā)展進(jìn)程預(yù)示著其在影響對(duì)外援助政策制定方面的影響很有限。 前國(guó)際開發(fā)署署長(zhǎng)拉吉·沙赫（Raj Shah）在2015年初卸任前曾提出多項(xiàng)倡議，如“全球發(fā)展實(shí)驗(yàn)室”（Global Development Lab）、“非洲電力”（the Power Africa）等，這些倡議在其卸任前也沒有獲得國(guó)會(huì)授權(quán)。 國(guó)際開發(fā)署作為最主要也是執(zhí)行第一線的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，在制定對(duì)外援助政策方面的有限參與，不利于政府制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的對(duì)外援助政策。實(shí)際上駐在各國(guó)的國(guó)際開發(fā)署執(zhí)行團(tuán)隊(duì)一直對(duì)新目標(biāo)和新政策難以在當(dāng)?shù)鼐唧w化為項(xiàng)目加以實(shí)施頗有微詞。

除了需要一個(gè)高級(jí)別對(duì)外援助機(jī)構(gòu)在政策制定過(guò)程發(fā)揮重要作用之外，對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行也需要高級(jí)別機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。參與美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)眾多，特別是一些傳統(tǒng)意義上非涉外的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)往往沒有具體的預(yù)算信息， 也經(jīng)常無(wú)法提供項(xiàng)目的執(zhí)行情況。2006年設(shè)立的對(duì)外援助指導(dǎo)辦公室（其負(fù)責(zé)人僅為副國(guó)務(wù)卿級(jí)別）曾要求參與對(duì)外援助事務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠提供執(zhí)行信息，但很多機(jī)構(gòu)因?yàn)閳?zhí)行過(guò)程中的時(shí)間不統(tǒng)一，對(duì)外援助任務(wù)非本機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)，不愿意給自己的員工增加額外負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致信息收集很不順利。 沒有整體的對(duì)外援助執(zhí)行信息，對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行狀況無(wú)法得知，進(jìn)而對(duì)外援助評(píng)估很難做到精準(zhǔn)和全面。這就為隨后的政策制定埋下了隱患。此外，在海外事務(wù)顧問小組（Overseas Presence Advisory Panel）的報(bào)告中，多位執(zhí)行援助項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人還提到了海外執(zhí)行援助任務(wù)時(shí)的混亂狀況。一線工作人員會(huì)接到很多優(yōu)先任務(wù)的指令，這些指令沒有等級(jí)次序，使他們不知道應(yīng)該執(zhí)行哪一個(gè)。正如顧問小組人員所言，“這是一種接近危機(jī)的狀態(tài)” 。

（三）對(duì)外援助目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和清晰的界定

現(xiàn)有的對(duì)外援助法律存在目標(biāo)重復(fù)甚至混亂的狀況。 以發(fā)展援助為例，促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展是對(duì)外援助的一個(gè)最基本的要求，具體表現(xiàn)為促進(jìn)受援國(guó)人

均收入水平提高、減少貧困，提升健康和教育水平，推動(dòng)儲(chǔ)蓄、投資和貿(mào)易，建立良治政府。 按照這一定義，很多援助機(jī)構(gòu)的援助賬戶都是以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)。比如國(guó)際開發(fā)署的“發(fā)展援助”、“發(fā)展信貸授權(quán)”與千年挑戰(zhàn)集團(tuán)、國(guó)務(wù)院的“經(jīng)濟(jì)支持基金”、財(cái)政部的“國(guó)際金融機(jī)構(gòu)”、“債務(wù)重組”和“國(guó)際事務(wù)技術(shù)援助”、國(guó)防部針對(duì)伊拉克和阿富汗的重建工作、和平隊(duì)、泛美基金會(huì)和非洲開發(fā)基金會(huì)等（表2）。這些機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的這些援助賬戶都旨在促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與良治的實(shí)現(xiàn)。盡管這些機(jī)構(gòu)都在執(zhí)行發(fā)展援助的項(xiàng)目，但無(wú)論是機(jī)構(gòu)本身還是國(guó)會(huì)每年通過(guò)的撥款法案都未對(duì)分工進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明。這些從事發(fā)展援助的機(jī)構(gòu)在同一國(guó)家執(zhí)行任務(wù)時(shí)很容易出現(xiàn)任務(wù)重疊的現(xiàn)象，從而造成援助資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)該對(duì)對(duì)外援助目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一和清晰的界定，確定對(duì)每個(gè)目標(biāo)的大體撥款數(shù)額，對(duì)投向哪些國(guó)家、由哪些機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施、方式如何進(jìn)行明確的規(guī)定，盡量避免因目標(biāo)重復(fù)造成的援外資源浪費(fèi)的狀況。

除了在對(duì)外援助執(zhí)行中存在目標(biāo)重復(fù)的現(xiàn)象，很多援助賬戶還存在目標(biāo)混亂的問題。作為維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的工具，對(duì)外援助除了促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展之外，還具有其他的目的。 研究援助問題的著名學(xué)者蘭凱斯特（Carol Lancaster）認(rèn)為對(duì)外援助具有多重目標(biāo)，其中發(fā)展與外交是對(duì)外援助最主要的兩個(gè)目標(biāo)。 此外，根據(jù)援助賬戶設(shè)立的意圖，對(duì)外援助還被用來(lái)解決全球性問題， 如氣候變化、跨國(guó)犯罪、毒品交易、全球性疾病、資源短缺等問題。人道主義救援也是對(duì)外援助的一個(gè)目標(biāo)。目標(biāo)不同，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)也不同。發(fā)展目標(biāo)主要在于是否促進(jìn)了受援國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和良治的實(shí)現(xiàn)，外交目標(biāo)則在于是否推進(jìn)了美國(guó)與具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家的外交關(guān)系或者維護(hù)了美國(guó)戰(zhàn)略地區(qū)的穩(wěn)定。解決全球性問題項(xiàng)目的評(píng)估則是看這些全球性問題是否在援助到位后，有所紓緩或解決。缺乏清晰的統(tǒng)一的目標(biāo)界定，會(huì)影響對(duì)外援助執(zhí)行的評(píng)估。以“經(jīng)濟(jì)支持基金”為例，這一援助賬戶主要是向?qū)γ绹?guó)有戰(zhàn)略意義的國(guó)家提供發(fā)展援助。從表面看這一賬戶執(zhí)行的是發(fā)展援助，國(guó)會(huì)也以發(fā)展援助的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估執(zhí)行的效果，但實(shí)際上這一賬戶的主要目標(biāo)旨在推進(jìn)與美國(guó)具有戰(zhàn)略意義國(guó)家的外交關(guān)系或維護(hù)對(duì)美國(guó)具有戰(zhàn)略意義的地區(qū)的穩(wěn)定。因此，以發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)支持基金的執(zhí)行情況將會(huì)南轅北轍。

（四）缺乏有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制

美國(guó)有很多對(duì)外援助項(xiàng)目是由多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施的。如“經(jīng)濟(jì)支持基金”、國(guó)務(wù)院與國(guó)防部聯(lián)合實(shí)施的軍事援助。這些項(xiàng)目都是由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)政策，國(guó)際開發(fā)署以及國(guó)防部負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的執(zhí)行。又如“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”是由國(guó)務(wù)院、國(guó)際開發(fā)署、國(guó)防部、衛(wèi)生部、商務(wù)部、勞工部與和平隊(duì)聯(lián)合實(shí)施。九一一事件后，為了更好地在沖突后國(guó)家開展維穩(wěn)和重建工作，美國(guó)政府還建立了各種促進(jìn)國(guó)防部和其他民事機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制。美國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行中這種政出多門的現(xiàn)象很普遍，盡管政府在推動(dòng)機(jī)構(gòu)間的合作和協(xié)調(diào)方面不斷做出努力，但實(shí)際的效果很有限。

例如，國(guó)務(wù)院在2004年建立全球艾滋病事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室來(lái)協(xié)調(diào)總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃的實(shí)施。這一協(xié)調(diào)機(jī)制雖然推動(dòng)了各機(jī)構(gòu)間的分工和合作，但與受援國(guó)和其他援助國(guó)的合作進(jìn)展不順利。以莫桑比克艾滋病防治計(jì)劃的實(shí)施為例，有五個(gè)部門同時(shí)在該國(guó)執(zhí)行這一援助計(jì)劃，分別是衛(wèi)生部下屬的疾病防控中心、國(guó)際開發(fā)署、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院及和平隊(duì)。每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的部門規(guī)定和執(zhí)行程序，這種執(zhí)行模式不僅給受援國(guó)帶來(lái)困惑，也使得其他援助國(guó)在尋求合作時(shí)，很難確定與哪一個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)系合作事宜。

為了促進(jìn)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院、國(guó)際開發(fā)署等民事機(jī)構(gòu)在重建工作中的合作，2012年國(guó)會(huì)新設(shè)立全球突發(fā)安全應(yīng)急基金援助賬戶。該賬戶主要用于加強(qiáng)民事機(jī)構(gòu)援助執(zhí)行力，使民事機(jī)構(gòu)在沖突后能夠代替國(guó)防部提供后續(xù)的援助，但由于國(guó)防部提供大部分資金，在執(zhí)行過(guò)程中其發(fā)揮了主導(dǎo)作用。美國(guó)政府促進(jìn)軍事機(jī)構(gòu)與民事機(jī)構(gòu)在重建工作中合作的嘗試未取得理想效果。而2006年國(guó)務(wù)院設(shè)立的對(duì)外援助主任（Director of Foreign Assistance）發(fā)起的促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間合作和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程合理化的改革更是以失敗告終。 缺乏有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制會(huì)影響多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行同一項(xiàng)目的效果。

結(jié)語(yǔ)：美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制對(duì)中國(guó)的啟示

新中國(guó)自建立之初就開始實(shí)施對(duì)外援助，并一直將對(duì)外援助視為對(duì)外工作的一部分和履行國(guó)際義務(wù)不可或缺的重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助金額保持了快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，據(jù)2011年4月國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)對(duì)外援助》白皮書統(tǒng)計(jì)，自2004年至2009年，中國(guó)政府對(duì)外援助金額連續(xù)四年平均年增長(zhǎng)率為29.4%， 到2009年底，總額達(dá)到了2 562.9億元。 從2010年至2012年，中國(guó)的對(duì)外援助規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)外援助總金額為893.4億元。 在援助規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，如何更加有效地管理和執(zhí)行對(duì)外援助是中國(guó)政府面臨的一個(gè)新課題。中國(guó)政府目前負(fù)責(zé)對(duì)外援助管理的機(jī)構(gòu)是商務(wù)部下屬的援外司，其在主管援外工作過(guò)程中比較側(cè)重對(duì)外援助的經(jīng)濟(jì)層面。 這樣的組織架構(gòu)無(wú)論是從機(jī)構(gòu)級(jí)別還是業(yè)務(wù)范圍都無(wú)法適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的對(duì)外援助規(guī)模的管理需求。同時(shí)，在立法方面，中國(guó)也缺乏完善的法律體系對(duì)對(duì)外援助活動(dòng)予以規(guī)制。 通過(guò)對(duì)美國(guó)對(duì)外援助法律體系和組織架構(gòu)的考察，可為中國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的未來(lái)發(fā)展提供有益參照。

在立法方面，中國(guó)應(yīng)該建立對(duì)外援助領(lǐng)域的基本法，就對(duì)外援助的定義、宗旨、原則、目的、方式等進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，基本法應(yīng)該根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)際形勢(shì)需求進(jìn)行調(diào)整和變動(dòng)。在制定對(duì)外援助領(lǐng)域基本法之外，面對(duì)一些實(shí)時(shí)的援外事務(wù)，可以通過(guò)行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)對(duì)外援助工作。但這些規(guī)范性文件不能與基本法內(nèi)容相沖突，也要避免彼此之間的沖突或重疊，應(yīng)該內(nèi)容具體且具有針對(duì)性，能夠作為基本法的補(bǔ)充來(lái)滿足對(duì)外援助工作的實(shí)時(shí)立法需求。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，中國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)級(jí)別較高的機(jī)構(gòu)作為專門性的對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府沒有類似的機(jī)構(gòu)，因而無(wú)論是援外項(xiàng)目管理還是機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，抑或是政策制定和評(píng)估方面都存在著問題。除了建立專門對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)之外，同時(shí)也應(yīng)該制定對(duì)外援助戰(zhàn)略，根據(jù)戰(zhàn)略確定政策內(nèi)容和目標(biāo)，對(duì)不同的目標(biāo)予以清晰的界定，對(duì)由哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，撥款的數(shù)額是多少，投向哪些國(guó)家，援助方式如何予以明確規(guī)定。設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)參與制度，允許其他國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)為對(duì)外援助項(xiàng)目的執(zhí)行提供充分的技術(shù)支持。此外，還應(yīng)該在政策制定、執(zhí)行層面建立有效的機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制（包括與其他援助國(guó)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制）。機(jī)構(gòu)參與機(jī)制和機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制的建立，是促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)在執(zhí)行對(duì)外援助項(xiàng)目過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效分工和合作的制度保障。

對(duì)中國(guó)而言，在對(duì)外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，創(chuàng)新中國(guó)的對(duì)外援助機(jī)制，是加強(qiáng)中國(guó)對(duì)外援助管理水平和執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)需求，也是有效實(shí)施對(duì)外援助以提升中國(guó)軟實(shí)力的題中應(yīng)有之意。美國(guó)作為最大的援助國(guó)，也是最早完成對(duì)外援助機(jī)制化和法制化的國(guó)家之一，其對(duì)外援助機(jī)制存在的優(yōu)勢(shì)和面臨的問題對(duì)中國(guó)對(duì)外援助機(jī)制的完善具有啟示意義。中國(guó)應(yīng)提高對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別和擴(kuò)大其業(yè)務(wù)管理范圍，制定對(duì)外援助基本法。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)不同時(shí)期對(duì)外援助事務(wù)的需要，應(yīng)該通過(guò)一些靈活的立法方式，比如行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)對(duì)外援助工作。建立其他機(jī)構(gòu)參與機(jī)制和機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制，確保對(duì)外援助實(shí)時(shí)執(zhí)行的立法需要和組織需求。制定對(duì)外援助戰(zhàn)略，根據(jù)戰(zhàn)略制定政策內(nèi)容和明確對(duì)外援助目標(biāo)，指導(dǎo)對(duì)外援助的日常執(zhí)行。

[收稿日期：2015-01-13]

[修回日期：2014-03-16]

[責(zé)任編輯：石晨霞]