李本先+梅建明+凌云翔

【內容提要】 中國當前面臨的國內外反恐形勢依然嚴峻：恐怖組織數(shù)量持續(xù)增加，且呈現(xiàn)出網絡化、年輕化特點；爆炸、自殺式恐怖襲擊成為恐怖組織的主要作案手段，造成大量人員傷亡；中東地區(qū)的極端組織發(fā)展迅速，反恐風險系數(shù)增加。由于在反恐組織體系、情報體系、武裝力量、后勤保障、合作反恐等方面的不足，建立國家安全委員會主導的中國反恐機制已成為必然。具體而言，應該以總體國家安全觀為指導，進一步完善組織體系、反恐情報、反恐專業(yè)力量、反恐資源保障等工作，全面構建中國的安全屏障，保障“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進。

【關鍵詞】 國家安全委員會 恐怖主義 反恐機制 一帶一路

【作者簡介】 李本先，國防科學技術大學博士后，武警警官學院講師；梅建明，中國人民公安大學教授；凌云翔，武警警官學院教授

【中圖分類號】 D815.5

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）04-0070-15

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504005

2013年11月12日，中國成立了國家安全委員會（以下簡稱國安委），它在國家安全應急反應中扮演重要角色，對指導中國反恐及國家安全工作具有重要的戰(zhàn)略指導意義。這一機構是中國總體安全戰(zhàn)略的組成部分，為國家安全戰(zhàn)略實施提供重要保障。成立國安委也是國家為應對來自國內外的安全威脅采取的重要舉措。在應對國家安全方面，非傳統(tǒng)安全中的恐怖主義是國安委重點關注的內容之一。從其他國家的國家安全委員會的職責來看，反恐是其工作的重要組成部分，并由其主導。例如，美國在九一一事件后，《情報改革和反恐法案》創(chuàng)建了一個新的職位，即由國家情報總監(jiān)整合反恐情報，以有效應對美國面臨的恐怖主義威脅。

自其創(chuàng)建以來，中國國安委在反恐工作中的主導地位尚未得到充分體現(xiàn)。但從國際、國內反恐形勢來看，中國非常需要類似國安委的機構來主導反恐工作。通過其整合和協(xié)調各部門力量，采取預防和打擊相結合的措施，在短期內消除恐怖主義對中國邊疆安全的威脅，并從長遠角度制定消除恐怖主義生存土壤的戰(zhàn)略規(guī)劃，解決當前反恐工作中面臨的諸多難題，以維護國家安全與社會穩(wěn)定。

一、中國面臨的反恐形勢

綜觀當前國際反恐形勢，總體可控，但形勢不容樂觀，恐怖主義的襲擊范圍和對象不斷擴大，“獨狼式”恐怖主義盛行。 反恐活動呈現(xiàn)出復雜化、國際化等新的特點。 據美國2001年到2013年發(fā)布的《國家反恐報告》顯示：世界反恐形勢依然嚴峻，人類在短期內仍然無法消除恐怖主義，恐怖主義威脅將長期存在并影響國際安全。 美國2011年6月發(fā)布的《國家反恐戰(zhàn)略》（National Strategy for Counter-terrorism）認為：在未來20年，恐怖主義仍然是人類面臨的最大威脅之一。至少在2025年之前，全世界面臨的反恐形勢仍然嚴峻，反恐斗爭也不會終結。

（一）國際反恐形勢嚴峻，并呈現(xiàn)新變化和新特點

2014年4月30日，美國國務院發(fā)布的《2013年國家反恐報告》顯示，“2013年全球發(fā)生了9 707起恐怖襲擊，造成超過17 800人死亡，大多數(shù)襲擊發(fā)生在阿富汗、印度、伊拉克、尼日利亞等國家”。 世界并不太平，“基地”組織的力量有所恢復，新的恐怖組織不斷涌現(xiàn)，而且作案手法更加高明。

第一，國際反恐形勢不容樂觀。自20世紀60年代以來，恐怖主義在西亞、西歐、拉美、北非等地區(qū)泛濫，危害日益常態(tài)化。重大暴力恐怖活動持續(xù)攀升。據世界著名的反恐數(shù)據庫“全球恐怖主義數(shù)據”（Global Terrorism Data， GTD）、美國國家反恐中心（National Counter-terrorism Center， NCTC）近十年的監(jiān)測數(shù)據顯示：全球恐怖事件逐年上升，世界反恐形勢不容樂觀（表1）。

從表1中可以看出，九一一事件后，世界仍然籠罩在恐怖主義的陰影之中。尤其在2012年到2013年之間，恐怖襲擊導致的死亡人數(shù)上升了61%，2013年全球發(fā)生了近萬起恐怖事件，與過去五年的平均水平相比上升了30%，造成了大量人員傷亡（表2）。

從表2中可以看到，九一一事件后，重大恐怖襲擊事件時有發(fā)生，造成的平均死傷率較高，公共場所或公共交通工具仍然是恐怖分子首選目標。在襲擊手段方面，爆炸或炸彈襲擊案件增多，自殺式爆炸襲擊增加。據美國2012年發(fā)布的反恐報告顯示：與2010年相比，2012年發(fā)生恐怖襲擊的國家從70個增至85個。同時，反恐遇到一系列難題：恐怖主義生存的根源難以在短期內消除、國際反恐合作陷入困境、恐怖主義的生存與作案模式發(fā)生了新的變化。

第二，“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國”（Islamic State of Iraq and the Levant，ISIL）迅速崛起，“東突”組織活躍。上世紀90年代，“基地”組織三號人物扎卡維在阿富汗成立了“統(tǒng)一與圣戰(zhàn)組織”。2006年“伊拉克伊斯蘭國”（ISI）宣布成立。借敘利亞戰(zhàn)亂，ISI進入敘利亞并迅速擴張。2013年4月，ISI宣布與敘利亞反對派武裝組織“勝利陣線”合并，ISIL正式成立。2014年6月29日，ISIL宣布建國。

該組織自成立以來，便有明確的政治目標，即要建立一個“伊斯蘭國”，并宣稱自身對整個伊斯蘭世界（包括歷史上阿拉伯帝國曾統(tǒng)治的地區(qū)）擁有權威地位。采取“圣戰(zhàn)”的方式來實現(xiàn)其組織目標，該組織具有突出的反時代、反社會、反人類的恐怖主義組織特性，是繼“基地”組織之后最具恐怖特征的組織。該組織的頭目來自沙特阿拉伯，其成員主要為伊拉克、敘利亞等國的武裝分子，并且積極吸收來自俄羅斯、德國、中國等國家的恐怖分子加入。組織成員大多有實戰(zhàn)經歷，根據目前相關部門的情報顯示，有300多名“東突”恐怖分子加入ISIL，并參加了有關恐怖活動。這些恐怖分子在ISIL接受各種訓練，隨時有可能通過非法途徑進入中國，因此中國面臨著輸入型恐怖分子的威脅。

第三，周邊國家和地區(qū)持續(xù)動蕩，中國處于弧形包圍圈中。東南亞地區(qū)政局不穩(wěn)定，恐怖組織異常活躍。隨著中國反恐力度加大，“東突”恐怖分子的生存空間被擠壓，他們借道與中國接壤的國家進入其他國家，接受訓練后潛回中國，伺機作案。國外恐怖分子也可能在本國的反恐壓力下，進入中國潛伏起來，伺機參與作案。

“東突”恐怖組織的大本營在國外，組織與策劃恐怖事件的主要方式是境外策劃、內外勾結。該組織的許多成員通過各種途徑出國接受培訓或參加戰(zhàn)斗，然后秘密返回國內并隱匿起來，接到指令后再參與作案。從目前掌握的相關情報來看，在阿富汗戰(zhàn)爭、ISIL恐怖組織中，都有“東突”恐怖分子的身影。與新疆接壤的地區(qū)是恐怖組織活動的高發(fā)區(qū)，對中國邊疆形成弧形包圍圈，受這些地區(qū)的影響，一些“東突”恐怖分子參加戰(zhàn)斗，接受這些組織的訓練。有報道稱，目前在美國的“東突”分子大約有1 000人左右。 一位聯(lián)合國官員指出，“東突”勢力與“基地”組織及其附屬機構的關系非常密切，“他們一起訓練、一起行動”。 由此可見，輸入型恐怖分子將對中國的邊疆安全帶來巨大威脅。

（二）國內反恐形勢不容樂觀，反恐風險系數(shù)增高

受國際恐怖主義的影響，中國的反恐形勢比較嚴峻。目前，中國面臨的最主要恐怖威脅來自于“東突”恐怖組織，它是一股旨在分裂中國的恐怖主義勢力，與國際恐怖組織密切勾結，在中國境內和鄰國制造了大量駭人聽聞的暴力恐怖事件，造成大量人員傷亡?！皷|突”恐怖組織中最危險的組織“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（簡稱“東伊運”，ETIM）于2002年被聯(lián)合國列入世界最具威脅的恐怖組織之一。 但是令人費解的是，2011年美國將“東突”恐怖組織從世界恐怖組織的名單中撤出，這在一定程度上反映了美國在反恐行動中的雙重標準。

縱觀“東突”恐怖組織的發(fā)展歷程，其經歷了蟄伏期、發(fā)展期、膨脹期，特別是進入20世紀90年代后，“東突”恐怖分子的威脅越來越突出，制造了多起恐怖事件，且呈現(xiàn)出新的變化。 在“東伊運”極端思想的煽動和人員滲透下，“東突”暴力恐怖活動帶有明顯的“基地”組織色彩。據不完全統(tǒng)計，自1990年至2001年，境內外“東突”恐怖勢力在中國新疆境內制造了至少200起暴力恐怖事件，造成各民族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷。 2009年7月至2014年4月，“東突”組織頻繁制造恐怖事件。

第一，“東突”恐怖組織向網絡化方向發(fā)展。2014年6月24日，國家互聯(lián)網信息辦公室發(fā)布《恐怖主義的網上推手——“東伊運”恐怖音視頻》電視專題片。該片揭示了暴恐音視頻的危害及其與暴力恐怖違法犯罪活動之間的聯(lián)系，并將境外“東伊運”組織指揮、網上傳播暴恐音視頻、煽動境內恐怖活動的行徑公之于眾。 從近年來偵破的案件來看，“東突”恐怖分子也借助網絡宣傳極端宗教思想，積極吸收激進青年加入恐怖組織。同時也借助網絡購買恐怖襲擊的炸藥、服裝。例如，在昆明“3·1”恐怖事件中，恐怖分子作案時所穿服裝便是通過網絡購買的。在2009年的“7·5”事件中，熱比婭利用網絡發(fā)布各種信息，煽動相關人員從事恐怖活動。在這些恐怖事件背后，網絡均發(fā)揮了重要作用?；ヂ?lián)網改變了新疆暴恐活動的爆發(fā)和傳播規(guī)律， 也成為恐怖分子主要的活動陣地之一。在新疆等地，“東伊運”利用社交網絡傳播擴散各種恐怖視頻，宣揚宗教極端思想，煽動所謂的“圣戰(zhàn)”。 未來“東突”恐怖組織將會充分利用網絡傳播恐怖主義思想，發(fā)布各種恐怖襲擊信息，以制造更多恐怖事件，網絡化生存將是其生存的重要方式。

第二，作案地有向內地擴散的趨勢。2014年1—4月，“東突”恐怖組織先后在烏魯木齊、北京、昆明制造了三起恐怖事件，這反映出“東突”恐怖組織在其生存空間被壓縮后，有向內地擴散的趨勢。例如，在北京“10·28”恐怖事件中，恐怖分子對作案地進行了周密勘察，購買了作案汽車，不遠千里，以汽車和汽油為主要手段，在具有重要政治經濟影響的地點作案，以期引起其他恐怖分子的注意，制造更大的轟動效應。 在昆明“3·1”事件中，恐怖分子輾轉多個省份，在有共同信仰、具有存在感與歸屬感的地方隱藏，選擇在人口密集的昆明火車站，實施瘋狂的暴力恐怖活動，造成31名無辜民眾死亡、141人受傷。從目前的發(fā)展趨勢來看，“東突”恐怖分子正積極向內地發(fā)展其恐怖勢力，特別是與新疆接壤、有共同宗教信仰及生活習慣的一些地區(qū)，成為“東突””恐怖組織招募新成員的高危地區(qū)，這是值得注意的一個新動向。

第三，作案方式出現(xiàn)新變化。從近幾年發(fā)生的恐怖事件來看，“東突”恐怖組織的主要作案方式為爆炸、暗殺、劫持、縱火等，同時自殺式襲擊案件較多，這主要是因為自殺式襲擊的殺傷力更強，且容易引起社會關注和民眾恐慌。另外，自殺式襲擊的成本較低，隱蔽性較強，成功率高。因此，對恐怖組織來說，自殺式襲擊是一種低成本、高收益的襲擊手法。

與國際恐怖組織的發(fā)展趨勢相一致，“東突”恐怖分子在近年制造的恐怖事件中，也傾向于將自殺式恐怖襲擊作為其制造恐怖襲擊的重要方式。特別是在“10·28”恐怖襲擊事件中，“東突”恐怖分子采用汽車加汽油的自殺式方式襲擊，與九一一事件中“基地”組織利用民航客機制造恐怖襲擊以及在巴基斯坦等地頻繁發(fā)生的自殺式汽車炸彈襲擊，在作案方式上基本相同。

（三）恐怖主義的生存機理復雜，根源難以消除，反恐遭遇難題

恐怖主義的生存機理是一個復雜的社會系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，涉及其生存的因素包括：經濟、政治、文化、宗教、群體利益、國家利益等?？植乐髁x從哪里來？其發(fā)展背后的動力和原因是什么？這些都需要進行分析研究。

第一，貧窮是恐怖主義發(fā)展的催化劑。經濟因素是恐怖主義產生與發(fā)展的一個重要原因，經濟落后導致貧窮，部分人員因貧窮而加入恐怖組織。當然，貧窮并不必然導致恐怖主義，但是在一定程度上促進了恐怖主義成員規(guī)模的擴大。