邢瑞利　劉艷峰

【內(nèi)容提要】 在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，治理主體逐漸多元化，安全私有化趨勢(shì)日益明顯，而私人安保公司的出現(xiàn)是上述兩種發(fā)展趨勢(shì)的集中體現(xiàn)。在東南亞地區(qū)，私人安保公司逐漸成為新興治理主體，有其自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，在地區(qū)安全治理中發(fā)揮著區(qū)別于其他行為體的作用，當(dāng)然它也挑戰(zhàn)了國家對(duì)暴力的壟斷權(quán)，也面臨暴力被過度使用以及難以規(guī)制等問題。因此加強(qiáng)對(duì)私人安保公司的規(guī)制、引導(dǎo)、監(jiān)督、評(píng)估是必要且迫切的。應(yīng)該將私人安保公司納入亞太安全新架構(gòu)的建構(gòu)中，使其在安全治理中發(fā)揮輔助性作用，與國家相配合，共同維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】 私人安保公司 新型安全治理模式 亞太安全新架構(gòu)

【作者簡介】 邢瑞利，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院碩士研究生；劉艷峰，南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生

【中圖分類號(hào)】 D815

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）04-0055-15

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504004

隨著全球化的發(fā)展，恐怖主義、跨國犯罪、金融危機(jī)和環(huán)境惡化等非傳統(tǒng)安全威脅日益嚴(yán)峻，且呈現(xiàn)出區(qū)域蔓延和全球爆發(fā)的態(tài)勢(shì)。這些全球性問題的跨國性和長期性，使主權(quán)國家既難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，也無法在短期內(nèi)解決。在此背景下，私人安保公司（Private Security Company，PSC） 應(yīng)運(yùn)而生。關(guān)于私人安保公司，它是以利潤為驅(qū)動(dòng)，主要為客戶提供包括軍事和安保在內(nèi)的各種服務(wù)。隨著安全威脅的增多，越來越多的私人安保公司也提供人員和企業(yè)資產(chǎn)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、后勤供應(yīng)、軍事訓(xùn)練、情報(bào)收集、解救人質(zhì)等服務(wù)。

近年來，跨國海盜問題和恐怖主義威脅在東南亞地區(qū)集中爆發(fā)，這促進(jìn)了東南亞海上安全私有化趨勢(shì)的發(fā)展，私人安保公司如雨后春筍般出現(xiàn)。它們?cè)趹?yīng)對(duì)東南亞海上安全威脅中扮演著越來越重要的角色。 目前，國際海事局（The International Maritime Bureau， IMB）在東南亞打擊海盜及海上恐怖主義過程中，越來越多的私人安保公司在各個(gè)港口提供海上安保服務(wù)。顯然，私人安保公司這一新興行為體已經(jīng)“悄悄”參與東南亞海上安全治理?？_琳·利斯（Carolin Liss）最早對(duì)東南亞地區(qū)的私人安保公司進(jìn)行系統(tǒng)研究， 并將其視為新的安全治理行為體。 利斯指出，私人安保公司已經(jīng)在東南亞海上安全治理中發(fā)揮重要作用。

然而，國內(nèi)學(xué)者至今還沒有對(duì)私人安保公司與東南亞地區(qū)安全治理的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)研究。一方面，私人安保公司在東南亞安全秩序中的作用尚未引起學(xué)界重視。另一方面，已有研究也未能敏銳地意識(shí)到東南亞私人安保公司在未來安全管理和安全秩序中的角色。因此本文試圖對(duì)私人安保公司在東南亞地區(qū)安全治理中的活動(dòng)及其作用進(jìn)行探究，并在此基礎(chǔ)上討論相關(guān)國家對(duì)私人安保公司的規(guī)制與管理，以及中國如何推動(dòng)私人安保公司在亞太安全新架構(gòu)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

一、私人安保公司成為東南亞安全治理的新主體

（一）私人安保公司在東南亞的興起

在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭中，美國私人安保公司介入安保和安全治理。2001年九一一事件后，私人安保公司逐漸打破國家對(duì)暴力的壟斷權(quán)，通過提供軍事和安全服務(wù)活躍于世界各地。彼得·辛格（Peter W. Singer）認(rèn)為：“受利潤驅(qū)動(dòng)，私人安保公司提供軍事服務(wù)和軍事技術(shù)，為軍事行動(dòng)和軍隊(duì)培訓(xùn)提供支持，包括情報(bào)收集與分析、戰(zhàn)略規(guī)劃以及技術(shù)援助等?！?2003年，在伊拉克戰(zhàn)爭中，美國有超過35家私人安保公司介入，提供了20%的士兵，被稱為“第一次私有化的戰(zhàn)爭”。其中，受雇傭的20 000名伊拉克士兵負(fù)責(zé)完成危險(xiǎn)地區(qū)的軍事任務(wù)，超過5 000名雇傭兵配有重型武器。 由此，私人安保公司逐漸被世界各國所關(guān)注。根據(jù)美國丹佛大學(xué)私人安保監(jiān)管網(wǎng)站的資料顯示，2014年美國私人安保公司人員在阿富汗和伊拉克的數(shù)量分別高達(dá)61 352人和3 234人。 此外，隨著全球政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，私人安保公司逐漸由傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。近年來，私人安保公司不僅數(shù)量越來越多，而且服務(wù)范圍也日趨廣泛。

私人安保公司在東南亞正逐漸成為一種具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的新興安全治理主體。首先，東南亞私人安保公司主要受外生性刺激而出現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，雖然未發(fā)生新的世界大戰(zhàn)，但被美蘇爭霸掩蓋的局部戰(zhàn)爭與沖突逐漸凸顯。這些局部戰(zhàn)爭和沖突通常伴隨種族、宗教和部落對(duì)抗，跨國犯罪集團(tuán)、地區(qū)軍閥、反叛組織及恐怖分子也參與其中。 美國等西方國家鑒于人權(quán)、戰(zhàn)爭傷亡及國內(nèi)輿論壓力，并不愿意卷入地區(qū)軍事沖突，這使“戰(zhàn)爭外包”、“軍事外源化”成為可能， 域外大國主導(dǎo)的私人安保公司由此介入東南亞地區(qū)安全治理。其次，私人安保公司參與東南亞安全治理因海陸差異有所不同。一般來說，因?yàn)楹Ｉ习踩{可能發(fā)生在管轄權(quán)有重疊或爭議的海域，所以私人安保公司參與方式更為復(fù)雜，且政府更難進(jìn)行規(guī)制。最后，東南亞國家無力單獨(dú)應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅。從服務(wù)范圍來看，私人安保公司類似于獨(dú)立行為體，它已經(jīng)逐漸成為打擊海盜和恐怖主義的新興行為體。

辛格以距離戰(zhàn)場遠(yuǎn)近為標(biāo)準(zhǔn)，將私人安保公司分為三類：第一，軍事支持公司，負(fù)責(zé)后勤運(yùn)輸和技術(shù)支持；第二，軍事咨詢公司，負(fù)責(zé)提供參謀及培訓(xùn)業(yè)務(wù)；第三，軍事服務(wù)公司，直接參與和指揮戰(zhàn)爭。 但是辛格的分類限于軍事服務(wù)功能，不能有效解釋和應(yīng)對(duì)東南亞地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅。此外，還有學(xué)者將私人安保公司分為作戰(zhàn)公司與非作戰(zhàn)公司兩大類。非作戰(zhàn)公司又分為三種：軍事支持公司、私人安保公司和非致命性服務(wù)公司，分別負(fù)責(zé)一般的人員服務(wù)、財(cái)產(chǎn)安全與個(gè)人保護(hù)以及非戰(zhàn)斗后勤與通信工作。 這種分類雖提到非作戰(zhàn)公司，且對(duì)其作了具體劃分，然而并未就東南亞私人安保公司的產(chǎn)生淵源、生長土壤和發(fā)展脈絡(luò)作出說明。

鑒于東南亞地區(qū)私人安保公司的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為可以將其分為外生性私人安保公司和內(nèi)生性私人安保公司兩類，外生性私人安保公司是指由域外大國主導(dǎo)和成立的私人安保公司，后在東南亞設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。例如在新加坡設(shè)立辦事處的哈特公司（Hart）和總部設(shè)在新加坡的背景亞洲公司（Background Asia）都是美國和英國的大型私人安保公司在亞洲區(qū)域的分支機(jī)構(gòu)。 內(nèi)生性私人安保公司是指東南亞國家基于本地區(qū)安全現(xiàn)狀和形勢(shì)，自愿接受、擴(kuò)展和變革私人安保公司的服務(wù)，甚至獨(dú)立成立私人安保公司。值得注意的是，印度尼西亞、馬來西亞和新加坡等國家都明令禁止公民和非國家行為體使用武器，因而東南亞很少有類似于西方國家的私人安保公司。因此，近幾年在東南亞迅速擴(kuò)展的私人安保公司，幾乎都是外生性的。

（二）外生性私人安保公司與東南亞安全治理

外生性私人安保公司在東南亞的迅速擴(kuò)展受到以下幾個(gè)因素的影響。

第一，外生性私人安保公司迅速擴(kuò)展的驅(qū)動(dòng)力源于國際政治行為體的多元化趨勢(shì)。西方國家致力于推動(dòng)全球化進(jìn)程，這使國家權(quán)威向上流散至區(qū)域集團(tuán)或國際組織，向下流散至跨國公司或私人團(tuán)體。其中，私人安保公司能夠提供優(yōu)質(zhì)安保服務(wù)，比國家更迅速有效地應(yīng)對(duì)安全威脅。例如，近年來越來越多航行馬六甲海峽的商船，選擇雇傭私人安保公司來防止海盜攻擊和海上恐怖主義，保護(hù)船員及運(yùn)輸物資的安全。 此外，全球化進(jìn)程需要在國家層面推行新自由主義經(jīng)濟(jì)。為此，美國等西方國家推行貿(mào)易自由化和解除貿(mào)易管制，致使國家部門逐漸被私有化，私人安保公司的出現(xiàn)也是這種私有化趨勢(shì)的結(jié)果，它的出現(xiàn)不僅降低了國家推行意識(shí)形態(tài)必需的軍費(fèi)成本，而且降低了國內(nèi)和國際民眾的輿論壓力。 總之，私人安保公司是公共服務(wù)和國家企業(yè)私人化的新形式。

第二，外生性私人安保公司迅速擴(kuò)展的直接原因是東南亞海盜問題日趨嚴(yán)重、海上恐怖主義日益泛濫。冷戰(zhàn)后，金融危機(jī)、海盜、恐怖主義、跨國犯罪和環(huán)境退化等安全威脅，呈現(xiàn)區(qū)域蔓延和全球爆發(fā)的態(tài)勢(shì)。而傳統(tǒng)的大規(guī)模軍事沖突鮮有發(fā)生，導(dǎo)致各國大量裁軍。20世紀(jì)90年代，美國現(xiàn)役軍人數(shù)量由204萬降到136萬，俄羅斯兵力由280萬人降到120萬人，英國兵力由30.9萬人降到22萬人，法國兵力由66萬人降到54萬人，德國兵力由60萬人降到32萬人。 這些被裁減的訓(xùn)練有素且經(jīng)驗(yàn)豐富的士兵轉(zhuǎn)而受雇于私人安保公司。此后，私人安保公司介入東南亞地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題治理，并逐漸發(fā)展壯大。其業(yè)務(wù)范圍廣泛且靈活多樣，可以適應(yīng)東南亞地區(qū)的各種需求。 例如，布朗與路特公司曾經(jīng)參與過美軍在索馬里、海地、盧旺達(dá)、波斯尼亞、科索沃等地的軍事行動(dòng)。甚至聯(lián)合國和一些國家都雇傭私人安保公司，來有效應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)，由此國家安全和國際安全的界線也日益模糊。

第三，東南亞各國的內(nèi)政改革為外生性私人安保公司提供了生長的土壤。在過去20年中，東南亞各國政治民主得到發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長。這加速了政府機(jī)構(gòu)改革，使各國重新審視軍隊(duì)和警察的作用，減少了軍隊(duì)在國家安全方面所占的比重。 因此，軍隊(duì)和警察在國家政治中的影響逐漸下降，這為其他“行為體”共同參與海上安全治理奠定了基礎(chǔ)。德克·斯滕貝亨（Dirk Steenbergen）認(rèn)為，私人安保公司參與印度尼西亞海洋安全治理增加了印尼安全領(lǐng)域的開放性，“印度尼西亞在1999年的政府改革中，就將決策權(quán)由中央轉(zhuǎn)向地方，這為私人安保公司參與政府安全治理提供了機(jī)會(huì)，打開了政治缺口。具體而言，私人安保公司避開了中央權(quán)力機(jī)構(gòu)，與地方政府直接進(jìn)行溝通和接觸。” 此外，私人安保公司與國際非政府組織密切合作，為組織的發(fā)展尋找資金支持。例如，它們借助綠色環(huán)保組織倡導(dǎo)“綠色”旅游項(xiàng)目，將大量外國資本引入私人安全領(lǐng)域。

東南亞各國的海上安全兼具敏感性和脆弱性。 這客觀上需要外生性私人安保公司介入該地區(qū)的海上安全治理。首先，大多數(shù)東南亞國家都擁有漫長、曲折的海岸線和大量海島，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴海洋資源和貿(mào)易運(yùn)輸。因而該地區(qū)一旦發(fā)生海盜襲擊，都會(huì)牽動(dòng)各國的神經(jīng)。其次，東南亞擁有眾多戰(zhàn)略通道，如馬六甲海峽、新加坡海峽、巽他海峽和龍目海峽，客觀上增加了海盜襲擊的可能性。再次，塔利班政權(quán)倒臺(tái)后，基地組織成員紛紛逃匿東南亞，致使恐怖分子與海上犯罪組織彼此勾結(jié)。這使船只和港口設(shè)施很容易成為分離主義勢(shì)力和恐怖組織的襲擊對(duì)象。最后，“伊斯蘭祈禱團(tuán)”和基地組織等激進(jìn)團(tuán)體都能夠輕易發(fā)動(dòng)致命性襲擊。 這些因素使得東南亞各國都無法獨(dú)自應(yīng)對(duì)恐怖主義和海盜活動(dòng)。

總之，東南亞安全威脅與海盜、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題相聯(lián)系，相關(guān)國家的民主改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)了該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化。由于東南亞島嶼爭端和主權(quán)問題都非常敏感，導(dǎo)致各國合作非常有限。 例如，為打擊馬六甲海域的海盜，新加坡、馬來西亞和印度尼西亞在2004年創(chuàng)建了馬六甲海峽巡邏隊(duì)。雖然三國在倡議中明確了合作范圍與內(nèi)容，但合作深度仍然十分有限。另外，雖然三國三海里以內(nèi)領(lǐng)空允許偵察機(jī)飛抵，但在實(shí)際行動(dòng)中，三國礙于主權(quán)，海軍巡邏隊(duì)只能協(xié)同而不能聯(lián)合，并且不允許在鄰國海域進(jìn)行追蹤和巡邏活動(dòng)，雖然當(dāng)?shù)卣献饕怨餐瑧?yīng)對(duì)安全威脅，但是成效不大，海上威脅依然猖獗。總體來看，東南亞各國不能很好地保護(hù)航道安全，因此航運(yùn)公司為保護(hù)資產(chǎn)、工作人員和投資安全，轉(zhuǎn)而依賴私人安保公司。 私人安保公司已經(jīng)對(duì)政府和企業(yè)決策過程以及輿論產(chǎn)生影響。近年來，私人安保公司積極參與東南亞戰(zhàn)略要道馬六甲海峽的安全治理，并定期參與馬六甲海峽安全會(huì)議。主流媒體對(duì)私人安保公司的安全報(bào)告和評(píng)估總是積極報(bào)道和宣傳。 顯然，私人安保公司作為一種新興行為體參與東南亞海上安全治理日益得到當(dāng)?shù)卣兔癖姷哪S和接受。

二、私人安保公司在東南亞安全治理中的作用

如前所述，安全私有化趨勢(shì)已經(jīng)傳播至東南亞地區(qū)，大批歐美國家的私人安保公司在東南亞地區(qū)異?；钴S。一方面，私人安保公司打擊海盜和恐怖主義，保障航道安全，為海上航行提供安保服務(wù)；另一方面，它們挑戰(zhàn)了東南亞國家對(duì)暴力的壟斷權(quán)，甚至有可能導(dǎo)致其與國家關(guān)系的惡化。

私人安保公司對(duì)促進(jìn)東南亞地區(qū)安全治理有著積極作用，主要體現(xiàn)為：第一，私人安保公司與國家之間可以相互促進(jìn)，共同負(fù)責(zé)東南亞海上安保和安全治理。首先，私人安保公司和國家目標(biāo)相同，既要保證船舶航行安全，又要消除海盜和恐怖主義威脅。因此，兩者不僅沒有直接的利益沖突，反而存在共同利益。其次，私人安保公司在某種程度上被視為“中立行為體”，因而可以繞過主權(quán)和領(lǐng)土爭端等敏感問題。最后，原本需要國家動(dòng)用軍事和民用資源保障海上安全，如今私人安保公司可以分擔(dān)甚至完全承擔(dān)該任務(wù)。 例如，背景亞洲（Background Asia）等一些私人安保公司為穿越馬來西亞和印度尼西亞水域的船只提供武裝警衛(wèi)和護(hù)航等服務(wù)。

第二，私人安保公司自身擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠提供比國家更優(yōu)質(zhì)和全面的服務(wù)。例如，私人安保公司可以提供特定區(qū)域的即時(shí)威脅信息，向航行船舶發(fā)出危險(xiǎn)警告， 使其能夠有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；定期開展執(zhí)法人員訓(xùn)練和船舶追蹤訓(xùn)練，培養(yǎng)優(yōu)秀安保人員； 提供武裝護(hù)衛(wèi)服務(wù)來抗擊海盜襲擊； 通過優(yōu)質(zhì)的訓(xùn)練人員以及船上護(hù)衛(wèi)來預(yù)防各類海盜襲擊事件，一旦有船只遭到劫持，它們還提供解救服務(wù)，英國的兩家私人安保公司——灰色頁面有限公司（Gray Page Limited）和朝圣者精英有限公司（Pilgrim Elite Limited）就專門提供此類服務(wù)。此外，私人安保公司還提供漁業(yè)保護(hù)服務(wù)，并為企業(yè)員工和資產(chǎn)提供安保服務(wù)等。例如，哈特公司提供專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源保護(hù)服務(wù)，具體范圍包括保護(hù)當(dāng)?shù)貪O民免受非法侵害、保護(hù)當(dāng)?shù)貪O民獨(dú)一無二的資源使用權(quán)等。

需要指出的是，私人安保公司在東南亞安全治理中也存在消極影響。第一，國家很難對(duì)私人安保公司進(jìn)行有效規(guī)制和管理。當(dāng)?shù)卣疅o法完全監(jiān)督私人安保公司在跨越其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)遵守相關(guān)法律，因此一些國家的政府對(duì)其表示擔(dān)憂。例如，《海峽時(shí)報(bào)》在2005年4月的一系列文章顯示，私人安保公司在東南亞海域的活動(dòng)遭到印度尼西亞和馬來西亞兩國的嚴(yán)重抗議。 一些國家政府甚至明確拒絕雇傭任何形式的私人安保公司，馬來西亞警方公共事務(wù)和國內(nèi)安全主管奧斯曼·塔利布（Osman Taleb）警告說：“任何在馬來西亞境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的私人武裝護(hù)衛(wèi)船只，都會(huì)被視為恐怖分子或雇傭軍被拘留逮捕。” 另外，馬來西亞上尉諾爾·阿潘迪·奧森（Noor Apandi Osnin）也表示，“目前在馬來西亞并沒有相關(guān)文件允許私人安保公司在境內(nèi)活動(dòng)。私人武裝護(hù)衛(wèi)在某種程度上是對(duì)一國主權(quán)的侵犯，它們未經(jīng)授權(quán)就進(jìn)入東南亞海域進(jìn)行活動(dòng)，這可能會(huì)為外國軍隊(duì)進(jìn)入并企圖控制該地區(qū)開啟不好的先例?！?/p>

第二，私人安保公司在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致過度使用暴力，惡化沖突，從而引發(fā)人道主義問題。私人安保公司目前仍活動(dòng)于國際法和國內(nèi)法之間的真空地帶，而且它們自配武器，很容易引發(fā)安全和道德問題。曾有私人安保公司的武裝護(hù)衛(wèi)人員提到，“在任何情況下，我們都要先射擊，至于問題和后果，留待以后再說?！?這表明，私人安保公司武裝護(hù)衛(wèi)的準(zhǔn)則是，任何試圖接近商船的可疑人員或船只都會(huì)遭到槍擊。這種情況對(duì)當(dāng)?shù)貪O民和居民人身安全造成了極大威脅，出現(xiàn)誤殺和海上暴力事件的可能性大大提高。

第三，私人安保公司挑戰(zhàn)了東南亞各國對(duì)暴力的壟斷權(quán)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，“國家是擁有合法使用暴力的壟斷地位的實(shí)體”。 長期以來，保護(hù)公民安全一直被視為一國政府的首要職責(zé)。然而，私人安保公司目前已然在該領(lǐng)域扮演著重要角色，這是對(duì)國家傳統(tǒng)權(quán)力的侵犯。另外，從本質(zhì)上說，東南亞私人安保公司受域外大型跨國公司和其他非政府組織的主導(dǎo)和控制。它們往往通過與地方政府的金錢交易參與東南亞海上安全治理，并未得到該國中央政府的允許。例如，斯滕貝亨提到，四王群島（Raja Ampat）的當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)已經(jīng)與私人安保公司建立了某種“合作關(guān)系”，并將一些執(zhí)法行動(dòng)移交給私人安保公司，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)缺乏有效巡邏海域的資源，這顯然削弱了國家對(duì)暴力的政治控制。

第四，私人安保公司經(jīng)常參與犯罪，并可能損害國家利益。它們受利益驅(qū)使，經(jīng)常參與地方走私和其他非法活動(dòng)。例如，在印度尼西亞烏拉灣港口為航運(yùn)公司提供服務(wù)的私人安保公司和港口安全警衛(wèi)，是由地方政府港口管理公司（Pelindo I）雇傭的，這些保護(hù)港口的私人安保公司也參與走私和其他非法活動(dòng)，但其仍然被雇傭，表明他們與當(dāng)?shù)卣賳T之間已經(jīng)達(dá)成一些協(xié)議，這使其與印尼中央政府的關(guān)系變得更為復(fù)雜。 由于私人安保公司的活動(dòng)具有擴(kuò)散性和自發(fā)性，國家并不能對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。它們基本上在國家法律的真空地帶活動(dòng)，難以對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制。現(xiàn)實(shí)中，私人安保公司經(jīng)常賄賂地方政府官員，導(dǎo)致國家機(jī)構(gòu)腐敗，降低地方的執(zhí)法效率。

私人安保公司在東南亞海上安全治理中具有雙重作用。迄今為止，東南亞大多數(shù)私人安保公司基本不受當(dāng)?shù)刂醒胝目刂?。在東南亞國家之間、各國內(nèi)部中央政府與地方政府之間，對(duì)私人安保公司意見不統(tǒng)一。新加坡政府為加強(qiáng)對(duì)私人安保公司的規(guī)制，制定了明確的管制準(zhǔn)則。印尼和馬來西亞地方政府與私人安保公司關(guān)系密切，常常引起中央政府的不滿。

私人安保公司的管制準(zhǔn)則以及中央與地方之間的矛盾關(guān)系，都不利于創(chuàng)建東南亞地區(qū)安全合作框架。事實(shí)上，無論何種安全秩序和安全治理模式的發(fā)展，都需要在私人安保公司和國家之間保持良性互動(dòng)。如果要將私人安保公司納入亞太新安全架構(gòu)中，就必須規(guī)范私人安保公司，不可使其游離于國家視線之外，脫離國家監(jiān)控，同時(shí)要消除其與地方政府保持的某種復(fù)雜關(guān)系。如若不然，它們對(duì)任何安全合作框架都會(huì)帶來消極影響。

三、如何規(guī)制東南亞私人安保公司

東南亞國家越來越擔(dān)憂經(jīng)濟(jì)全球化引發(fā)的跨國海盜問題和海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題。 從目前來看，東盟地區(qū)論壇（ARF）和印尼工作組（Indonesia Working Group）等區(qū)域?qū)υ挋C(jī)制難以應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問題集中爆發(fā)帶來的沖擊。近年來，私人安保公司在應(yīng)對(duì)全球非傳統(tǒng)安全威脅中發(fā)揮了重要作用。全球?qū)λ饺税脖７?wù)的需求在急速增加，預(yù)計(jì)每年將增加7.4%，到2016年將會(huì)達(dá)到2 440億美元。 私人安保公司的迅速發(fā)展為非傳統(tǒng)安全議題合作提供了機(jī)遇，但對(duì)私人安保公司的規(guī)制也應(yīng)提上日程，需要從其自身、國家、國際三個(gè)層面進(jìn)行規(guī)制。

第一，私人安保公司應(yīng)加強(qiáng)雇員信息交流和共享，以增強(qiáng)行業(yè)自律和公司聲望。私人安保公司在簽訂合同時(shí)應(yīng)自覺標(biāo)明自律標(biāo)準(zhǔn)，甚至將標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)。增加私人安保行業(yè)的透明度，定期發(fā)表聲明和報(bào)告。加強(qiáng)同行業(yè)公司之間的信息交流，實(shí)現(xiàn)對(duì)雇員信息的共享，建立黑名單制度。逐步建立相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)制和體系，著重獎(jiǎng)勵(lì)具有聲望且訓(xùn)練有素的私人安保公司和安保人員。同時(shí)，私人安保公司應(yīng)審查安保人員背景，預(yù)防和打擊參與當(dāng)?shù)剡`法犯罪行為。 私人安保公司應(yīng)在雇傭合同中明確違反法律的調(diào)查程序，如有安保人員實(shí)施違法犯罪行為，公司應(yīng)有緊急應(yīng)對(duì)措施。此外，私人安保公司還應(yīng)向起訴恐怖犯罪的相關(guān)國家匯報(bào)違法調(diào)查的真實(shí)結(jié)果。

第二，相關(guān)國家要盡快制定嚴(yán)格的管理措施和規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)私人安保公司的監(jiān)管力度。東南亞一些國家僅靠相關(guān)的行政命令來控制武器的數(shù)量和質(zhì)量，缺乏正式立法。 然而，新加坡關(guān)于武器使用的規(guī)定十分明確和嚴(yán)格。正如新加坡外交人員所言：“我們是世界上對(duì)槍支控制最嚴(yán)格的國家。這是因?yàn)槲覀兊墓裰浪麄兛梢砸揽繃倚姓屎退痉ü齺泶_保他們的安全萬無一失”。 私人安保公司的總部和辦事處即使設(shè)在新加坡，也幾乎不可能在新加坡獲得和使用武器。 例如，背景亞洲私人安保公司在經(jīng)過新加坡水域時(shí)，必須拆卸武器和禁止使用武器。

由此可見，嚴(yán)格的武器規(guī)定可以保持國家對(duì)暴力的壟斷權(quán)，有效管理和規(guī)制私人安保公司，一定程度上可防止其過度使用暴力，有效規(guī)避損害國家利益的行為和可能。此外，政府應(yīng)建立對(duì)私人安保公司及其雇員的許可、審查和追訴制度。明確規(guī)定私人安保公司的服務(wù)內(nèi)容和范圍。例如，南非《對(duì)外軍事援助法》第四條，明確禁止私人安保公司提供任何外國軍事援助，除非得到全國常規(guī)武器管制委員會(huì)的授權(quán)。 盡快建立對(duì)私人安保公司的動(dòng)態(tài)監(jiān)督報(bào)告制度。相關(guān)私人安保公司要定期通報(bào)其活動(dòng)狀況，對(duì)違反國際人道法、國際人權(quán)法的行為應(yīng)及時(shí)報(bào)告并配合調(diào)查。加強(qiáng)對(duì)私人安保公司服務(wù)期間的活動(dòng)內(nèi)容和經(jīng)營狀況的調(diào)查，懲罰未獲得營業(yè)執(zhí)照和非法經(jīng)營活動(dòng)的行為，包括吊銷營業(yè)執(zhí)照、終止合同和刑事制裁等。 通過國內(nèi)立法建立侵犯人權(quán)和違反人道法行為的追訴制度，確定責(zé)任和賠償義務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)同國際社會(huì)一道，修訂相關(guān)定義、規(guī)范和公約，將私人安保公司納入國際法規(guī)制范圍。

第三，現(xiàn)行國際法應(yīng)制定具有約束力的法律條文來規(guī)制私人安保公司?！断侵薰蛡蜍姽s》、《反對(duì)招募、使用、資助和訓(xùn)練雇傭軍的國際公約》等現(xiàn)行雇傭軍立法難以適用于私人安保公司，專門規(guī)范私人安保公司的文件通常又不具有法律約束力。以《蒙特勒文件》為例，該文件規(guī)定了私人安保公司及其安保人員的責(zé)任，規(guī)定實(shí)行透明許可制度，確保監(jiān)督和問責(zé)，規(guī)定只允許那些尊重國際人道法和國際人權(quán)法的私人安保公司在戰(zhàn)爭和武裝沖突中提供安保服務(wù)。盡管該文件對(duì)規(guī)制私人安保公司以及國家責(zé)任作出了具體明確的規(guī)定，但需要注意的是，《蒙特勒文件》對(duì)參與各方并不具有法律約束力。雖然文件重申各國有義務(wù)確保私人安保公司在武裝沖突中開展工作時(shí)應(yīng)遵守國際人道法和國際人權(quán)法，然而相關(guān)規(guī)定不但缺乏清晰具體的適用法律分類，也沒有規(guī)定私人安保公司在違反國際人道法和國際人權(quán)法后的必要執(zhí)行機(jī)制。

有鑒于此，有必要修改現(xiàn)行國際公約，并且制定和出臺(tái)新的國際規(guī)則，使私人安保公司走出國際法的“灰色區(qū)域”，接受管制。聯(lián)合國相關(guān)部門應(yīng)在《監(jiān)管、監(jiān)測和監(jiān)督私營軍事和安保公司的國際公約草案》框架基礎(chǔ)上，將私人安保公司的服務(wù)內(nèi)容和范圍納入正式法律規(guī)范，制定專門規(guī)制私人安保公司及其安保人員的具有法律約束力的新國際公約。例如：第一，明確私人安保公司可開展何種活動(dòng)，預(yù)防和懲戒過度使用暴力和挑戰(zhàn)國家暴力壟斷權(quán)的行為；第二，嚴(yán)格控制軍事援助服務(wù)的出口，同時(shí)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行登記、注冊(cè)和發(fā)放許可證；第三，規(guī)制私人安保公司在開展活動(dòng)時(shí)，遵守國際人道法、國際人權(quán)法以及東道國政府的法律法規(guī)；第四，建立私人安保公司和雇傭人員問責(zé)制度，創(chuàng)設(shè)國際仲裁法庭以專門受理一些涉嫌違法活動(dòng)的私人安保公司的申訴；第五，創(chuàng)設(shè)國際注冊(cè)中心，詳細(xì)登記私人安保承包服務(wù)合同，禁止簽訂秘密安保服務(wù)合同，增強(qiáng)私人安保公司活動(dòng)的透明度。

四、私人安保公司與亞太安全新架構(gòu)

中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年第八屆東亞峰會(huì)上指出，“建立一個(gè)符合地區(qū)實(shí)際、滿足各方需要的安全架構(gòu)勢(shì)在必行”。 2014年5月21日，中國國家主席習(xí)近平在亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議第四次峰會(huì)上提出，“要倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，創(chuàng)新安全理念，搭建地區(qū)安全和合作新架構(gòu)，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路”。 對(duì)中國而言，要推動(dòng)私人安保公司貢獻(xiàn)于亞太新安全架構(gòu)的建設(shè)，首先要回答兩個(gè)問題：一是私人安保公司是否符合亞太地區(qū)的需要；二是亞太地區(qū)如何發(fā)展自身的私人安保。

就第一個(gè)問題而言，在國際行為體日益多元化的全球化時(shí)代，私人安保公司作為新興行為體，有其自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，對(duì)維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定發(fā)揮獨(dú)特的作用。而且從目前來看，私人安保公司在打擊東南亞海盜和維持東南亞安全秩序中的積極作用大于消極作用。因此從這個(gè)角度來看，亞太地區(qū)的確需要私人安保這樣一種新的治理模式。

然而從長遠(yuǎn)來看，由于私人安保公司與國家之間的特殊關(guān)系，終將引起國家的擔(dān)憂。因此如何處理國家與私人安保公司之間的關(guān)系張力，是解決問題的關(guān)鍵。從現(xiàn)實(shí)角度來看，目前只有加強(qiáng)對(duì)私人安保公司的規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督、評(píng)估等，使其在國際社會(huì)認(rèn)可的范圍、領(lǐng)域內(nèi)行動(dòng)，避免其活動(dòng)進(jìn)入國際法盲區(qū)或過度挑戰(zhàn)國家對(duì)暴力的壟斷地位。

另外，國家與私人安保公司相比，仍然是最可信任和依賴的安全治理主體。然而，也不能因此否認(rèn)私人安保公司這一新行為體的出現(xiàn)對(duì)于地區(qū)安全治理的建設(shè)性意義。因此，在理順上述兩者之間的關(guān)系基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國家在地區(qū)安全新架構(gòu)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)鼓勵(lì)私人安保公司發(fā)揮輔助性作用。尤其在地區(qū)公共產(chǎn)品的供給方面，應(yīng)該進(jìn)行更細(xì)致的層次設(shè)計(jì)：國家提供核心公共產(chǎn)品，私人安保公司提供輔助性公共產(chǎn)品。

就第二個(gè)問題而言，應(yīng)該在亞太安全新架構(gòu)下發(fā)展自身的私人安保。在理念上，中國提出以“共同、綜合、合作、可持續(xù)”為核心的新安全觀，這是對(duì)以冷戰(zhàn)思維為特征的傳統(tǒng)安全觀的重大突破，也是對(duì)國家安全與國際安全相結(jié)合的重大發(fā)展與創(chuàng)新。在實(shí)踐上，中國在推進(jìn)亞太安全新架構(gòu)方面也發(fā)揮著更加積極的作用。近年來，中國開始越來越強(qiáng)調(diào)為國際社會(huì)特別是亞洲鄰國提供安全公共產(chǎn)品，積極承擔(dān)國際責(zé)任，致力于推動(dòng)區(qū)域安全架構(gòu)的建立。隨著私人安保公司的日益活躍，應(yīng)該將其納入到亞太安全新架構(gòu)的建設(shè)中。

另外，在亞太安全架構(gòu)下發(fā)展自身的私人安保公司，從內(nèi)部來看，軍事競爭和傳統(tǒng)安全仍舊是東亞安全的主要特征。所以，私人安保公司在東北亞不太可能像東南亞一樣迅速生長。但慮及東南亞外生性私人安保治理模式利大于弊，中國需要思考如何推動(dòng)私人安保公司在亞太新安全秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用。這樣，中國既作出了開拓性努力，也為亞太新安全架構(gòu)增添了新的活力。正如中國當(dāng)前以新安全觀超越冷戰(zhàn)思維一樣，中國也能夠以負(fù)責(zé)任的形象致力于實(shí)踐亞太地區(qū)的共同安全、綜合安全、合作安全和可持續(xù)發(fā)展安全的新安全觀。

中國應(yīng)該超越當(dāng)前的安全競爭和軍備競賽，借鑒英美等發(fā)達(dá)國家管制私人安保公司的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定相應(yīng)的管制措施，趨利避害。應(yīng)當(dāng)從聯(lián)合國和國際法、國家、私人安保公司以及具體的船舶航運(yùn)公司等多個(gè)行為體角度綜合考慮，發(fā)揮私人安保公司的積極作用，同時(shí)避免其消極影響。大膽嘗試和引入新興治理模式，積極推進(jìn)亞太新安全架構(gòu)良性發(fā)展。

東南亞私人安保是一種新興行為體，當(dāng)前在東南亞已經(jīng)得到了政府的默許和民眾一定程度的認(rèn)可。在東亞，中國如若能夠基于東北亞安全環(huán)境和現(xiàn)實(shí)，發(fā)展內(nèi)生性私人安保公司，并且將之納入到亞太新安全架構(gòu)中，這將不僅是對(duì)亞太安全秩序的貢獻(xiàn)，也將為人類推進(jìn)安全治理和安全秩序做出經(jīng)驗(yàn)性嘗試。當(dāng)然，這一切的基礎(chǔ)還在于要對(duì)私人安保公司的產(chǎn)生淵源、生長土壤以及發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行更系統(tǒng)的研究。

[收稿日期：2015-05-04]

[修回日期：2015-06-03]

[責(zé)任編輯：樊文光]