馬宏俊,袁 鋼

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《中華人民共和國體育法》修訂基本理論研究

馬宏俊,袁 鋼

在肯定《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)頒布實(shí)施20年來成就的基礎(chǔ)上，面對現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持依法治體的基本方針，樹立從行政管理法轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利保障法的修法理念，建議采用修訂方式對《體育法》進(jìn)行修改，明確《體育法》的調(diào)整對象，界定主管部門職責(zé)，修訂基本原則，完善體育行政執(zhí)法，調(diào)整分則結(jié)構(gòu)，對大眾體育(群眾體育)、學(xué)校體育和競技體育等方面實(shí)際的法律概念進(jìn)行科學(xué)規(guī)范和梳理，明確體育社會(huì)團(tuán)體的法律地位，新增體育產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容，完善法律責(zé)任。

體育法；修訂；科學(xué)立法；依法治體

《中華人民共和國體育法》(以下簡稱“《體育法》”)自頒布至今已經(jīng)整整20年了，這是我國第一部體育基本法，具有里程碑意義，不僅從立法上標(biāo)志著體育法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的地位獲得承認(rèn)，而且，對于我國體育法治建設(shè)的歷史進(jìn)程來說，無疑起到了重大的積極作用。

從歷史的角度看，這部法律功不可沒。但是，《體育法》自實(shí)施已歷經(jīng)20年，當(dāng)時(shí)制定《體育法》的歷史基礎(chǔ)、所需要解決的法律問題都已經(jīng)發(fā)生了重大變化；現(xiàn)行《體育法》中多數(shù)法律原則、若干法律規(guī)則難以符合時(shí)代發(fā)展要求，部分法律概念亟待重新確定。因此，修訂《體育法》理應(yīng)提上了立法部門的重要議事日程。應(yīng)深入調(diào)研，放開視野，加快推進(jìn)修法進(jìn)程，用法律思維指導(dǎo)修法，打破框框，突破難點(diǎn)?？茖W(xué)立法就是要解放思想，抓住事物發(fā)展的規(guī)律，制定出切實(shí)可行并且有超前意識的法律。同時(shí)，還要對現(xiàn)行法律、法規(guī)進(jìn)行清理，通過修改、廢止、解釋等形成符合實(shí)際需要的法律、法規(guī)體系，指導(dǎo)體育事業(yè)的發(fā)展。《體育法》修訂是當(dāng)務(wù)之急，要努力將其修訂為適應(yīng)當(dāng)今需要并具有一定超前性的法律，成為科學(xué)完善的體育法律、規(guī)范體系的基本法。

1 修法理念：以權(quán)利保障為核心

1.1 從權(quán)力保障到權(quán)利保障

20世紀(jì)90年代，我國正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，1995年制定的《體育法》不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印。因此，《體育法》被定義為“行政管理法”，即為取得競技體育的突出成績，以維護(hù)體育基本秩序?yàn)榱⒎ǔ霭l(fā)點(diǎn)，立法在整體上重視國家調(diào)控體育事業(yè)，表現(xiàn)出很強(qiáng)的行政管理色彩。《體育法》內(nèi)容上主要是規(guī)定了體育行政部門的權(quán)力，突出體育行政部門在體育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，間接地忽略對個(gè)體的體育權(quán)利的保障，也缺乏對于體育社團(tuán)組織進(jìn)行規(guī)制。這種“管理法”理念在客觀上有悖于法治社會(huì)的人權(quán)保障、公眾參與的基本原則。

在新形勢下，《體育法》的修法理念必須由體育行政管理，向體育權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，將權(quán)利及義務(wù)作為體育法律、法規(guī)的“最低公分母”[26]，從關(guān)注權(quán)力轉(zhuǎn)為重視權(quán)利。聯(lián)合國《體育運(yùn)動(dòng)國際憲章》中規(guī)定：“確信有效地行使人權(quán)的基本條件之一是每個(gè)人應(yīng)能自由地發(fā)展和保持他的身體、心智與道德的力量，因而任何人參加體育運(yùn)動(dòng)的機(jī)會(huì)均應(yīng)得到保證和保障”，“參加體育運(yùn)動(dòng)是所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利”[9]。2001年，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)?！边@些反映了國際體育立法保護(hù)公民體育權(quán)利的普遍趨向性?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡《憲法》)第21條和第47條分別規(guī)定國家在體育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)和地位，并且，2004年全國人大通過的憲法修正案首次明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。雖然我國《憲法》未明確“體育權(quán)利”這一概念，但其中關(guān)于基本權(quán)利中的規(guī)定已經(jīng)暗含了體育權(quán)利是公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利。因此，公民享有的體育權(quán)利需要國家和社會(huì)的保障。

筆者建議，《體育法》的修訂要從根本上改變?yōu)楸Ｕ蠙?quán)力行政的立法色彩，完全確認(rèn)和保護(hù)體育權(quán)利并作為立法宗旨和價(jià)值取向，相應(yīng)設(shè)定授權(quán)事項(xiàng)，構(gòu)建符合時(shí)代特征和需求的基本體育立法。正如有學(xué)者就現(xiàn)行《體育法》中的授權(quán)立法存在問題，建議采取明示授權(quán)立法條款的設(shè)置、完善授權(quán)立法條款授權(quán)對象、授權(quán)目的和授權(quán)范圍，并且與體育立法體系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[15]。

1.2 從非普遍性權(quán)利保障到普遍性權(quán)利保障

為反對封建專制，17、18世紀(jì)的法律所奉行的是以個(gè)人自由權(quán)為核心的個(gè)體權(quán)利本位觀(即“第一代人權(quán)”)，正如有學(xué)者建議《體育法》修訂的核心是保障公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[13]。而為馴服市場經(jīng)濟(jì)的自由放任，19世紀(jì)末20世紀(jì)初現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下法律重心由傳統(tǒng)的個(gè)人自由權(quán)轉(zhuǎn)移到以社會(huì)利益為內(nèi)容的社會(huì)權(quán)，即社會(huì)本位論(即“第二代人權(quán)”)。而在當(dāng)代社會(huì)中，近代法律所推崇的自由與現(xiàn)代法律重視形式平等的共生，已由和諧一致退化到相互對立。第一代人權(quán)和第二代人權(quán)觀關(guān)注的都是非普遍性權(quán)利，旨在追求人類的全面發(fā)展自由。為保障人的個(gè)體(個(gè)體權(quán)利)和全體人類(集體權(quán)利)平等地享有權(quán)利，關(guān)注普遍性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)下社會(huì)和法律日益關(guān)注公民和社會(huì)的發(fā)展權(quán)(即“第三代人權(quán)”)。因?yàn)?，“發(fā)展權(quán)以其自身具有的超越于其他人權(quán)的價(jià)值優(yōu)勢和復(fù)合性人權(quán)要素，極大地拓展權(quán)利的范圍、內(nèi)容和功能”[16]。

隨著人權(quán)代際理論和人權(quán)普遍性理論與實(shí)踐研究的深入，保障體育權(quán)利不再僅限于對個(gè)體權(quán)利的保障。作為現(xiàn)代法治的確立的一個(gè)重要標(biāo)志，對普遍性權(quán)利的保障日益成為現(xiàn)代立法的基本理念，同時(shí)，以權(quán)利為本位是社會(huì)主義民主最本質(zhì)的體現(xiàn)。因此，在修訂《體育法》的過程中，要遵循人權(quán)發(fā)展基本原理，以個(gè)體權(quán)利和集體權(quán)利為本位，重視普遍性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，將個(gè)體權(quán)利和集體權(quán)利保障置于《體育法》的核心和主導(dǎo)地位。

2 修法模式：遵循立法規(guī)律，采用修訂方式

立法機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)ΜF(xiàn)行法律進(jìn)行必要的變更、刪除或補(bǔ)充，是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同需求，是由立法學(xué)基本原理決定的。通過法律修改，“改變法律中某些不合時(shí)宜的規(guī)定，消除法律中所存在的某些弊病，在法律中增加某些必要的新內(nèi)容”[28]，可以使法律適用新的情況。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和依法治國基本方略的實(shí)施，為提高立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，法律修改成為與法律制定同等重要的立法活動(dòng)。2008年起，全國人大法律創(chuàng)制腳步進(jìn)一步放緩，修法腳步明顯加快，特別是在社會(huì)法部門法律修改幅度開始加大[2]。體育法的修改逐步提上議事日程，關(guān)于《體育法》修法模式目前存在更名修改、修正案、修改決定和修訂論四種比較有代表性的觀點(diǎn)。

2.1 更名修改方式

更名修改方式是建議將《體育法》名稱改為《體育事業(yè)促進(jìn)法》，基本理念從“管理法”到“服務(wù)法”，對于體育法律內(nèi)容進(jìn)行徹底修改[14]。筆者認(rèn)為，無論是相關(guān)社會(huì)法律的立法慣例，還是制定體育基本立法的考慮，法律名稱修改非屬必要。這種做法的實(shí)質(zhì)是廢止舊法并制定新法。法律修改過程中，重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要不符的相關(guān)規(guī)則，應(yīng)該要使得法律規(guī)則符合社會(huì)關(guān)系的自身發(fā)展規(guī)律與價(jià)值追求，同時(shí)，也要使得法律規(guī)則符合法律的形式邏輯要求，即《體育法》的立法理念和立法內(nèi)容是需要徹底修改。

2.2 修正案方式

修正案方式是指對現(xiàn)行《體育法》中需要迫切修改的部分采用修正案的形式進(jìn)行修正。這種觀點(diǎn)借鑒《中華人民共和國刑法》等采用修正案進(jìn)行修法的模式，并認(rèn)為既可以“避免操之過急所帶來的對現(xiàn)有體制的沖擊，又改變了現(xiàn)行法律中確實(shí)違背體育發(fā)展和體育實(shí)際需要的規(guī)定”[6]。筆者認(rèn)為，修正案的形式不太適合于《體育法》的修改。修正案方式一般適用于體例和結(jié)構(gòu)不作變動(dòng)的法律情況，特別是憲法和基本法律的部分修改[5]?，F(xiàn)行《體育法》中不少過時(shí)的內(nèi)容是亟須清理的，修正案這種“小修小補(bǔ)”的形式不能滿足這一要求。

2.3 修改決定方式

修改決定的方式是建議《體育法》修改采用修改決定的方式，明確政府保障和社會(huì)保障的責(zé)任，改變現(xiàn)行《體育法》忽略公民體育權(quán)利保障的弊端，建議補(bǔ)充保障公民體育權(quán)益條款，通過經(jīng)費(fèi)、資金保障、場所、設(shè)施保障、人員、技術(shù)、信息、安全及其權(quán)利救濟(jì)等方面的保障[13]。修改決定形式一般適用于法律的基本原則和基本條款不作較大變動(dòng)的情況，只是對某些條款的內(nèi)容、形式進(jìn)行修改，一般不涉及到體例和結(jié)構(gòu)的修改。這是最為常用的修改法律的形式。筆者認(rèn)為，《體育法》的總則(包括法律原則和基本概念)和基本結(jié)構(gòu)都面臨較大幅度修改，需要討論決定增加修改“體育產(chǎn)業(yè)”、“法律責(zé)任”等內(nèi)容，而修改決定方式只適用于對法律做部分修改，一般法律體例、結(jié)構(gòu)不作變動(dòng)。因此，修改決定形式不適用本次《體育法》的修改。

2.4 修訂方式

修訂方式是指在“現(xiàn)行《體育法》基礎(chǔ)之上進(jìn)行修訂，并認(rèn)為可以保持現(xiàn)行《體育法》的穩(wěn)定性、節(jié)約立法成本、修訂可以增加一些原來沒有規(guī)定的新內(nèi)容”[23]。法律修訂通常適用于法律調(diào)整對象發(fā)生重大變化，以致法律的基本原則、主要條款、基本結(jié)構(gòu)或者體例都亟待修改。筆者認(rèn)為，對《體育法》的修改既要考慮法律的穩(wěn)定性，也要回應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)對于《體育法》的需求。所以，對現(xiàn)行《體育法》進(jìn)行較大幅度的修訂是比較合適的?！敖窈笪覈审w系的完善在很大程度上不妨歸結(jié)為技術(shù)重構(gòu)，即立法技術(shù)、解釋技術(shù)、行政技術(shù)以及法庭技術(shù)的實(shí)實(shí)在在的改良?！盵4]建議應(yīng)當(dāng)采用立法方法論研究方法，重視立法技術(shù)，對《體育法》進(jìn)行修訂。

目前，我國體育相關(guān)規(guī)范立法已經(jīng)取得了較大的成就，在內(nèi)容上涵蓋了全民健身、競技體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育管理等諸多方面，在功能上較好地契合了《體育法》的原則性規(guī)定，體現(xiàn)了體育法治的方向。但是，與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，當(dāng)下體育相關(guān)立法還存在一些不足。首先，體育相關(guān)立法技術(shù)不高，大量規(guī)范在結(jié)構(gòu)布局、語言運(yùn)用等立法內(nèi)容上不具有規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性[17]；其次，有些體育配套規(guī)范性文件之間以及與其他法規(guī)之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)，甚至存在著某些沖突；此外，部分體育法規(guī)沒有法律授權(quán)或者超越法律授權(quán)，或存在過于原則或時(shí)過境遷而無法操作以及其他方面的問題[24]。

3 修法建議：遵循立法科學(xué)性原則修訂總則

《中華人民共和國立法法》第6條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”作為確定的法定原則，立法科學(xué)性原則要求科學(xué)合理規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任?，F(xiàn)行《體育法》總則部分設(shè)置9個(gè)條文，第1條規(guī)定了立法目的與立法根據(jù)，第2條規(guī)定了我國體育發(fā)展方式、方向，第3條規(guī)定了我國發(fā)展體育事業(yè)的服務(wù)對象，第4條規(guī)定了體育主管部門，第5～9條分別規(guī)定了關(guān)于青少年體育、少數(shù)民族體育、體育科研教育、國家獎(jiǎng)勵(lì)和體育對外交往的基本方針與政策。筆者建議，《體育法》第一章總則還應(yīng)規(guī)定調(diào)整體育法規(guī)范的對象、體育法的基本原則，設(shè)定體育法的對象和空間效力范圍，明確我國體育法治建設(shè)發(fā)展的基本理念和中長期目標(biāo)。

3.1 界定調(diào)整對象

雖然在法理學(xué)基礎(chǔ)概念研究中，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為部門法是指根據(jù)一個(gè)國家或者地區(qū)所有的法律依照調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同而對現(xiàn)行法律做出的分類，但是，不同學(xué)者對法律的調(diào)整對象和調(diào)整方法會(huì)有不同的看法，產(chǎn)生不同的分類結(jié)果，對現(xiàn)行法律的分類也沒有嚴(yán)格確定的標(biāo)準(zhǔn)[19]。因此，明確界定法律調(diào)整對象，無論是在理論研究還是在實(shí)務(wù)操作中，對于確立體育法的部門法地位有重要指導(dǎo)性的作用?，F(xiàn)行《體育法》未對體育做出基本定義，因此，體育法律關(guān)系中調(diào)整對象也缺乏明確的規(guī)定。為保障立法的科學(xué)性，建議吸收現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果，界定《體育法》的調(diào)整對象，從而實(shí)現(xiàn)明確體育法律關(guān)系的目的，即在第1條之后新增1條體育概念的定義，作為第2條：本法所稱體育，是以身體活動(dòng)與智力活動(dòng)為基本手段，符合人體生理、心理基本規(guī)律，達(dá)到促進(jìn)全面發(fā)育、提高身體素質(zhì)與全面教育水平、增強(qiáng)體質(zhì)與提高運(yùn)動(dòng)能力、改善生活方式與提高生活質(zhì)量的一種有意識、有目的、有組織的社會(huì)活動(dòng)。

3.2 界定效力范圍

法律效力是指法律的生效范圍或適用范圍，一般包括對象效力、空間效力和時(shí)間效力，“明確這種法的效力，是正確適用法所必需的”[27]。多數(shù)法律都在總則部分對于對象效力或者空間效力進(jìn)行規(guī)定，而時(shí)間效力，主要是指生效時(shí)間，一般都是在附則上加以規(guī)定。根據(jù)《體育法》調(diào)整對象的特性，建議應(yīng)當(dāng)在總則中明確《體育法》的空間效力范圍，即增加“在中華人民共和國境內(nèi)的各類體育活動(dòng)，除涉及排除技術(shù)性事項(xiàng)以及法律另有規(guī)定外，適用本法” 。

關(guān)于《體育法》效力范圍還需要做出例外規(guī)定：

一是根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第260條規(guī)定，但我國聲明保留的條款除外，如果我國締結(jié)或者參加的國際條約同法律有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定，所以，我國簽訂或者加入的國際條約中，可能會(huì)出現(xiàn)與《體育法》不同的規(guī)定。

二是要明確法律規(guī)范(規(guī)則)與技術(shù)性規(guī)則之間的區(qū)別，對于技術(shù)性事項(xiàng)由專業(yè)團(tuán)體、專業(yè)人士基于專業(yè)知識與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，司法不得介入。體育技術(shù)性規(guī)則是純粹的比賽評判規(guī)則，不涉及體育活動(dòng)參與者的權(quán)利義務(wù)，不會(huì)產(chǎn)生法律后果。一般情況下認(rèn)為，體育技術(shù)性規(guī)則完全屬于體育行業(yè)自治領(lǐng)域，體育立法、執(zhí)法和司法應(yīng)當(dāng)對體育技術(shù)性規(guī)則予以最大尊重和不干涉即可。體育技術(shù)性規(guī)則在比賽期間由被指派的合格裁判員在比賽現(xiàn)場行使，裁判員根據(jù)體育技術(shù)性規(guī)則行使自由裁量權(quán)，裁判員在賽場的裁決是不容挑戰(zhàn)的，“人們不能不切實(shí)際地建議法院推翻一項(xiàng)給予任意球或是點(diǎn)球的賽場裁決”[11]。體育技術(shù)性規(guī)則不受司法審查，但并不意味著體育技術(shù)性規(guī)則與體育法治化毫無關(guān)聯(lián)。因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中大量的體育侵權(quán)案件最終的認(rèn)定和抗辯都要依靠體育技術(shù)性規(guī)則。在存在身體接觸的體育運(yùn)動(dòng)中，一名犯規(guī)的運(yùn)動(dòng)員給其他參賽者、觀眾、教練員等造成損害，很可能招致侵權(quán)訴訟，此時(shí)，無論是判定是否違規(guī)，還是判定是否違反注意義務(wù)，都需要依據(jù)體育技術(shù)性規(guī)則。

3.3 界定主管部門職責(zé)

“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”[18]在后體系時(shí)代，增加體育行政部門的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)或行政強(qiáng)制權(quán)不具有現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“體育放權(quán)”，讓屬于市場的回歸市場，弱化體育管理色彩，那種讓體育行政部門享有更多行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)的意見與當(dāng)前體育法治發(fā)展趨勢相悖。因此，在《體育法》修訂中要明確不同級別體育主管部門的職責(zé)，詳細(xì)列明權(quán)力清單和權(quán)力是否具有專屬性，即明確哪些權(quán)力只能由體育行政部門行使，以及哪一級體育行政部門行使，而且，還要明確哪些權(quán)力是可以根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或者可以委托體育社會(huì)組織行使。筆者建議，弱化其體育行政管理職權(quán)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)體育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)功能，且各級政府體育行政部門要真正實(shí)現(xiàn)對體育工作的專業(yè)化指導(dǎo)，做到“管辦分離”，政府部門和企業(yè)、事業(yè)單位分開，與社會(huì)組織分開，各司其職，互相監(jiān)督，以保證我國體育事業(yè)的高效運(yùn)行。

3.4 界定基本原則

根據(jù)德沃金的觀點(diǎn)，法律原則不僅指導(dǎo)立法過程，而且在個(gè)案處理中，法律原則在協(xié)調(diào)實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的矛盾中發(fā)揮重要作用[8]。綜合考慮各國體育立法、國際體育文件、本國體育立法中的基本原則，區(qū)別于不同體育類型的不同原則，筆者建議，《體育法》總則修訂中要確定體育法治的一些基本原則。有學(xué)者提出體育特殊性原則、奧林匹克主義原則、公平競賽原則、和諧體育原則[1]?；隗w育活動(dòng)的特殊性，筆者認(rèn)為，《體育法》總則應(yīng)當(dāng)以群眾體育活動(dòng)為主導(dǎo)，就保護(hù)體育活動(dòng)參與方的合法權(quán)益原則、國家保障體育事業(yè)發(fā)展原則、技術(shù)事項(xiàng)例外原則、用盡內(nèi)部救濟(jì)原則及司法有限介入原則等做出規(guī)定。

此外，《體育法》是我國體育活動(dòng)的基本法，對體育活動(dòng)的法治原則、基本制度、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了概括性、全局性的規(guī)定，屬于體育“基本法”范疇?！扼w育法》在體育立法體系中的核心作用和基礎(chǔ)地位是我國體育立法的目標(biāo)，也是我國體育相關(guān)規(guī)范立法的目標(biāo)[20]。為全面加強(qiáng)體育法治建設(shè)，有效地貫徹實(shí)施、落實(shí)《體育法》有關(guān)制度，還必須建立和完善與之相配套的各部門、多層次、全方位的體育規(guī)范性文件，以形成和完善以《體育法》為核心的體育立法體系(或稱“體育法規(guī)體系”)。為了建成科學(xué)的體育立法體系，要求立法部門科學(xué)開展體育相關(guān)規(guī)范立法預(yù)測，認(rèn)真編制體育立法規(guī)劃，嚴(yán)格把握立法程序提高體育立法水平和質(zhì)量，及時(shí)做好體育立法的清理。

3.5 明確體育執(zhí)法權(quán)限

體育執(zhí)法是指體育法律的執(zhí)行，即國家行政機(jī)關(guān)或受托機(jī)構(gòu)及其工作人員依照法定的職權(quán)和程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)。規(guī)范體育執(zhí)法權(quán)力的形式符合立法科學(xué)性的基本要求。根據(jù)《體育法》、《全民健身?xiàng)l例》、《學(xué)校體育工作條例》等體育法律、法規(guī)，體育執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限主要有行政許可、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、監(jiān)督服務(wù)等。在競技體育中，行政許可主要是針對高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目如游泳、滑雪、潛水、攀巖等活動(dòng)的審批；行政處罰則是針對違法舉辦比賽、賽事組織安全保障義務(wù)缺失、違法阻撓體育執(zhí)法檢查等情況進(jìn)行追責(zé)處罰；行政獎(jiǎng)勵(lì)是對體育競賽中有突出表現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)員、組織方以及其他參與者進(jìn)行一定的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；行政確認(rèn)則主要是指對運(yùn)動(dòng)員、裁判員的等級稱號授予。體育執(zhí)法除了體育活動(dòng)本身，還包括對體育市場經(jīng)營活動(dòng)、體育社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理與服務(wù)，如對以健身、競技等體育活動(dòng)為內(nèi)容的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，對體育社會(huì)團(tuán)體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查等。

針對不同的執(zhí)法事項(xiàng)，體育執(zhí)法的方式也不盡相同。行政許可、行政確認(rèn)以申請人申請、體育行政機(jī)關(guān)審批的方式進(jìn)行，符合相關(guān)條件的申請則授予許可、登記稱號，不符合的則不予授予；行政處罰則多以責(zé)令限期改正、責(zé)令停賽、罰款的方式進(jìn)行處理；行政獎(jiǎng)勵(lì)則是物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，對符合條件的人或組織給予財(cái)物或證書獎(jiǎng)勵(lì)；監(jiān)督服務(wù)是對相關(guān)體育經(jīng)營主體、體育社會(huì)團(tuán)體的日常經(jīng)營、運(yùn)作活動(dòng)進(jìn)行檢查、監(jiān)督及指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)其成立、變更、注銷的相關(guān)手續(xù)的登記、備案。

明確體育執(zhí)法的權(quán)限，可以保證體育執(zhí)法有法可依。法律的生命力在于實(shí)施，體育執(zhí)法的權(quán)限來源于法律、法規(guī)的規(guī)定，明確體育執(zhí)法的權(quán)限也就是明確了其權(quán)限的來源，明確了體育執(zhí)法的法律依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將依法治國提升到國家戰(zhàn)略的層面，明確體育執(zhí)法的權(quán)限實(shí)際上是依法治國在體育領(lǐng)域的體現(xiàn)，為依法治體、依法行政打下法律的基石。

明確體育執(zhí)法的權(quán)限，可以保證體育執(zhí)法規(guī)范運(yùn)行?！稕Q定》指出，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。在體育執(zhí)法領(lǐng)域，明確體育執(zhí)法權(quán)限就是對政府權(quán)力清單制度的落實(shí)。一方面可以促使體育執(zhí)法在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)，保證其不越界、不越權(quán)；另一方面，又能督促體育執(zhí)法部門積極、主動(dòng)行使其職權(quán)，避免不作為和懶政現(xiàn)象的發(fā)生，做到法無授權(quán)不可為和法定職責(zé)必須為，以此落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，使法治思維貫徹到體育執(zhí)法的方方面面中去。

明確體育執(zhí)法的權(quán)限，可以充分保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。體育執(zhí)法的權(quán)限必須公開。當(dāng)前，各級政府、各級體育行政部門大都將其體育執(zhí)法權(quán)限以權(quán)力清單的形式進(jìn)行了信息公開，履行了其信息公開的義務(wù)，這實(shí)際上是對公民知情權(quán)的保障。同時(shí)，體育執(zhí)法權(quán)限的信息公開使公民明確了體育執(zhí)法的邊界和范圍所在，可以對其執(zhí)法運(yùn)行進(jìn)行很好的社會(huì)監(jiān)督，保證了公民的監(jiān)督權(quán)，也督促了體育執(zhí)法的規(guī)范運(yùn)行。

現(xiàn)行《體育法》第4條規(guī)定國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作。因此，體育執(zhí)法的主體具有法定性，即由各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)在《體育法》規(guī)定權(quán)限范圍履行法定職責(zé)。這實(shí)際上以法律的形式確定了各級體育行政部門體育執(zhí)法主體的資格和地位。體育執(zhí)法最主要的主體就是各級體育行政機(jī)關(guān)，其承擔(dān)了大部分體育執(zhí)法的工作。但當(dāng)前面臨的突出問題是執(zhí)法權(quán)不足，主要表現(xiàn)在體育執(zhí)法性質(zhì)不明確、執(zhí)法依據(jù)不足，建議在《體育法》修訂中充分、明確體育行政部門在執(zhí)法中的權(quán)力。

4 修法建議：遵循立法科學(xué)性原則調(diào)整分則結(jié)構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第6條，強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法必須加強(qiáng)調(diào)查研究、深入實(shí)際；科學(xué)立法不僅要有系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，更要從實(shí)際出發(fā)。這就要求在體育法的分則修改過程中要注意分則的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，更要保證分則的內(nèi)容符合實(shí)際需求。

4.1 分則構(gòu)成

現(xiàn)行《體育法》分則中主要包括社會(huì)體育、學(xué)校體育和競技體育三個(gè)組成部分。有學(xué)者從概念分類標(biāo)準(zhǔn)同一性角度出發(fā)指出，社會(huì)體育(屬于上一層次的概念)、學(xué)校體育(根據(jù)組織不同而劃分的概念)、競技體育(根據(jù)體育活動(dòng)不同性質(zhì)而確定的概念)這三個(gè)屬于不同類別的概念并列在同一個(gè)層次上，并不符合邏輯，在結(jié)構(gòu)規(guī)定上存在邏輯混亂[25]。還有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《體育法》中三個(gè)層次分類體現(xiàn)不了《體育法》作為基本法從宏觀系統(tǒng)來對體育規(guī)范的特性，并建議《體育法》結(jié)構(gòu)除了總則及附則外，應(yīng)包括體育行政管理與監(jiān)督、體育運(yùn)動(dòng)休閑與健身、體育教學(xué)與訓(xùn)練、體育表演與比賽、體育經(jīng)營過程與保障五個(gè)部分[7]。

由于體育法律、法規(guī)調(diào)整對象的復(fù)雜性和多樣性，按照體育活動(dòng)影響范圍，可以將體育劃分為學(xué)校體育、軍隊(duì)體育、社區(qū)體育；按照體育主體年齡可以劃分為青少年體育、成年體育和老年體育。應(yīng)當(dāng)按照體育的功能作為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，考慮到人們對于體育基本類型認(rèn)同以及體育工作的狀況等綜合因素，建議《體育法》分則修訂中包含大眾體育(或者群眾體育)、學(xué)校體育、競技體育和體育產(chǎn)業(yè)四個(gè)部分。

4.2 大眾體育

根據(jù)上述分析，認(rèn)為在將社會(huì)體育修訂為大眾體育(群眾體育)的基礎(chǔ)之上，還需要梳理大眾體育(群眾體育)與全民健身概念的異同和關(guān)系，明確《體育法》與《全民健身?xiàng)l例》法律銜接問題。建議在《體育法》修訂中，一方面要明確科學(xué)健身的指導(dǎo)制度；另一方面，將國家及社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的全民健身設(shè)備設(shè)施建設(shè)、開放、維護(hù)、保障義務(wù)納入，以彰顯公民所享有的體育權(quán)利是公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。

4.3 學(xué)校體育

當(dāng)前，學(xué)校體育仍是學(xué)校教育工作和素質(zhì)教育環(huán)節(jié)中比較薄弱的方面。現(xiàn)行《體育法》從體育教育目標(biāo)、體育課程開設(shè)、組織課外體育活動(dòng)、配備合格教室、配置體育場地、建立學(xué)生體格健康檢查制度等方面做了原則性的規(guī)定，實(shí)施主要依靠也有待修改的《學(xué)校體育工作條例》。建議有必要在修改《體育法》時(shí)候，在學(xué)校體育一章明確將“健康第一”作為學(xué)校體育的主導(dǎo)思想[22]，且在法律責(zé)任一章中，進(jìn)一步加強(qiáng)對學(xué)校體育工作的強(qiáng)制性義務(wù)，特別是將前述義務(wù)與學(xué)校體育承擔(dān)不作為的法律責(zé)任緊密聯(lián)系起來。此外，在學(xué)校體育一章，還應(yīng)該明確教育主管部門對學(xué)校體育工作的管理、保障權(quán)責(zé)的職責(zé)。

4.4 競技體育

現(xiàn)行《體育法》關(guān)于競技體育的規(guī)定是與原有體育體制相關(guān)聯(lián)的。首先，應(yīng)當(dāng)將蓬勃發(fā)展的職業(yè)體育納入到法律中，明確職業(yè)體育制度；其次，高度重視競技體育核心是后備人才的培養(yǎng)，重視高等教育在競技體育人才培養(yǎng)中的作用。建議走政府和社會(huì)相結(jié)合的道路，理順各方關(guān)系，明確運(yùn)動(dòng)員的法律身份，重視教練員的權(quán)利義務(wù)，建立科學(xué)的體育競賽機(jī)制，實(shí)現(xiàn)體育科研與選拔、訓(xùn)練相結(jié)合[3]。利用修訂確立奧運(yùn)爭光制度、明確法律對運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保護(hù)，加強(qiáng)對體育腐敗、興奮劑違規(guī)等不正之風(fēng)進(jìn)行整治、查處的有關(guān)規(guī)定的制定，加大對不正之風(fēng)的法律制裁力度。

4.5 體育產(chǎn)業(yè)

《體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(試行)》從統(tǒng)計(jì)工作的角度出發(fā)，將體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的概念界定為：為社會(huì)公眾提供體育服務(wù)和產(chǎn)品的活動(dòng)，以及與這些活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的集合[12]。體育產(chǎn)業(yè)具體包括體育競賽業(yè)、體育健身業(yè)、體育用品業(yè)、體育場館業(yè)、體育中介業(yè)、體育傳媒業(yè)、體育彩票業(yè)等。由于社會(huì)公眾接受的體育服務(wù)或者購買產(chǎn)品，既具有國家政府所提供的公共屬性，又具有經(jīng)營性主體所提供的私人屬性。因此，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有自身的特殊性，需要由政府和社會(huì)共同投入、協(xié)同合作，才能促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。考慮其區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的特殊性，從而有的放矢地推動(dòng)、引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！扼w育法》修訂中不僅要鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與體育事業(yè)發(fā)展并提供合格的體育服務(wù)和產(chǎn)品，而且，要明確國家在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，特別是在體育公共設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用和法定職責(zé)。

2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》確定了堅(jiān)持改革創(chuàng)新、發(fā)揮市場作用、倡導(dǎo)健康生活、創(chuàng)造發(fā)展條件、注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則，最重要的是確定了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)：“到2025年，基本建立布局合理、功能完善、門類齊全的體育產(chǎn)業(yè)體系，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要力量?！苯ㄗh首先明確各類體育市場主體的法律地位、法律權(quán)利以及法律義務(wù)；其次，規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)法律規(guī)范的適用范圍，既包括體育本體產(chǎn)業(yè)又包括體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)；再次，明確體育產(chǎn)業(yè)市場活動(dòng)屬于經(jīng)營性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定；最后，規(guī)定制定各項(xiàng)體育產(chǎn)業(yè)部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方規(guī)章的規(guī)制對象范圍。

4.6 體育社會(huì)團(tuán)體

現(xiàn)行《體育法》中和實(shí)踐中體育社會(huì)團(tuán)體，尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)主體地位不明，且具有私法主體身份與公法主體身份的雙重性。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)在行使紀(jì)律處分權(quán)時(shí)的處分依據(jù)不明、處分權(quán)限和處分程序不明、缺乏法律監(jiān)督等問題，必然引致其處分的合法性與正當(dāng)性遭受質(zhì)疑，所以，對于體育社會(huì)團(tuán)體亟須進(jìn)行制度和規(guī)定的清理和完善。

首先，準(zhǔn)確定位體育社會(huì)團(tuán)體的職能，明確體育社會(huì)團(tuán)體的行業(yè)自律和自治管理職能。從章程建設(shè)、人員組成、業(yè)務(wù)自主、組織運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理等方面，不僅確保體育社會(huì)團(tuán)體在各自不同專業(yè)體育領(lǐng)域內(nèi)的自律性。保障體育社會(huì)團(tuán)體相對于體育行政部門而言具有完全的自治性，實(shí)現(xiàn)與體育行政部門在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員、黨建外事等方面“五分離、五規(guī)范”，實(shí)現(xiàn)真正自治。

作為享有自治權(quán)的體育行業(yè)組織，行業(yè)章程及其紀(jì)律規(guī)則是其得以形成和運(yùn)行的基礎(chǔ)與前提。在章程和紀(jì)律規(guī)則中規(guī)定對違規(guī)違紀(jì)成員的處罰是維護(hù)體育行業(yè)組織秩序、公平公正的體育競技秩序以及保證其他成員權(quán)益的有效手段。

其次，明確我國體育社團(tuán)具有制定自身章程的權(quán)利，規(guī)定限制體育行政部門介入體育社團(tuán)直接管理的內(nèi)容。根據(jù)我國社團(tuán)組織有關(guān)規(guī)定，體育行政部門只能通過批準(zhǔn)或備案等方式對章程進(jìn)行事先審查，而不能以任何其他方式干預(yù)體育社團(tuán)的自治。同時(shí)，進(jìn)一步明確體育社會(huì)團(tuán)體可以接受法律、法規(guī)授權(quán)或者體育行政機(jī)關(guān)委托，合法、合理行使部分行政職權(quán)，并承當(dāng)相應(yīng)職責(zé)。

再次，加強(qiáng)體育行業(yè)規(guī)則，尤其是紀(jì)律處分規(guī)則制定和執(zhí)行的民主性。應(yīng)當(dāng)由體育行業(yè)組織通過民主協(xié)商、選舉、決定新的紀(jì)律處分組織機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人員、處分規(guī)則、成員權(quán)利義務(wù)、爭議解決等內(nèi)容，增加民主性。同時(shí)，必須明確，對于可能會(huì)影響到公民基本權(quán)利的處分，如長時(shí)間的禁賽、禁止準(zhǔn)入、剝奪注冊資格等處分會(huì)嚴(yán)重限制運(yùn)動(dòng)員所享有的勞動(dòng)權(quán)，只能由體育法律進(jìn)行規(guī)定，并通過行政處罰加以實(shí)施。

最后，可以參考俄羅斯聯(lián)邦最新體育立法，其從法律層面上明確俄羅斯奧委會(huì)、殘疾人奧委會(huì)、聽障人奧委會(huì)、特殊奧運(yùn)會(huì)的社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)；明確了各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)，依據(jù)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的聯(lián)邦法律和《體育法》運(yùn)作[21]。建議《體育法》修訂中可以將競技體育管理職責(zé)通過法律授權(quán)的方式，直接授權(quán)國家奧林匹克委員會(huì)行使管理我國競技體育的組織、訓(xùn)練、競賽的職責(zé)。這種做法可以加強(qiáng)與國際體育組織的平等對話、交流溝通，也減少了體育行政部門的職責(zé)范圍，有利于促進(jìn)體育法治建設(shè)。

5 修法建議：遵循立法科學(xué)性原則，完善法律責(zé)任

立法科學(xué)性原則要求我們在實(shí)踐中探索、試驗(yàn)，將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是正確和成熟的措施，逐步上升為法律。近年來，體育糾紛伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化逐漸呈高發(fā)態(tài)勢，圍繞運(yùn)動(dòng)員注冊、轉(zhuǎn)會(huì)、工資、工作合同，教練員工作合同以及運(yùn)動(dòng)員肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)，體育賽事轉(zhuǎn)播機(jī)構(gòu)體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)，體育賽事主辦機(jī)構(gòu)的賽事經(jīng)營權(quán)之間的糾紛日漸增多，如足球運(yùn)動(dòng)員與俱樂部之間工資爭議、球員轉(zhuǎn)會(huì)與解決工作合同糾紛等。

從目前體育糾紛解決的情況來看，體育行業(yè)內(nèi)通過行政調(diào)解、內(nèi)部仲裁、內(nèi)部調(diào)解等機(jī)制運(yùn)用得較多。從糾紛解決的過程來看，體育訴訟大都是根據(jù)《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》、《中華人民共和國商標(biāo)法》、《中華人民共和國著作權(quán)法》、《中華人民共和國民法通則》與《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等法律、法規(guī)解決體育商事爭議、體育勞動(dòng)爭議、體育商標(biāo)侵權(quán)爭議、體育賽事信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)爭議以及體育運(yùn)動(dòng)員名譽(yù)權(quán)與肖像權(quán)糾紛。少量圍繞體育行政管理、體育行政許可與行政處罰的體育行政爭議也依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，由行政相對人向人民法院起訴，請求法院裁判解決。相對而言，體育訴訟的糾紛法治化水平在實(shí)踐中得到不斷提升。

5.1 明確體育糾紛定義

現(xiàn)行《體育法》第33條雖然規(guī)定了由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁在競技體育活動(dòng)中發(fā)生的糾紛，但是，在《體育法》中卻沒有明確規(guī)定體育仲裁機(jī)構(gòu)，只是授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍。體育仲裁機(jī)構(gòu)的調(diào)解、仲裁是替代性糾紛解決機(jī)制(Alternative Dispute Resolution ，簡稱ADR)的重要組成部分。《體育法》第33條關(guān)于“在競技體育活動(dòng)中的體育糾紛”規(guī)定不甚清晰。有學(xué)者指出，體育糾紛應(yīng)當(dāng)理解為“競技體育活動(dòng)主體之間在競技體育活動(dòng)中發(fā)生的、或者與競技體育活動(dòng)直接相關(guān)的糾紛”，應(yīng)當(dāng)理解為“在競技體育活動(dòng)中發(fā)生的非法律糾紛，并不涵蓋所有體育糾紛”[10]。

根據(jù)世界體育糾紛實(shí)踐以及我國當(dāng)前的體育糾紛實(shí)踐，發(fā)生在競技體育活動(dòng)中的體育糾紛主要包含：1)運(yùn)動(dòng)員參賽資格類糾紛；2)興奮劑類糾紛；3)比賽成績與裁判判罰糾紛。這些糾紛在學(xué)理上屬于競技型體育糾紛，是十分具有體育特殊性的糾紛類型，其不同于體育領(lǐng)域發(fā)生的其他合同型糾紛，如運(yùn)動(dòng)員與俱樂部之間的勞動(dòng)合同糾紛；不同于競技體育領(lǐng)域內(nèi)的涉嫌犯罪行為的糾紛；也不同于體育領(lǐng)域內(nèi)的管理型糾紛，如體育行業(yè)協(xié)會(huì)行使法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施的行政處罰、行政強(qiáng)制或行政許可行為而產(chǎn)生的糾紛。因此，《體育法》所確定的體育糾紛的范圍是有限的，專指競技體育領(lǐng)域發(fā)生的與競技體育活動(dòng)直接相關(guān)的糾紛(如運(yùn)動(dòng)員參賽資格、興奮劑違規(guī)檢測與認(rèn)定、運(yùn)動(dòng)員不當(dāng)行為之紀(jì)律處罰等)，合同型糾紛(如體育商業(yè)合同、贊助合同、特許經(jīng)營權(quán)合同、賽事轉(zhuǎn)播權(quán)合同、場地場館租售合同等)、管理型糾紛(如全國性的體育管理社團(tuán)行使章程所賦予的紀(jì)律處罰類糾紛如會(huì)員資格的剝奪，禁止參加相關(guān)體育活動(dòng)等)并不能完全涵蓋在內(nèi)。

體育調(diào)解是一種自愿的，不具有強(qiáng)制約束力的，不影響后續(xù)其他糾紛解決機(jī)制，即由第三人居中接受糾紛當(dāng)事人委托，通過協(xié)商、談判等方式促使糾紛當(dāng)事人形成一致同意的解決糾紛協(xié)議，而無需向法院起訴。體育調(diào)解具有快捷、簡單、靈活、保密、成本低的優(yōu)勢。我國并沒有專門的體育調(diào)解機(jī)構(gòu)，2009年《中國足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)工作規(guī)則》中第16條的規(guī)定是中國足球協(xié)會(huì)推動(dòng)體育調(diào)解在我國體育糾紛解決中的作用的有益嘗試。

但時(shí)至今日，國務(wù)院仍然沒有行使《體育法》第33條賦予的明確體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍的職權(quán)。一方面是因?yàn)楦偧俭w育糾紛整體數(shù)量較少，行業(yè)內(nèi)部內(nèi)已經(jīng)行之有效的行政調(diào)解、和解部分能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛解決；另一方面，是因?yàn)楦偧俭w育糾紛沒有在法律層面上加以定義。在充分考慮到與現(xiàn)有商事仲裁、勞動(dòng)爭議仲裁相銜接的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)擴(kuò)大體育仲裁的范疇，可以考慮將競技體育活動(dòng)中發(fā)生的，如俱樂部、贊助商、廣告商、轉(zhuǎn)播商、運(yùn)動(dòng)員、教練員等主體之間的商事糾紛與勞動(dòng)爭議糾紛，納入到體育仲裁的范疇。有學(xué)者就現(xiàn)行《體育法》中的授權(quán)立法存在的問題建議，采取明示授權(quán)立法條款的設(shè)置、完善授權(quán)立法條款授權(quán)對象、授權(quán)目的和授權(quán)范圍，并且與體育立法體系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[15]。

5.2 明確法律地位

我國體育立法已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較大跨越，圍繞體育強(qiáng)國建設(shè)，深化體育管理體制改革，推動(dòng)體育職能轉(zhuǎn)變，積極提高依法治體與能力的各個(gè)領(lǐng)域重點(diǎn)體育工作均取得進(jìn)一步突破，政府宏觀管理，依法行政與依法治體意識與能力也顯著提升，體育法律制度建設(shè)不斷完善。隨著我國法治化建設(shè)進(jìn)程的加快，全國范圍內(nèi)的依法行政水平進(jìn)一步提升，政府簡政放權(quán)的快速推進(jìn)，我國體育法治建設(shè)取得長足進(jìn)步，不僅在體育事業(yè)的宏觀管理上做到了有法可依，在體育事務(wù)的微觀管理上也逐漸實(shí)現(xiàn)了于法有據(jù)。體育行政部門的依法行政、依法治體意識與水平，也隨著國家全面推進(jìn)依法治國與依法行政進(jìn)程得到進(jìn)一步強(qiáng)化，通過規(guī)范與治理，我國體育領(lǐng)域事項(xiàng)空白也漸進(jìn)性地得到填補(bǔ)。

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，體育權(quán)利當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)獲得充分的尊重與救濟(jì)。在競技運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域，運(yùn)動(dòng)員參賽資格糾紛、運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)糾紛、反興奮劑檢測程序公正性糾紛等都涉及到體育運(yùn)動(dòng)權(quán)利能否得到充分實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)的問題。這些糾紛在歐洲法院以及美國法院都已經(jīng)有相應(yīng)的司法判例出現(xiàn)，如歐洲著名的“博斯曼轉(zhuǎn)會(huì)”糾紛、美國蘭蒂斯訴美國反興奮劑機(jī)構(gòu)與國際體育仲裁庭案等。

體育訴訟根據(jù)糾紛類型所涉及的性質(zhì)不同可以分為體育刑事訴訟、體育民事訴訟、體育行政訴訟。目前，我國體育刑事訴訟大都圍繞體育領(lǐng)域內(nèi)的腐敗行為展開，如貪污、受賄、賭博、詐騙等犯罪行為，也是世界范圍內(nèi)直接通過刑法規(guī)范予以應(yīng)對的問題。體育民事訴訟主要涉及運(yùn)動(dòng)員肖像權(quán)、姓名權(quán)等人格權(quán)等問題，也涉及體育商業(yè)贊助、廣告贊助、賽事組織與轉(zhuǎn)播等商業(yè)性問題，這些民商事問題都可以民事訴訟的形式得到很好解決。

體育行政訴訟的范圍大都是圍繞體育行業(yè)協(xié)會(huì)管理活動(dòng)產(chǎn)生的糾紛。我國體育行政訴訟主要有兩類，一種是體育行政部門依據(jù)《體育法》規(guī)定所做的行政處罰，對此類行為不服的，當(dāng)事人可以向法院提起行政復(fù)議或行政訴訟。另外一類是授權(quán)組織和受委托組織所進(jìn)行的執(zhí)法。以《反興奮劑條例》為例，該條例對體育社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行授權(quán)主要體現(xiàn)在對相關(guān)人員使用興奮劑的處理和處罰上?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》第2條明確規(guī)定，行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織做出的行政行為。這在一定程度上明確了法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織可以作為行政訴訟被告的地位。因此，建議在《體育法》修訂中明確授權(quán)組織，主要是行業(yè)協(xié)會(huì)在行使行政職權(quán)中的行政主體地位。

6 結(jié)語：堅(jiān)持基本立法原則，做好修法工作

現(xiàn)在已經(jīng)到了加快體育強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，是全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，是全面推進(jìn)依法治國的重要時(shí)期。改革開放以來，特別是《體育法》頒布實(shí)施20年來，體育法治建設(shè)取得了許多重要進(jìn)展。但是，相對于體育體制改革不斷深化、體育事業(yè)的快速發(fā)展，體育法治建設(shè)狀況仍然相對滯后，我們有必要抓住重點(diǎn)，堅(jiān)持立法科學(xué)性、民主性原則，做好體育立法工作。我們應(yīng)當(dāng)在全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則的指導(dǎo)下，培養(yǎng)全部體育活動(dòng)參與者依法治體、遵守體育法律規(guī)范的意識，提高體育行政部門依法履職的水平，以《體育法》修訂為契機(jī)全面推進(jìn)體育法治建設(shè)，促進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)。

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Fundamental Theories on China’s Sports Law Modification

MA Hong-jun,YUAN Gang

After two-decade implementation of the Sports Law of the People's Republic of China,we should face the reality,stick to the principle of rule of law and change the nature of the Sports Law from being an administrative law to a law focusing on rights protection.Firstly the Sports Law should define the targets and responsibilities of the authorities.Secondly,the Sports Law should modify the General Principles and the sports administrative enforcement of the law and adjust the structure of the Specific Provisions,standardize legal concepts of mass sports,school sports and competitive sports and define the legal status of sports organizations.Thirdly,the sports industry should be stipulated and legal responsibilities should be improved in the Sports Law.

SportsLaw;Modification;ScientificLegislation;RuleofLaw

2015-08-21；

2015-10-08

馬宏俊(1962-)，北京人，教授，主要研究方向?yàn)轶w育法學(xué)、法律文書學(xué)、公證法學(xué)，Tel：(010)5809309，E-mail：hongjunm@cupl.edu.cn；袁鋼(1979-)，安徽合肥人，副教授，博士，主要研究方向?yàn)轶w育法學(xué)、人權(quán)法學(xué)、司法制度，Tel：(010)5809309，E-mail：yuangang@cupl.edu.cn。

中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088 China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China.

1000-677X(2015)10-0066-08

10.16469/j.css.201510009

G80-05

A