■赫 然

（作者：長春理工大學(xué)法學(xué)院院長、教授）

黨的十八屆四中全會(huì)首次將“依法治國”作為會(huì)議主題進(jìn)行專題研究。全會(huì)制定并通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》將完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系、加強(qiáng)憲法實(shí)施作為新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重大任務(wù)之一。法律的生命力在于實(shí)施。作為國家根本大法的憲法，在我國的制度背景和現(xiàn)實(shí)國情之下，究竟應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施？這既是一個(gè)重要的理論命題又是一個(gè)現(xiàn)實(shí)命題，值得認(rèn)真研究。

一、憲法實(shí)施的概念分析

憲法實(shí)施是法律實(shí)施的一種具體形式?！爸灰谏鐣?huì)中存在法，法的實(shí)現(xiàn)就一直是并將永遠(yuǎn)是社會(huì)關(guān)系的法律形式存在的特殊方式。法的實(shí)現(xiàn)是法的存在、作用和執(zhí)行主要社會(huì)職能的特殊方式。如果法的規(guī)定不能在人們和他們組織的活動(dòng)中、在社會(huì)關(guān)系中得到實(shí)現(xiàn)的話，那么就什么都不是。”法律實(shí)施是發(fā)揮法律作用、實(shí)現(xiàn)法律目的、展示法律價(jià)值的主要途徑。如果說伯爾曼所說的“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”是在強(qiáng)調(diào)法律信仰的力量的話，那么這種力量只有借助法律實(shí)施才能夠真正實(shí)現(xiàn)。只有在法律實(shí)施的過程中，法律才能獲得持久的生命力，法律的權(quán)威才能建立起來。對此，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中進(jìn)行了精辟的闡述。習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！绻辛朔啥粚?shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”同樣，憲法實(shí)施也是樹立憲法權(quán)威的根本途徑?！墩f明》明確指出：“必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督上下功夫。”可見，憲法實(shí)施是依憲治國的核心要義。“好的憲法，貴在實(shí)施。否則，憲法如果得不到充分實(shí)施，那么，法典寫得再美妙，亦屬徒然?！?/p>

如果說法律實(shí)施是法律從抽象到具體的過程，那么毫無疑問，憲法實(shí)施就是“將憲法文字上的、抽象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中生動(dòng)的、具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并進(jìn)而將憲法規(guī)范所體現(xiàn)的人民意志轉(zhuǎn)化為具體社會(huì)關(guān)系中的人的行為?！睉椃▽?shí)施并不是一個(gè)嶄新的命題，我國憲法學(xué)界對憲法實(shí)施的討論由來已久。但是，在《決定》重新突出憲法實(shí)施的地位和作用的背景之下，新時(shí)期我國的憲法實(shí)施應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步明確。

第一，憲法實(shí)施是指憲法條文的直接實(shí)施，而不是憲法條文的間接實(shí)施。長期以來，學(xué)術(shù)界圍繞憲法的直接實(shí)施和間接實(shí)施的爭論從來沒有停止過，憲法的直接實(shí)施和間接實(shí)施甚至已經(jīng)成為憲法實(shí)施的一種重要的類型劃分。從憲法學(xué)的理論研究而言，這不失為一個(gè)有意義的研究視角和研究思路。但是，在憲法實(shí)施的具體實(shí)踐中，直接實(shí)施和間接實(shí)施的旨趣卻截然不同。從憲法的間接實(shí)施觀點(diǎn)看來，“法律是立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法將憲法原則和規(guī)定予以具體化的行為規(guī)范，行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法司法、社會(huì)組織和個(gè)人依法守法不僅使法律得到了實(shí)施，同時(shí)也使憲法得到了實(shí)施?！币源藖砜?，憲法的實(shí)施似乎已經(jīng)是一個(gè)不證自明的命題，但如果真是這樣，那么《決定》為什么要重提憲法實(shí)施呢？對此，《說明》進(jìn)行了很好的解釋?！墩f明》在談到憲法的實(shí)施時(shí)指出，要想把我國的憲法實(shí)施要求提高到一個(gè)新的水平，就必須進(jìn)一步健全憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和程序。這就說明，《決定》對憲法實(shí)施的定位，絕不是指憲法的間接實(shí)施，而是指憲法的直接實(shí)施，即“將抽象的憲法規(guī)范與具體的憲法事件相聯(lián)系，也必然是將憲法規(guī)范應(yīng)用于具體的憲法事件”。

第二，憲法實(shí)施應(yīng)當(dāng)立足我國的基本國情和制度背景，突出憲法實(shí)施的“中國特色”。我國從來就不缺乏憲法直接實(shí)施的制度載體?！稇椃ā返?7條已經(jīng)將憲法實(shí)施的權(quán)力賦予了全國人大常委會(huì)，而《立法法》第89條、第90條規(guī)定的備案審查制度和提請審查制度，就是我國的憲法實(shí)施制度，而且是通過直接適用憲法審查立法的合憲性來達(dá)到憲法實(shí)施的效果。所以，“言必稱希臘”式的司法審查模式，其實(shí)質(zhì)是忽視了我國憲法實(shí)施的本土資源。與此相對，《決定》立足我國的具體國情，要求完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，正是在對我國憲法實(shí)施本土資源進(jìn)行客觀分析和冷靜思考的基礎(chǔ)上提出的具有中國特色的憲法實(shí)施制度。

第三，憲法實(shí)施的重點(diǎn)是憲法監(jiān)督。憲法監(jiān)督是憲法實(shí)施的一種特殊形式，又被稱為憲法實(shí)施保障。憲法監(jiān)督在憲法實(shí)施中的地位和作用毋庸置疑?！稕Q定》在闡述我國的憲法實(shí)施制度時(shí)，也始終將重點(diǎn)放在憲法監(jiān)督制度的層面?！稕Q定》指出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！睉椃ūO(jiān)督是實(shí)現(xiàn)憲法直接實(shí)施的主要路徑，是憲法實(shí)施的核心內(nèi)容。

二、憲法實(shí)施的內(nèi)容

憲法實(shí)施屬于法律實(shí)施的一種具體形式，但是與法律實(shí)施相比，它又有其特殊性。如果說法律實(shí)施是通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)法律權(quán)利的，那么憲法實(shí)施也有其獨(dú)特的目的和途徑，它們共同構(gòu)成了憲法實(shí)施的基本內(nèi)容。

第一，憲法實(shí)施的根本目的是公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于憲法實(shí)施的根本目的，習(xí)近平總書記在2012年首都各界紀(jì)念“82憲法”頒行30周年紀(jì)念大會(huì)上的講話中指出：“只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動(dòng)。”由此可見，憲法實(shí)施的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利。基本權(quán)利相較于法律權(quán)利而言，是不證自明的權(quán)利，不僅決定了公民在國家中的地位，而且也是一般法律權(quán)利產(chǎn)生的依據(jù)?；緳?quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須依靠國家保護(hù)義務(wù)的履行。“在方法論意義上，國家保護(hù)義務(wù)概念與憲法關(guān)系相關(guān)聯(lián)，也是權(quán)利義務(wù)相一致關(guān)系的體現(xiàn)。憲法調(diào)整國家與公民之間的關(guān)系，公民的基本權(quán)利表現(xiàn)為國家的義務(wù)?！?/p>

第二，憲法實(shí)施的途徑包括憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改等，其中憲法監(jiān)督是憲法實(shí)施的核心內(nèi)容。憲法實(shí)施主要由兩部分構(gòu)成：一是憲法適用，即一定國家機(jī)關(guān)對憲法所進(jìn)行的有目的的干預(yù)；二是憲法遵守，即一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定從事各項(xiàng)活動(dòng)。但是，憲法實(shí)施的關(guān)鍵在于具體的制度實(shí)行。所以，我們有必要回歸到憲法文本，以憲法文本為原點(diǎn)，從中總結(jié)和概括我國憲法實(shí)施的具體途徑?；凇稕Q定》對憲法實(shí)施的定位主要是在憲法的直接實(shí)施層面，因此諸如立法機(jī)關(guān)依憲立法、司法機(jī)關(guān)依憲司法、行政機(jī)關(guān)依憲執(zhí)法、執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，乃至于法律適用者在法律適用時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法的規(guī)定和精神來解釋位階較低的法律的依憲解釋，都不是對憲法的直接實(shí)施，而屬于憲法的間接實(shí)施。如果上述憲法間接實(shí)施的活動(dòng)也都納入憲法實(shí)施的范疇，那么憲法實(shí)施和法律實(shí)施也就沒有本質(zhì)的區(qū)別了，《決定》中提及的嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等也就沒有單獨(dú)羅列的必要了。所以，綜合考慮憲法實(shí)施的具體性和獨(dú)特性，憲法實(shí)施的途徑主要是憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改。其中，憲法監(jiān)督是憲法實(shí)施的核心內(nèi)容。

三、我國憲法實(shí)施需要解決的問題

《決定》的出臺，為我國憲法學(xué)理論研究提出了新的目標(biāo)和要求，也為憲法學(xué)研究明確了若干模糊認(rèn)識。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法實(shí)施的關(guān)系?！稕Q定》指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本的保證。憲法實(shí)施作為依法治國戰(zhàn)略的重要舉措，也必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法實(shí)施才能得到最根本的保證。與此同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須符合憲法的規(guī)定，不能違反憲法實(shí)施的要求。既然憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，那么黨只有依憲執(zhí)政，才能真正保障憲法的實(shí)施?！案骷夵h組織、黨員、黨政干部嚴(yán)格依法辦事、服從法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是講黨性，就是講政治。”所以，要加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨依憲執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)方式和工作制度，在維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，不斷提升黨依憲執(zhí)政的水平和能力。

第二，加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義憲法學(xué)理論研究，為憲法實(shí)施提供理論依據(jù)。我國的憲法實(shí)施必須立足國情，符合我國的政治體制。《決定》對我國憲法實(shí)施制度的分析，為憲法學(xué)理論研究提供了一個(gè)范本。今后，憲法學(xué)界的一個(gè)重要任務(wù)，就是按照《決定》對我國憲法實(shí)施制度的描述和定位，為我國的憲法實(shí)施提供中國化的理論支撐。中國化的理論支撐，既不能固步自封，更不能崇洋媚外，而是要在尊重客觀國情的基礎(chǔ)上，冷靜分析西方憲法學(xué)理論的優(yōu)劣，有選擇地借鑒和吸收，實(shí)現(xiàn)憲法學(xué)理論研究從“我注六經(jīng)”到“六經(jīng)注我”的轉(zhuǎn)變。

第三，推動(dòng)憲法實(shí)施制度的創(chuàng)新。目前，我國已經(jīng)有包括憲法修改、憲法解釋、憲法監(jiān)督等在內(nèi)的諸多憲法實(shí)施制度，如何提高這些憲法實(shí)施制度的實(shí)效性，是今后我國憲法實(shí)施研究的重點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)首先對現(xiàn)行的憲法實(shí)施制度的運(yùn)行情況進(jìn)行梳理，在完成實(shí)證分析的前提下，總結(jié)我國憲法實(shí)施制度存在的不足，然后有針對性地提出完善的措施和建議，推動(dòng)憲法實(shí)施制度實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。例如，當(dāng)前我國備案審查制度面臨審查彈性過大、審查權(quán)限沖突、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，這需要我們依據(jù)憲法實(shí)施理論，逐一為這些問題提供解決方案，真正提升備案審查制度的實(shí)效性。