李娟

摘 要 隨著我國(guó)事業(yè)單位體制改革的不斷推進(jìn)，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求，特別是2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，對(duì)各級(jí)預(yù)算管理單位在預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面都提出了更高的要求，本文作者從一個(gè)基層事業(yè)單位預(yù)算管理人員的角度，就目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析，按照新預(yù)算法的管理要求，就基層事業(yè)單位如何加強(qiáng)預(yù)算管理，提升單位內(nèi)控管理水平，促進(jìn)基層事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展提出自已的建議。

關(guān)鍵詞 基層事業(yè)單位；新預(yù)算法；預(yù)算管理；建議

一、前言

事業(yè)單位作為社會(huì)組織實(shí)體的一種類(lèi)型，以服務(wù)于社會(huì)公共利益為設(shè)立宗旨。作為向社提供公共服務(wù)的組織，它是國(guó)家執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)方針政策的重要工具，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)政府意圖的重要使命?；鶎邮聵I(yè)單位作為直接面對(duì)社會(huì)公眾的基層組織，其職能的實(shí)現(xiàn)層度直接影響到政府在人民心目中的形象和地位。因此，加強(qiáng)基層事業(yè)單位的預(yù)算管理，合理配置社會(huì)資源，充分發(fā)揮基層事業(yè)單位提供公共服務(wù)的職能，不僅關(guān)系著事業(yè)單位自身的發(fā)展，同時(shí)也在一定程度上影響政府意圖的實(shí)現(xiàn)?；鶎邮聵I(yè)單位要借新預(yù)算法頒布實(shí)施的契機(jī)，以預(yù)算管理為手段，進(jìn)一步提升單位內(nèi)控管理水平，全面提升服務(wù)社會(huì)公眾的能力。

二、目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題及原因分析

1、對(duì)預(yù)算管理的重視不夠

正常情況下，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制工作應(yīng)由管理層主導(dǎo)，財(cái)會(huì)部門(mén)牽頭，各部門(mén)結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)需要，提出部門(mén)的預(yù)算求，由財(cái)會(huì)計(jì)部門(mén)匯總后交管理層最終審定上報(bào)。但在實(shí)際工作中，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制工作一般都是由財(cái)務(wù)人員按照財(cái)政部門(mén)所下達(dá)的預(yù)算編制要求自行完成，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算管理的重視不夠，不能真正看到預(yù)算管理與其自身工作間的聯(lián)系，認(rèn)為預(yù)算編制只是財(cái)會(huì)部門(mén)例行的一項(xiàng)工作，與自己關(guān)系不大，由財(cái)務(wù)部門(mén)自行編報(bào)就行；另外，財(cái)會(huì)部門(mén)本身對(duì)預(yù)算編制的工作重視度也不夠，認(rèn)為預(yù)算編制主要是財(cái)政部門(mén)的事，只需根據(jù)財(cái)政部門(mén)的要求上報(bào)相關(guān)資料就可以了，缺乏與單位管理層和其他業(yè)務(wù)管理部門(mén)的溝通；其他業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制工作也缺乏應(yīng)有的重視，認(rèn)為編制預(yù)算是財(cái)會(huì)部門(mén)的事。這些單位整體對(duì)預(yù)算工作重視不夠，導(dǎo)致預(yù)算編制的質(zhì)量不高。

2、預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性，編制內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單

目前基層單位預(yù)算編制通常采用基數(shù)增長(zhǎng)法和因素調(diào)整法，就是在上一年的收支基數(shù)上，對(duì)本年的因素進(jìn)行增、減調(diào)整，以此結(jié)果來(lái)確定本年的各項(xiàng)預(yù)算收支。在預(yù)算的編制形式上，預(yù)算法要求中央和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，但實(shí)際工作中，除中央和省級(jí)預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制外，其余基層預(yù)算單位基本都采用單式預(yù)算，編制內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，不能全面反映財(cái)政收支內(nèi)容，沒(méi)有根據(jù)各單位具體的情況分析預(yù)算編制的合理性，在科學(xué)論證、量化分析與細(xì)化項(xiàng)目等方面也做得不夠。另外，實(shí)施“基數(shù)增長(zhǎng)法”的結(jié)果就是讓各個(gè)基層事業(yè)單位過(guò)分重視“基數(shù)”，而較少的過(guò)問(wèn)資金的使用效益，同時(shí)也比較容易形成支出剛性，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算支出總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整非常不利，容易導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率低下。

3、預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短，編制依據(jù)不充分，名符其實(shí)的在“編”預(yù)算

預(yù)算編制要想較強(qiáng)的可操作性與約束性，那么預(yù)算編制的時(shí)間就一定要合理并充足，同時(shí)要有充分的編制依據(jù)。但是在實(shí)際編制工作中，多數(shù)的基層事業(yè)單位預(yù)算編制的時(shí)間過(guò)短，例如某市的財(cái)政發(fā)布預(yù)算通知時(shí)間是10月份，但要求上報(bào)的時(shí)間卻是次月，從預(yù)算編制到預(yù)算的正式上報(bào)就只有一個(gè)月，所以部分基層事業(yè)單位的預(yù)算編制只能憑借往年數(shù)據(jù)和主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行編制，并未對(duì)單位的實(shí)際情況進(jìn)行考察。比如，基層單位疾病預(yù)防控制中心擔(dān)負(fù)著當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的重要工作任務(wù)之一，許多疾病爆發(fā)流行和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時(shí)間、類(lèi)型、危害程度、波及范圍都是不確定的，僅憑上年數(shù)據(jù)和主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行預(yù)算編制，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算不足而需要增加預(yù)算，或者是預(yù)算超額致使不能按期執(zhí)行的現(xiàn)象，加之每年項(xiàng)目支出預(yù)算下達(dá)常常滯后，影響公共衛(wèi)生項(xiàng)目的早期開(kāi)展，難以保證項(xiàng)目預(yù)算的規(guī)范、有效執(zhí)行，預(yù)算對(duì)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和剛性控制明顯不足，也是造成基層事業(yè)單位對(duì)預(yù)算重視不夠，名符其實(shí)在”編”預(yù)算的原因。

4、對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制

在基層事業(yè)單位的預(yù)算管理中，預(yù)算執(zhí)行是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，但在實(shí)際工作中，一些基層事業(yè)單位對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行隨意調(diào)整，有太多的人為干擾因素出現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中，如隨意的追加預(yù)算追減等調(diào)整事項(xiàng)、以撥代支等，缺乏體制與制度的監(jiān)控。且在基層事業(yè)單位中，預(yù)算執(zhí)行比較被動(dòng)，不斷出現(xiàn)無(wú)所適從的現(xiàn)象，這對(duì)預(yù)算的執(zhí)行效率與權(quán)威性造成嚴(yán)重的損害，使預(yù)算管理形同虛設(shè)。同時(shí)財(cái)政監(jiān)督的作用也很難有效的發(fā)揮出來(lái)，因?yàn)樨?cái)政缺乏對(duì)各部門(mén)的收入與支出的有效跟蹤監(jiān)，且每年的財(cái)政總決算之后，對(duì)基層事業(yè)單位預(yù)算的收入與支出就很少實(shí)施評(píng)價(jià)與考核。

5、對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況缺乏相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制

完善、完整的預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系的建立，對(duì)財(cái)政資金使用效率的提高有著重要的促進(jìn)作用。但是在實(shí)際的預(yù)算管理工作中，大部分的基層事業(yè)單位并未建立完善有效的預(yù)算考核評(píng)價(jià)制度及考核之后的獎(jiǎng)懲措施等，多數(shù)考核只是做做形式工作，根本就沒(méi)有任何的激勵(lì)作用；還有的基層事業(yè)單位為了謀取部門(mén)利益，過(guò)于重視資金的爭(zhēng)奪，但是在資金的使用效益方面卻并未進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核，也并未建立責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致不斷出現(xiàn)資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。

三、新預(yù)算法下加強(qiáng)預(yù)算管理的主要措施及建議

1.加強(qiáng)新預(yù)算法的學(xué)習(xí)和宣傳，高度重視預(yù)算管理工作

新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)各級(jí)預(yù)算管理單位在預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面都提出了更高的要求，同時(shí)，為各預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算管理，完善內(nèi)控制度提供了法律依據(jù)，各預(yù)算單位要高度重視新預(yù)算法的貫徹執(zhí)行，單位負(fù)責(zé)人要帶頭組織學(xué)習(xí)新預(yù)算法，要利用多種多樣的宣傳形式來(lái)對(duì)新預(yù)算法進(jìn)行宣傳，讓加強(qiáng)預(yù)算管理的理念深入單位每一位員工的心中，保證每一位基層預(yù)算員工對(duì)預(yù)算法知識(shí)都有全面的了解與掌握，對(duì)新預(yù)算法的原則、精神以及各項(xiàng)具體的規(guī)定進(jìn)行準(zhǔn)確的掌握，使員工預(yù)算法制意識(shí)有效增強(qiáng)，將新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定自覺(jué)的作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格依法辦事，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性，高度重視預(yù)算管理工作。

2.根據(jù)新預(yù)算法的要求，采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

預(yù)算編制不僅是預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，同時(shí)也是預(yù)算管理中最核心的工作，因而預(yù)算編制工作的重要性不言而喻。新預(yù)算法中確定了量力而行、講求績(jī)效、勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧以及收支平衡的原則，當(dāng)前各基層事業(yè)單位的預(yù)算編制方法也逐漸從“基數(shù)+增長(zhǎng)”法向零基預(yù)算方向轉(zhuǎn)變，并要求各基層事業(yè)單位在不以上一年基數(shù)為依據(jù)的情況下，對(duì)單位可使用的各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)、合理的核算，從而確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。在具體的預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)注意以下幾方面的工作：第一，明確各基層事業(yè)單位預(yù)算編制工作中的權(quán)、責(zé)、利。以權(quán)、責(zé)、利的可控原則為依據(jù)，對(duì)預(yù)算管理人員和基層預(yù)算單位在編制中應(yīng)享的權(quán)利與需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任等進(jìn)行合理的分配，并將適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制加入其中，對(duì)預(yù)算編制的合理性與準(zhǔn)確性進(jìn)行有效的規(guī)范；第二，由單位負(fù)責(zé)人牽頭，建立預(yù)算編審班子，對(duì)預(yù)算編制工作任務(wù)進(jìn)行合理的分配。預(yù)算編制不僅是基層事業(yè)單位財(cái)會(huì)部門(mén)的工作，還需要與單位的發(fā)展計(jì)劃與發(fā)展任務(wù)結(jié)合起來(lái)，對(duì)各部門(mén)的工作進(jìn)行合理的分配。第三，做好編制前的準(zhǔn)備工作，根據(jù)零基預(yù)算編制要求，全面清理、計(jì)算本單位的可供使用的資源，對(duì)單位本年度人員機(jī)構(gòu)和所有提出的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行排隊(duì)，然后根據(jù)各項(xiàng)目的輕重緩急，確定本年度本單位必須完成工作項(xiàng)目，合理核定每個(gè)項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)，據(jù)此編制預(yù)算。

3.根據(jù)新預(yù)算法的要求，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和控制

在完成科學(xué)、合理的預(yù)算編制之后，就需要按照相關(guān)要求與計(jì)劃嚴(yán)格的執(zhí)行。各基層事業(yè)單位作為預(yù)算執(zhí)行的主體，一方面要有明確的主人翁意識(shí)，認(rèn)真組織實(shí)施預(yù)算相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行工作流程，明確專(zhuān)門(mén)的部門(mén)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督與控制，及時(shí)主動(dòng)地對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作中出現(xiàn)的問(wèn)題與情況進(jìn)行回應(yīng)。另一方面要硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算執(zhí)行中除重大突發(fā)事件需臨時(shí)申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算外，一般不出臺(tái)增加當(dāng)年支出的政策；基層事業(yè)單位要嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，對(duì)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金必須做到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁自行調(diào)節(jié)使用項(xiàng)目資金我，嚴(yán)禁預(yù)算超支等情況的發(fā)生。若在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中一定要調(diào)整預(yù)算，就必須要按照新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，向預(yù)算管理部門(mén)提交預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，待財(cái)政部門(mén)審批同意后再進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)作為預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，也要加強(qiáng)對(duì)基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，確保相關(guān)預(yù)算得到有效的執(zhí)行。

4.全面建立完善預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

新預(yù)算法與舊預(yù)算法相經(jīng)比，更加注重對(duì)預(yù)算績(jī)效的管理，在法律條文中“績(jī)效”一詞前后出現(xiàn)六次，相關(guān)專(zhuān)家在進(jìn)行新預(yù)算法的解讀時(shí)也提出要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。因此，各基層事業(yè)單位要借新預(yù)算法實(shí)施的東風(fēng)，結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展情況，積極推進(jìn)本單位的績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度的建設(shè)，加快形成一套比較完善、有效的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，全面提升基層事業(yè)單位預(yù)算資金的使用效率，充分發(fā)揮預(yù)算管理對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和推動(dòng)作用，有力推進(jìn)基層事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)，從而提升基層事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)公眾的能力。

5.全面貫徹落實(shí)新預(yù)算法

新預(yù)算法對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的各單位預(yù)算管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了認(rèn)真的總結(jié)與繼承，同時(shí)也有效的明確了今后我國(guó)預(yù)算管理活動(dòng)的方向，因而這次新預(yù)算法的制定與全面貫徹落實(shí)具有著承前啟后的重要作用。所以各基層事業(yè)單位應(yīng)將新預(yù)算法與各項(xiàng)財(cái)稅改革具體方案的銜接工作有效做好，并注意將財(cái)稅改革具體方案與新預(yù)算法配套制度建設(shè)有效做好，做到同步推進(jìn)與相互協(xié)調(diào)，堅(jiān)持用制度推進(jìn)與引領(lǐng)改革，全面貫徹落實(shí)新預(yù)算法，并讓制度在改革中不斷進(jìn)行完善，從而使各基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到有效的提高。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，新預(yù)算法的實(shí)施對(duì)于基層事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化具有著重要的作用，基層事業(yè)單位要借新預(yù)算法實(shí)施的東風(fēng)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，并以預(yù)算管理為基礎(chǔ)，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，全面提升事業(yè)單位的內(nèi)部控制和管理水平，充分用好社會(huì)公共資源，為廣大人民群眾提供更好的社會(huì)化服務(wù)。

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