朱金娟

[摘要]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，行、刑銜接再次引起學(xué)界廣泛關(guān)注。該機(jī)制是建立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的一種雙向的、互動的案件流轉(zhuǎn)機(jī)制，其基本特征是案件移送的雙向性、銜接機(jī)制的法定性等。該機(jī)制的建立有其迫切的現(xiàn)實需要和堅實的理論基礎(chǔ)——國家權(quán)力制衡論和法律責(zé)任競合論，但其法律依據(jù)存在一定的局限性——沒有統(tǒng)一的立法，其直接法律依據(jù)散見于各部門法，具體的工作機(jī)制框架構(gòu)建于效力層級較低的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章等規(guī)范性文件。為實現(xiàn)行、刑銜接機(jī)制的良性發(fā)展，保障公民的合法權(quán)益，應(yīng)以人權(quán)保障原則為基本指導(dǎo)原則，避免對公民的正當(dāng)權(quán)益造成二次傷害；實體上注重行、刑責(zé)任并合原則，彌補二者的不足，從而對建法者作出適宜的制裁；程序上以效率優(yōu)先原則為主，以便于對違法犯罪活動的責(zé)任追究。

[關(guān)鍵詞]行、刑銜接；人權(quán)保障原則；責(zé)任并合原則；效率優(yōu)先原則

[中圖分類號]D916[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.01.006

行、刑銜接最初是在2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》中提出的，接著《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等法律規(guī)范性文件相繼出臺，逐步構(gòu)建出行、刑銜接機(jī)制的基本框架?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，行、刑銜接機(jī)制再次引起學(xué)界廣泛關(guān)注。但目前對該機(jī)制的研究主要集中于現(xiàn)存的問題與如何完善等方面，很少對其基礎(chǔ)理論進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。只有先對某一項機(jī)制的基礎(chǔ)理論進(jìn)行全面的剖析解讀，才能更清晰地認(rèn)識到該機(jī)制存在的問題。鑒于此，本文擬對已有相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理，從而給出行、刑銜接機(jī)制的內(nèi)涵界定，分析其理論基礎(chǔ)與相關(guān)法律依據(jù)，闡述其實現(xiàn)原則，以期形成一個完整的行、刑銜接機(jī)制的理論構(gòu)架。

一、行、刑銜接機(jī)制的研究現(xiàn)狀

目前針對行、刑銜接機(jī)制的研究主要是分析諸如非法行醫(yī)、食品藥品監(jiān)管等衛(wèi)生執(zhí)法中的行、刑銜接實務(wù)問題，或者以檢察機(jī)關(guān)為視角簡述行、刑銜接機(jī)制相關(guān)基本制度，而鮮見單純對行、刑銜接機(jī)制進(jìn)行基礎(chǔ)理論分析的研究。下面，筆者將對現(xiàn)有研究成果中行、刑銜接的基本概念和主要理論分歧，以及機(jī)制現(xiàn)存問題三個方面進(jìn)行簡要述評。

1.基本概念

行、刑銜接并非法定概念，至今也沒有出臺專門的法律加以規(guī)范，理論界與實務(wù)界也沒有達(dá)成共識，因此對其界定不一。現(xiàn)有的關(guān)于行、刑銜接的概念定義可歸納為兩大類：一類是概念擴(kuò)充型，即將“行”“刑”分別加以展開，機(jī)械簡單地描述該機(jī)制的工作內(nèi)容，如“工商、稅務(wù)、煙草、質(zhì)監(jiān)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索，如何及時移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事查處的一種工作機(jī)制”[1]（P147），又如“指行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的疑似刑事犯罪案件移送刑事偵查機(jī)關(guān)和刑事偵查及審查起訴機(jī)關(guān)將不認(rèn)為是犯罪但是需要行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)兩種”[2]；另一類則是理論概括型，即以簡單明了的概念對該機(jī)制進(jìn)行精煉概括，如“行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件需要刑事處理時，案件從行政執(zhí)法程序向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程”[3]，又如“檢察機(jī)關(guān)會同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，形成執(zhí)法司法合力的工作機(jī)制”[4]。

司法實務(wù)較多涉及行政執(zhí)法過程中對行政違法行為已涉嫌犯罪的處理，因此行、刑銜接常常被簡單認(rèn)定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的單向流轉(zhuǎn)機(jī)制，而忽略了該機(jī)制的其他關(guān)鍵內(nèi)容，如涉及的犯罪還包括行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪。同時，由于行、刑銜接屬于實務(wù)操作性較強的工作機(jī)制且發(fā)展時間較短，從該機(jī)制需廣泛推行普及的角度來看，不宜給出籠統(tǒng)的理論化定義，應(yīng)當(dāng)以更直接的語言闡釋行、刑銜接機(jī)制的完整內(nèi)涵。

2.理論分歧

首先，關(guān)于“刑”的界定不同。對于“行”，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識，是指“行政執(zhí)法”，而對“刑”的界定則存在著細(xì)微差別，一種說法是“刑事執(zhí)法”，另一種說法則為“刑事司法”。實際上，這是源于各種法律規(guī)范性文件中對行、刑銜接制度的解釋不同而造成的分歧。2001年《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》中最初采用了“刑事執(zhí)法”的概念，2004年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)專項行動方案的通知》中首次使用了“刑事司法”的概念，而后關(guān)于行、刑銜接的法律性規(guī)范文件中對刑事司法、刑事執(zhí)法這兩個概念并沒有加以區(qū)分。但二者還是有差別的：廣義的執(zhí)法包括一切執(zhí)行法律、適用法律的活動，即包括行政活動與司法活動[3]。刑事執(zhí)法是一個宏觀的概念，而刑事司法更符合司法機(jī)關(guān)適用法律的特征與語境。因此使用刑事司法較為合適。

其次，“行先于刑”與“刑事優(yōu)先”的分歧。目前理論界的主流觀點支持“刑事優(yōu)先”，緣于“人們基于傳統(tǒng)的‘國家利益至上、慣性思維和‘刑事優(yōu)先于民事的行為習(xí)慣。在懲處行政犯罪、科處行政處罰與刑罰時也套用并遵從了‘刑事先理的理念與原則”，同時“現(xiàn)行的法律法規(guī)從總體上肯定了對行政犯罪處理的‘刑罰優(yōu)先原則”[5]?！靶邢扔谛獭钡恼?dāng)性在于“刑事司法程序啟動的正當(dāng)性奠基于行政秩序的恢復(fù)和保障”，“避免刑事司法資源的浪費”[6]，以及“行政機(jī)關(guān)對于行政事務(wù)的首次裁決權(quán)”[7]?！靶邢扔谛獭焙汀靶淌聝?yōu)先”均存在合理之處，但單一原則并不適應(yīng)現(xiàn)實的復(fù)雜多變，于是“區(qū)別對待的合并說”[8]應(yīng)運而生，即在不同情形下區(qū)別“先刑后罰”與“先罰后刑”不同的處理原則。顯然，根據(jù)不同現(xiàn)實情況而選擇不同原則，更有利于實現(xiàn)行、刑銜接，在保障行政效率的同時也可保證對違法犯罪的嚴(yán)厲打擊，有效維護(hù)法治的公平正義。

3.現(xiàn)存問題

目前針對行、刑銜接機(jī)制現(xiàn)存問題的研究，概括起來大致可以分為三個方面：一是立法方面，具體包括缺少統(tǒng)一的法律、既存規(guī)范效力層級低、缺少強制性規(guī)范、行政法規(guī)性文件規(guī)定籠統(tǒng)不利于實施等；二是制度方面，如信息共享平臺與聯(lián)席會議制度尚未完全建立，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督障礙，兩類證據(jù)間銜接不足等；三是實施方面，如行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體意識缺乏、有案不移、以罰代刑、缺乏有力的組織協(xié)調(diào)等[9]。各專家學(xué)者雖從不同方面提出了行、刑銜接機(jī)制存在的各類問題，但筆者認(rèn)為行、刑銜接機(jī)制目前存在的主要問題可總結(jié)為監(jiān)督體制缺乏有效性和相關(guān)配套制度尚未規(guī)范建立，這兩大問題能否解決將直接決定行、刑銜接機(jī)制能否良好運作，其價值最大化能否實現(xiàn)。

第一，監(jiān)督體制缺乏有效性。這里的“有效性”包含“效率”與“效力”雙重含義：一是內(nèi)部監(jiān)督模式缺乏效率，二是監(jiān)督的法律依據(jù)缺乏效力。首先，檢察院在行、刑銜接中具有雙重角色，既是案件的銜接主體之一，又是銜接機(jī)制的主要監(jiān)督者。這種內(nèi)部監(jiān)督往往容易導(dǎo)致各執(zhí)行主體之間相互偏袒，問題得不到有效、及時的反映與解決。我國目前的檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制存在著較大的局限性，程序內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制極其不健全，程序外的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用[1]（P353）。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)也屬于該機(jī)制的監(jiān)督者，但是現(xiàn)實中檢察院的監(jiān)督權(quán)尚且面臨諸多問題，其作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)更難以保障其權(quán)力的行使。其次，檢察院的監(jiān)督權(quán)不僅源于其法定職能，還包括法律文件直接賦予的監(jiān)督權(quán)。行、刑銜接并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，目前最直接相關(guān)的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》僅屬于行政法規(guī)，其他諸如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等屬于法律性規(guī)范文件，效力層級較低。因此，提高行、刑銜接機(jī)制監(jiān)督體制的效率與效力，使其內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮效用，將有利于行、刑銜接機(jī)制的高效運作。

第二，相關(guān)配套制度尚未規(guī)范建立。2006年，最高人民檢察院聯(lián)合公安部、監(jiān)察部、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室共同發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，對行、刑銜接機(jī)制的相關(guān)配套制度進(jìn)行了明確的規(guī)定。首先，該意見第1條規(guī)定了《涉嫌犯罪案件移送書》《行政處罰決定書》的抄送備查制度，明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件中對涉嫌犯罪的案件有向同級公安機(jī)關(guān)和人民檢察院移送的義務(wù)，以及對已經(jīng)加以行政處罰的涉嫌犯罪案件有告知的義務(wù)。這些規(guī)定雖是保障行、刑銜接機(jī)制運作的主要方式，然而由于該意見并非剛性規(guī)定缺乏一定的強制性與威懾力，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往出于自身利益的考慮而造成大量“有案不移”“以罰代行”的現(xiàn)象，因此必須強化行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中主動履行職責(zé)義務(wù)的意識，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“兩書”移送制度。其次，該意見第16條規(guī)定在查辦違法犯罪案件工作中，公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會議、情況通報、信息共享等機(jī)制，加強聯(lián)系，密切配合，各司其職，相互制約，保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。聯(lián)席會議制度應(yīng)當(dāng)是行、刑銜接機(jī)制中具體的、有力的配套保障制度，然而在該意見中僅簡單地概括并沒有規(guī)定由誰召集會議、如何召集會議、是臨時會議還是定期會議等細(xì)節(jié)問題，因此在實務(wù)操作中規(guī)范不一，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用而最終流于形式。網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺的建立雖然在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今天已經(jīng)成為現(xiàn)實并在行、刑銜接機(jī)制中發(fā)揮了重要作用，然而受限于經(jīng)濟(jì)條件的參差不齊，部分發(fā)達(dá)地區(qū)能夠建立完善的平臺共享機(jī)制，而落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)則無法建立該制度，因此如何因地制宜地在不同地區(qū)建立不同的信息分享機(jī)制同樣重要。

二、行、刑銜接機(jī)制的內(nèi)涵與特征

如前文所述，目前關(guān)于行、刑銜接機(jī)制的學(xué)術(shù)研究范圍單一，現(xiàn)實所存在的問題亦紛繁復(fù)雜，而治標(biāo)不治本的解決方案無法從根本上改善現(xiàn)狀，因此厘清行、刑銜接的內(nèi)涵，把握該機(jī)制的基本特征是尋求解決現(xiàn)實問題的基本前提。

1.行、刑銜接機(jī)制的內(nèi)涵

行、刑銜接有諸多不同提法，如行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接、行政執(zhí)法與刑事司法銜接、行政執(zhí)法與刑事訴訟銜接、兩法銜接等，但無論采用何種表述，不可否認(rèn)的是，其是一種將行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的涉嫌犯罪案件向刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行移送的銜接機(jī)制。如前文所述，理論界關(guān)于該機(jī)制的定義多是片面的，僅將該機(jī)制界定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的單向案件流轉(zhuǎn)程序，并不能完整揭示行、刑銜接機(jī)制的內(nèi)涵。

首先，行、刑銜接應(yīng)當(dāng)是雙向的，不僅僅限于違法行為發(fā)生過程中涉嫌犯罪的案件。《刑法》第37條規(guī)定“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”，《刑事訴訟法》第173條規(guī)定“人民檢察院決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)同時對偵查中查封、扣押、凍結(jié)的財物解除查封、扣押、凍結(jié)。對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知人民檢察院”。由此可見，行、刑銜接還包括刑事司法機(jī)關(guān)對尚不能定罪處罰的但需要給予相關(guān)行政處罰、處分或沒收違法所得的案件移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)處理。

其次，2001年7月國務(wù)院出臺的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第18條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)貪污賄賂、國家工作人員瀆職或者國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利等違法行為，涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)比照本規(guī)定及時將案件移送人民檢察院。”因此，行、刑銜接不僅僅是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理行政違法案件中將涉嫌犯罪的案件或線索移送公安機(jī)關(guān)或者檢察院，還包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為過程中發(fā)現(xiàn)的國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪時的移送機(jī)制。

綜上，行、刑銜接機(jī)制的完整定義應(yīng)當(dāng)是：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法活動中將涉嫌犯罪的案件和行政執(zhí)法工作人員在查處違法行為、移送案件過程中所出現(xiàn)的職務(wù)犯罪的案件移送刑事司法機(jī)關(guān)，以及刑事司法機(jī)關(guān)將尚不能定罪的行政違法案件移送相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的雙向案件流轉(zhuǎn)機(jī)制。

2.行、刑銜接機(jī)制的特征

通過對行、刑銜接機(jī)制定義和相關(guān)法律規(guī)范性文件的解讀與分析，可知該機(jī)制具有案件移送的雙向性、銜接機(jī)制的法定性特征。

一是案件移送的雙向性。行、刑銜接旨在強調(diào)行政權(quán)與司法權(quán)的雙邊銜接，不僅包括行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查及行政執(zhí)法工作人員在查處違法行為、移送案件過程中所出現(xiàn)的職務(wù)犯罪被移送到檢察機(jī)關(guān)處理，還包括公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦理的案件中不構(gòu)成犯罪或犯罪情節(jié)輕微可以免除刑事處罰，但需要進(jìn)行行政處罰、處分的進(jìn)而移送到相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。這種案件移送的雙向性主要指移送主體間可以相互移送案件，而非單一的由行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送。一些違法行為達(dá)到法定程度便轉(zhuǎn)化為犯罪活動，雖然行政處罰與刑罰均具有制裁性與懲處性、屬于對違法活動的否定評價，但是兩者在性質(zhì)上和強度上均存在區(qū)別，行政處罰與刑罰并不能交替使用。因此，兩者實現(xiàn)對接有利于實現(xiàn)對不同程度的違法活動的打擊。

二是銜接機(jī)制的法定性。這種法定性主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是主體的法定性。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中直接明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，對破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能、在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰的組織”，而銜接機(jī)制中的刑事司法機(jī)關(guān)主要是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院，同時還規(guī)定了檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。二是移送案件范圍的法定性。通常“行接刑”主要為經(jīng)濟(jì)型犯罪、人身傷害及國家工作人員的職務(wù)犯罪等，而“刑接行”主要是不構(gòu)成犯罪或者犯罪情節(jié)輕微不需定罪、但仍應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)男姓幜P的案件。三是移送程序的法定性。根據(jù)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不僅需要及時向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，同時還需要向同級檢察院備案，而移送前應(yīng)由兩名或以上的執(zhí)法人員提出書面報告并且應(yīng)當(dāng)報經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批，移送時應(yīng)當(dāng)附帶如移送書、調(diào)查報告、鑒定結(jié)論等法定材料。

三、行、刑銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)

行、刑銜接機(jī)制作為一項重要的深化司法改革制度，發(fā)展歷程已有十余年之久，其不僅有著迫切的現(xiàn)實需求，同樣也深植于其扎實的理論基礎(chǔ)，其中最突出的即國家權(quán)力制衡論及法律責(zé)任競合論，前者為該機(jī)制發(fā)展的理論淵源，后者為該機(jī)制執(zhí)行的理論依據(jù)。除深厚的理論基礎(chǔ)外，在我國現(xiàn)存的法律法規(guī)以及部分法律規(guī)范性文件中亦對行刑銜接機(jī)制施以嚴(yán)格規(guī)制，為該機(jī)制的實際運作提供有力的合法依據(jù)。

1.理論基礎(chǔ)

行、刑銜接機(jī)制作為一項重要的司法改革制度，其發(fā)展歷程已有十余年之久，其不僅有著迫切的現(xiàn)實需要，而且有著堅實的理論基礎(chǔ)——國家權(quán)利制衡論和法律責(zé)任競合論。

其一，國家權(quán)力制衡論。國家權(quán)力制衡理論與三權(quán)分立學(xué)說的基本思想是一致的，均表現(xiàn)為國家立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的制約與平衡。權(quán)力制衡是整個社會權(quán)力體系的核心思想，任何權(quán)力運行過程都不是單純權(quán)力意志的體現(xiàn)，而是權(quán)力限制權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力的互動過程[4]。權(quán)力天生具有負(fù)面屬性，是滋生專制、腐敗的一個重要條件，因而必須對其加以約束、限制。行政權(quán)最早是由洛克在其《政府論》中提出的，司法權(quán)最早出現(xiàn)于孟德斯鳩的《論法的精神》，兩權(quán)分別由不同的國家機(jī)關(guān)行使，旨在形成權(quán)力間自主制衡模式，避免因權(quán)力的高度集中而產(chǎn)生專制、獨斷。我國的權(quán)力模式較西方國家有所區(qū)別，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”（《憲法》第3條第3款），這是一種在人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間的制約模式，三者在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下相互配合和監(jiān)督，旨在強調(diào)權(quán)力間的約束與共生。2006年中共中央發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，加強對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

行、刑銜接主要涉及的是國家行政權(quán)與司法權(quán)之間的制衡、互補、監(jiān)督。從廣義上說，我國司法權(quán)由法院和檢察院共同行使，主要是審判權(quán)與檢察權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是行政權(quán)的直接行使者，所涉及的多為與廣大公民有直接利害關(guān)系的權(quán)力，該權(quán)力的正當(dāng)行使與社會管理秩序的安定密不可分。行政權(quán)是三權(quán)中行使最為頻繁、與公民直接接觸最多的權(quán)力，它具有天然的擴(kuò)張性，并且容易滋生腐敗、出現(xiàn)濫權(quán)和強權(quán)等不良后果，是最難監(jiān)督也是最不愿接受監(jiān)督的權(quán)力，因此必須建立強有力的機(jī)制對其牽制與約束。

行、刑銜接機(jī)制的實現(xiàn)，源于理論上司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的正當(dāng)性、必要性和可能性。我國《憲法》明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時還對國家工作人員職務(wù)犯罪有直接偵查權(quán)，通過啟動法律程序來實現(xiàn)追訴犯罪，并且監(jiān)督國家權(quán)力的正確行使，保障人權(quán)，維護(hù)社會的安寧和秩序，促進(jìn)社會實現(xiàn)公平正義等功能[1]（P168）。行、刑銜接機(jī)制主要是通過檢察機(jī)關(guān)對整個銜接過程進(jìn)行監(jiān)督，不僅包括對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的監(jiān)督，也包括對刑事訴訟過程的監(jiān)督，對有案不移、有案不立等現(xiàn)象均有權(quán)進(jìn)行規(guī)制，必要時可以強制公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案。推進(jìn)行、刑銜接機(jī)制的建設(shè)與完善，有利于限制行政自由裁量權(quán)的行使，防止出現(xiàn)以刑代罰或者以罰代刑的現(xiàn)象，實現(xiàn)兩權(quán)的相互協(xié)調(diào)與合作，建立良性的互動模式，實現(xiàn)國家權(quán)力的制約與平衡。

其二，法律責(zé)任競合論。法律責(zé)任競合是指由于一個法律事實行為的發(fā)生同時違反了多部法律規(guī)定，并且由此產(chǎn)生兩種或兩種以上的不同的法律責(zé)任。不同的法律規(guī)范是從不同的角度、目的、方式對不同的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，由于社會關(guān)系的復(fù)雜性導(dǎo)致其本身在一定程度上有重合的部分，所以法律規(guī)范在調(diào)整社會關(guān)系時也會產(chǎn)生重疊的現(xiàn)象?，F(xiàn)實中一個違法行為觸犯多個法律規(guī)范的現(xiàn)象已司空見慣，而這種責(zé)任的競合既可能是同一法律部門內(nèi)的（如民法中最常見的侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任競合），也可能隸屬不同的法律部門（如行政責(zé)任與刑事責(zé)任的沖突）。

通常認(rèn)為，行政違法是指違反行政法律規(guī)范，侵犯國家、集體或個人、組織的合法權(quán)益，危害國家安全或者社會秩序，尚不構(gòu)成犯罪，由行政機(jī)關(guān)予以處罰的行為；而行政犯罪指違反行政法律法規(guī)，危害正常的行政管理秩序，且同時也違反刑法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成犯罪依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的行為?？梢姡瑑煞N行為具有同質(zhì)性，二者的區(qū)別僅在于危害性的嚴(yán)重程度不同，兩者屬于包含關(guān)系，通常構(gòu)成行政犯罪的必然屬于行政違法行為。行、刑銜接機(jī)制的實現(xiàn)在于行政法與刑法之間具有內(nèi)在一致性與重合性，兩者的功能、目的、內(nèi)容均存在一定重合部分，如均旨在保障社會的正常運行秩序、維護(hù)公民合法正當(dāng)權(quán)益的行使，內(nèi)容上均直接涉及市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會管理秩序等。同時，行政違法行為轉(zhuǎn)為犯罪的前提條件包括違法情節(jié)嚴(yán)重、違法金額較大、造成嚴(yán)重后果等法定情節(jié)，刑法中也存在相關(guān)條文直接規(guī)定構(gòu)成行政違法的前提，如危害稅收征管罪中明確規(guī)定5年內(nèi)受過兩次行政處罰的不予免除追究刑事責(zé)任。

刑法與行政法的交叉性及刑法的補充性和保障性決定了行、刑銜接的可能性，而行政責(zé)任與刑事責(zé)任的相異性又是兩者之間銜接的必要性前提。在司法實踐中，通常對不同法律部門的責(zé)任采取重責(zé)吸收輕責(zé)的原則，但是如前文所述，行刑銜接所涉案件往往具有特殊性，不能單純地采取吸收原則，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，性質(zhì)相同的處罰遵循吸收原則加以折抵，不同性質(zhì)的則合并執(zhí)行。

2.法律依據(jù)

目前，對行、刑銜接并沒有進(jìn)行統(tǒng)一立法，其直接法律依據(jù)散見于各部門法中，而具體的工作機(jī)制框架構(gòu)建于效力層級較低的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章等規(guī)范性文件中。首先，《行政處罰法》第7條第2款規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”，第22條規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”，第61條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的案件而不移送的行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任”。盡管這些法條直接明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)需將已經(jīng)構(gòu)成犯罪的違法行為移送司法機(jī)關(guān)，但是顯然沒有包括司法機(jī)關(guān)將不構(gòu)成犯罪但需要行政處罰的案件移送行政機(jī)關(guān)處理及在行政機(jī)關(guān)處理案件過程中行政執(zhí)法人員自身觸犯刑法被移送檢察機(jī)關(guān)的情形。其次，《刑法》第37條規(guī)定“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或行政處分”。該規(guī)定明確了司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送需要行政處罰或行政處分的案件，同時《刑法》第402條規(guī)定“行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交”時需要承擔(dān)一定的刑事責(zé)任。盡管行、刑銜接機(jī)制并沒有一部統(tǒng)一的法律規(guī)范，但《行政處罰法》和《刑法》均從不同的角度規(guī)定了行、刑銜接的最基本原則。除此之外，《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，第173條第3款規(guī)定“對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理”，前者明確了行、刑銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化的可能性，后者規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)同樣也有職責(zé)向行政機(jī)關(guān)移送相關(guān)案件。

行、刑銜接機(jī)制的提出是為應(yīng)對在1990年代初期我國市場經(jīng)濟(jì)秩序建立之初大量出現(xiàn)的破壞社會經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，且普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、打擊不力的問題。2000年，國務(wù)院在開展打假聯(lián)合行動中首次提出行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的問題，2001年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，明確提出“行政執(zhí)法部門在查處違法行為中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，必須及時通報并依法移送公安部門及其他有關(guān)部門，堅決制止一些地方和部門存在的瞞案不報、以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象，造成嚴(yán)重后果的要嚴(yán)肅追究責(zé)任”，要“加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機(jī)關(guān)處理”。依據(jù)上述決定精神，國務(wù)院于2001年7月又出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對行、刑銜接機(jī)制中的具體程序加以規(guī)范，明確了行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自的職責(zé)，是規(guī)范行、刑銜接機(jī)制具體工作機(jī)制的行政法規(guī)。而后又相繼頒布了一系列法律規(guī)范性文件，如最高檢2004年3月發(fā)布了《關(guān)于加強行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，2006年1月發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，2011年國務(wù)院法制辦等部門發(fā)布了《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》；同時，擁有行政規(guī)章制定權(quán)的各省市，亦相繼結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定了相應(yīng)的規(guī)章辦法，如《北京市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作辦法（試行）》《四川省行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院加強涉嫌犯罪案件移送的規(guī)定（試行）》等。

四、行、刑銜接機(jī)制實現(xiàn)的原則

從內(nèi)涵、特征、理論基礎(chǔ)以及法律依據(jù)等理論問題上對行、刑銜接機(jī)制進(jìn)行剖析，有利于對該機(jī)制的基礎(chǔ)規(guī)范進(jìn)行宏觀上的把握，然而作為一項現(xiàn)實操作性較強的工作機(jī)制，更需要將理論應(yīng)用于實踐，因此對實現(xiàn)原則的理論分析將更有利于該機(jī)制的良性發(fā)展。行、刑銜接機(jī)制的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障原則作為根本原則、指導(dǎo)思想貫穿于各個環(huán)節(jié)，實踐操作中以責(zé)任并合原則為基本指導(dǎo)原則避免出現(xiàn)處罰不一的現(xiàn)實問題，以效率優(yōu)先原則為程序要求原則促進(jìn)銜接機(jī)制的高效、快速的發(fā)展，真正實現(xiàn)行、刑銜接的“無縫銜接”。

1.人權(quán)保障原則

人權(quán)保障原則早在2004年就寫入《憲法》成為憲法性原則，最新修訂的《刑事訴訟法》同樣遵循了人權(quán)保障原則，在規(guī)范司法程序、非法證據(jù)排除、嚴(yán)禁刑訊逼供等方面均做了詳細(xì)規(guī)定。而行、刑銜接機(jī)制作為打擊犯罪、實現(xiàn)法治的司法程序，其實現(xiàn)同樣需要遵循人權(quán)保障原則，這有助于實現(xiàn)中共十八屆三中全會強調(diào)的“深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度”[10]。

行、刑銜接所涉行為通常具有雙重違法性，行政責(zé)任與刑事責(zé)任發(fā)生競合，行政罰款與罰金、行政拘留與拘役及有期徒刑雖根本性質(zhì)不同，但對公民權(quán)利的限制目的是一樣的，均對公民的財產(chǎn)權(quán)及人身自由權(quán)施以剝奪或限制。因此，在行、刑銜接的過程中，應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障原則為指導(dǎo)，避免對公民的正當(dāng)權(quán)益造成二次傷害。根據(jù)《行政處罰法》第28條規(guī)定，對違法者給予的罰款或者拘留應(yīng)當(dāng)折抵后期的刑事處罰的罰金、拘役或有期徒刑，這是人權(quán)保障原則在行、刑銜接中的直接體現(xiàn)?！缎姓幜P法》第7條第2款規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”。如果行政機(jī)關(guān)因為某種原因?qū)?yīng)當(dāng)移送的行政違法者不予移送，而僅以行政處罰代替刑事處罰，不僅不利于對犯罪活動的打擊，違背罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，也不利于對行政違法行為中受害人的正當(dāng)權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)，亦是違背了人權(quán)保障原則。如果由行政機(jī)關(guān)的工作人員直接承擔(dān)刑事訴訟中的證據(jù)采集、筆錄制作的工作，行政執(zhí)法人員可能因不熟悉相關(guān)刑事訴訟證據(jù)提取、保全制度而導(dǎo)致違法限制犯罪嫌疑人的人身自由、違反程序、違法調(diào)查取證等問題，這不利于保障行、刑銜接中涉案人員的合法人身權(quán)益。因此，在行、刑銜接機(jī)制的所有環(huán)節(jié)與程序中，必須以人權(quán)保障原則作為根本原則，以實現(xiàn)兩法的良性互動。

2.責(zé)任并合原則

由于行、刑銜接所涉案件的行政責(zé)任與刑事責(zé)任存在競合，因此會不可避免地出現(xiàn)應(yīng)選擇何種責(zé)任進(jìn)行問責(zé)的問題。理論界有觀點認(rèn)為，刑事處罰可以完全代替行政處罰，兩者不應(yīng)同時適用。事實上，行政責(zé)任與刑事責(zé)任是兩種不同權(quán)力性質(zhì)的制裁方式，兩種責(zé)任在其適用行為的社會危害性、程序、效果、種類上均存在不同。行、刑銜接機(jī)制中的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括行政處罰與行政處分兩方面，但在實務(wù)中行政處分往往容易被忽略，行政處罰通常包括警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照、沒收非法財物、行政拘留等，而針對公務(wù)員的行政處分亦應(yīng)納入行政責(zé)任中，如警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。刑事處罰主要包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑、罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財產(chǎn)等。顯然，兩種責(zé)任的承擔(dān)方式、處罰對象均具有較大的差異，僅性質(zhì)相同的處罰之間可以相互折抵，其他的則無法相互取代。

行政責(zé)任與刑事責(zé)任的并合適用不僅符合法律責(zé)任競合處理原則，同時也是由行、刑銜接所涉案件的特征所決定的。與刑事處罰相比，行政處罰適用程序相對簡單，更有利于實現(xiàn)及時、快速地制裁違法犯罪活動，有利于防止犯罪行為社會危害性的擴(kuò)大。同時，諸如藥品、食品等直接涉及大范圍公民人身安全的案件僅依靠刑事處罰不利于消除危害威脅、保障公民安全，如對生產(chǎn)假藥的廠家不僅應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，同時還應(yīng)適用吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰，徹底杜絕該違法犯罪活動的后患。而移送給檢察院直接偵查的國家工作人員的職務(wù)犯罪案件不僅應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的刑事處罰，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)公務(wù)員法的相關(guān)處罰規(guī)定作出撤職、開除等相應(yīng)的行政處分。行、刑責(zé)任的并合適用可彌補兩者的不足，有利于行政權(quán)與司法權(quán)的相互合作與制約，有利于對違法者作出適宜的制裁，實現(xiàn)對違法犯罪活動的有力打擊。

3.效率優(yōu)先原則

在行、刑銜接機(jī)制實現(xiàn)過程中，一直存在著刑事優(yōu)先還是行政優(yōu)先的理論分歧。雖然相關(guān)法律規(guī)范并沒有直接明確，但刑事優(yōu)先屬于傳統(tǒng)法律文化觀念，并且基于“刑事違法性比行政違法性更嚴(yán)重、刑事責(zé)任更嚴(yán)厲、刑事案件對證據(jù)的要求更高”[8]的認(rèn)識，傳統(tǒng)理論和司法實務(wù)中一直將刑事責(zé)任優(yōu)先原則作為行、刑銜接實現(xiàn)的程序原則。隨著對行、刑銜接機(jī)制研究的加深，有學(xué)者開始提出行政優(yōu)先的程序主張，認(rèn)為行政權(quán)相較于司法權(quán)更具主動性，“刑事司法程序啟動的正當(dāng)性奠基于行政秩序的恢復(fù)和保障、刑事司法程序運行以行政違法本質(zhì)的認(rèn)定為前提、刑事證據(jù)規(guī)則的審查以行政專業(yè)知識的運用為保障”[6]。實際上，現(xiàn)實情況復(fù)雜多變，單純地推崇一種原則是不利于行、刑銜接機(jī)制的良好運作及對違法犯罪活動的責(zé)任追究的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同案件的實際情況，以有利于對違法犯罪活動的責(zé)任追究為宗旨，將效率優(yōu)先原則作為行、刑銜接機(jī)制實現(xiàn)的首要原則。

首先，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法的過程中，所查案件的違法金額或其他情節(jié)已明顯符合刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成刑事犯罪的，則不應(yīng)再將其納入行政處罰程序，而應(yīng)做好相應(yīng)記錄并將其直接移交具有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)予以立案偵查。

其次，對于已經(jīng)進(jìn)入行政處罰程序的行政違法案件，如發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的情節(jié)或者符合追訴標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)案情的緊急程度、社會危害程度，判斷是否需要直接作出行政處罰后再移送，若案情緊急，則應(yīng)當(dāng)直接轉(zhuǎn)入刑事司法程序。

最后，司法機(jī)關(guān)先予以立案的案件，涉及行政違法行為且必需給予相應(yīng)行政處罰的，則應(yīng)當(dāng)在法院判決發(fā)生效力后行政機(jī)關(guān)再予以不同性質(zhì)的行政處罰。同時，基于效率優(yōu)先原則，對于司法裁判已經(jīng)認(rèn)定的違法事實，可以作為行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的直接依據(jù)而無需另外取證或質(zhì)證。

五、結(jié)語

綜上所述，成熟的行、刑銜接機(jī)制不僅有利于完善相關(guān)立法，健全法制建設(shè)，也有利于整頓規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，強化對相關(guān)違法犯罪活動的打擊力度，同時可規(guī)范行政執(zhí)法工作人員的執(zhí)法行為，實現(xiàn)對行政權(quán)有效、有力的監(jiān)督，防止權(quán)力過度膨脹、異化。因此，行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制作為深化司法改革的一項重要制度，有著深刻的理論價值與現(xiàn)實意義。實務(wù)中，應(yīng)當(dāng)正確地把握行、刑銜接的基本理論框架，明確行政權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)的職責(zé)和義務(wù)范圍，以人權(quán)保障原則為基本指導(dǎo)原則，實體上注重責(zé)任并合原則，程序上以效率優(yōu)先原則為主。積極推動行、刑銜接機(jī)制的良性發(fā)展，有利于保障公民的合法權(quán)益，進(jìn)而實現(xiàn)依法行政、促進(jìn)司法公正。[參考文獻(xiàn)]

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第16卷第1期

鄭 州 輕 工 業(yè) 學(xué) 院 學(xué) 報 （社 會 科 學(xué) 版 ）

Vol.16No.1

2015年2月JOURNAL OF ZHENGZHOU UNIVERSITY OF LIGH

T INDUSTRY （Social Science）

Feb.2015