田平

摘 要： “秦巴山片區(qū)”各地都屬于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)區(qū)、移民搬遷區(qū)、南水北調(diào)（或長漢）水源涵養(yǎng)地保護區(qū)，都遠離中心城市，經(jīng)濟都屬不發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū)，基礎(chǔ)條件、生態(tài)環(huán)境、交通等共性較多，具有很強的可比性。同時，又由于自然資源、宏觀政策等方面的影響，各地又都制訂和實施了不同的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，在區(qū)域協(xié)作的基礎(chǔ)上，實行錯位發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域經(jīng)濟；發(fā)展戰(zhàn)略；發(fā)展規(guī)劃；秦巴山片區(qū)；扶貧開發(fā)

中圖分類號： F127 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2015）03-0030-08

作者簡介： 田 平（1965-），男，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財務(wù)處長，副教授，研究方向：管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)，職業(yè)教育。

一、秦巴山區(qū)基本狀況

秦巴山區(qū)是秦嶺和大巴山區(qū)的統(tǒng)稱，是一個地理概念。秦嶺西起嘉陵江，東與伏牛山相接，成自西向東走向，全長約800公里，是長江、黃河的分水嶺。巴山西起嘉陵江谷，東至湖北武當(dāng)山，其山勢成西北至東南走向，綿延約300公里，是漢中、安康盆地與四川盆地的分水嶺，是陜南與四川之間的一道天然屏障。這兩山的圍邊范圍習(xí)慣上稱之為秦巴山區(qū)。該地區(qū)群山毗連，峰巒重疊，河流眾多，環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)豐富，雖間或有山間盆地，但都遠離大城市，經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱，生活水平較低，一直是貧困地區(qū)。

2001年國家開始對秦巴山區(qū)實行扶持開發(fā)，秦巴山區(qū)遂由一個純地理概念衍生為一個具有經(jīng)濟意義的區(qū)域概念，被稱為“秦巴山片區(qū)”。自國務(wù)院2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》實施以來，秦巴地區(qū)扶貧開發(fā)取得了新的成就。這一地區(qū)農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會事業(yè)不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。但秦巴地區(qū)“連片特困”狀態(tài)依然存在，沒有從根本上轉(zhuǎn)變。

為徹底改變此種格局，促使秦巴山區(qū)跟上全國經(jīng)濟發(fā)展步伐，國務(wù)院于2011年4月19日批復(fù)了《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》（以下簡稱《秦巴山規(guī)劃》）[1]，其行政區(qū)域范圍如表1。

從地理范圍看，秦巴山片區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市的80個縣（市、區(qū)），國土總面積為22.5萬平方公里。在《攻堅規(guī)劃》印發(fā)時即2010年末，該片區(qū)總?cè)丝?765萬人，其中鄉(xiāng)村人口3051.6萬人，少數(shù)民族人口56.3萬人。秦巴山片區(qū)在湖北省包括十堰市的8個縣（市、區(qū)）、襄陽市的?？悼h以及神農(nóng)架林區(qū)，集革命老區(qū)、貧困地區(qū)、大型庫區(qū)、深山區(qū)于一體，是國家南水北調(diào)中線工程核心水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性保護區(qū)。因此，研究秦巴山區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展狀況，對十堰市建設(shè)區(qū)域性中心城市有重要的參考與借鑒意義。

2011年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》（簡稱《綱要》），確定到2020年前對六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等11個連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州實行特殊政策，實行扶貧攻堅戰(zhàn)略，秦巴山區(qū)成為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。根據(jù)《綱要》精神，秦巴山片區(qū)建設(shè)總體目標是：到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢[2]。

在《秦巴山規(guī)劃》涵蓋的秦巴山片區(qū)的17個地級市中，所轄縣（市、區(qū)）全部納入開發(fā)范圍的有十堰、商洛、安康、漢中、廣元、巴中和隴南市等7個城市，共有56個縣（市、區(qū)），覆蓋面達到70%。從共性上看，該區(qū)域都屬于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)區(qū)、移民搬遷區(qū)、南水北調(diào)（或長漢）水源涵養(yǎng)地保護區(qū)，都遠離中心城市，經(jīng)濟都屬不發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū)，基礎(chǔ)條件、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)都差不多，具有很強的可比性。因此，將這7個城市進行對比研究，既能基本反映秦巴山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況的全貌，又能兼顧對十堰市建設(shè)區(qū)域性中心城市的分析。

二、秦巴山片區(qū)周邊經(jīng)濟圈（城市群）發(fā)展戰(zhàn)略

在秦巴山片區(qū)和十堰市周邊，目前已形成了四大經(jīng)濟圈或城市群，分別是武漢經(jīng)濟圈、中原經(jīng)濟圈、關(guān)中經(jīng)濟圈和成渝經(jīng)濟圈（見圖1）。

圖1 秦巴山片區(qū)周邊城市圈

武漢經(jīng)濟圈由以武漢為中心及100公里半徑內(nèi)鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、天門、仙桃和潛江等8個中小城市組成。面積18.6萬平方公里，圈內(nèi)人口6000萬人，是中國中部及長江中游最大、最密集的城市群。2014年2月13日，國家發(fā)展改革委正式批復(fù)《武漢城市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》。按照規(guī)劃，武漢城市圈將建設(shè)成為全國兩型社會建設(shè)示范區(qū)、全國自主創(chuàng)新先行區(qū)、全國重要的先進制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、全國重要的綜合交通運輸樞紐、中部地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和促進中部地區(qū)崛起的重要增長極[3]。

中原經(jīng)濟圈（CPER）是以鄭汴洛都市區(qū)為核心、中原城市群為支撐、涵蓋河南全省延及周邊地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域。2012年11月，國務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》。規(guī)劃涉及范圍包括河南18個地級市、10個省直管縣市及山東、河北、安徽、山西12個地級市3個縣區(qū)，區(qū)域面積達28.9萬平方公里，涉及人口約1.7億人。規(guī)劃的期限是以2011年為基期，并規(guī)劃到2020年。該經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位為：國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，全國重要的經(jīng)濟增長板塊，全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐，華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)[4]。

關(guān)中—天水經(jīng)濟圈以西安為中心，包括陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、楊凌、商洛（部分區(qū)縣）和甘肅省天水所轄行政區(qū)域，共47個縣（市、區(qū)），面積7.98萬平方公里，2007年末總?cè)丝跒?842萬人，集中了陜西省62%的城市和近一半的小城鎮(zhèn)，GDP和財政收入均占陜西50%以上[5]。2009年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)通過。其戰(zhàn)略定位是：全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放戰(zhàn)略高地，統(tǒng)籌科技資源改革示范基地，全國先進制造業(yè)重要基地，全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和彰顯華夏文明的歷史文化基地[6]。endprint

成渝經(jīng)濟圈以成都和重慶主城兩市為雙核，涵蓋了重慶市的31個區(qū)縣和四川省的15個市，總面積約20.6萬平方公里，覆蓋人口9840.7萬，2011年成渝經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟總量為2.8萬億元。2011年5月5日，國務(wù)院正式批復(fù)《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（國函〔2011〕48號）。成渝經(jīng)濟區(qū)要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級走新型工業(yè)化道路，建設(shè)具有競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。具體講，就是八大支柱產(chǎn)業(yè)支撐成渝經(jīng)濟區(qū)發(fā)展：全國重要的重大裝備制造業(yè)基地；全國有重要影響的汽車、摩托車整車及零部件生產(chǎn)研發(fā)基地；國家電子信息產(chǎn)業(yè)基地；國家民用航空、航天研發(fā)制造基地，將在重慶布局直升機生產(chǎn)，建設(shè)國家直升機生產(chǎn)基地；加快發(fā)展冶金和材料生產(chǎn)；國家重要的石油天然氣化工和鹽化工基地；做優(yōu)做強輕紡食品產(chǎn)業(yè)；加快醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立以生物制藥為重點、化學(xué)原料制藥為基礎(chǔ)、地道藥材為特色的產(chǎn)業(yè)體系。 同步在服務(wù)業(yè)方面建設(shè)國際知名、全國重要的旅游目的地，以重慶、成都為核心，打造區(qū)域性旅游集散中心[7]。

從空間布局看，這四個經(jīng)濟圈分布在秦巴山區(qū)四周，無論是涵蓋范圍還是經(jīng)濟戰(zhàn)略，整個秦巴山區(qū)都游離在這四大經(jīng)濟圈之外，處于嚴重的邊緣化境地。秦巴山區(qū)如果既不能融入周邊經(jīng)濟圈，又沒有獨立的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展將會被越甩越遠。

三、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)比較

一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)條件。人口、區(qū)域面積、城區(qū)建成面積、GDP等指標常常被用來作為基礎(chǔ)條件來進行對比。7個城市的基礎(chǔ)條件略有不同（見表2、表3）。

從表中可以看出，土地的承載力巴中市最高，然后依次為廣元市、十堰市、漢中市、安康市、商洛市，最低是隴南市。這和全國人口的分布密度基本相同，四川最高，其次是湖北、陜西、甘肅。區(qū)域平均人口密度為134.85人/平方公里。占本省人口比重最多的是隴南市，達9.94%；其次是漢中市為9.09%，安康市7%，廣元市最低為3.16%。按照《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》建設(shè)目標的要求，“十二五”期間城鎮(zhèn)化率要大于38%。安康、廣元、巴中尚有一定差距。

四、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略比較

基于不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)條件和環(huán)境資源，秦巴山片區(qū)7城市分別制訂了各具特色的發(fā)展戰(zhàn)略。

十堰市：十堰市地處鄂西北山區(qū)，交通不便，在湖北省發(fā)展的大戰(zhàn)略中，十堰曾一度迷茫。一主兩副、武漢8+1城市圈、長江生態(tài)經(jīng)濟帶、大別山革命老區(qū)和武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)、荊州“壯腰工程”等種種戰(zhàn)略，涵蓋了全省90%以上的市州，但就是不包括十堰市?？梢哉f，地處鄂西北的十堰一度被邊緣化了。唯在2008年全省打造的鄂西生態(tài)文化旅游圈戰(zhàn)略中出現(xiàn)了十堰的身影。2009年11月5日到6日，十堰市委三屆七次全體（擴大）會議審查通過了《關(guān)于加快建設(shè)區(qū)域性中心城市的決定》，《決定》最終形成建設(shè)區(qū)域性中心城市的“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位和目標，即：國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)、國家級汽車產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)和區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心[9]。

2012年2月25日，湖北省委、省政府在十堰召開全市三級干部會議，正式把十堰市提出的區(qū)域性中心城市建設(shè)升級為省級戰(zhàn)略。省委書記李鴻忠、省長王國生說：“十堰建設(shè)區(qū)域性中心城市成為湖北省一元多層次戰(zhàn)略體系的重要組成部分”。何為湖北省“一元多層次”戰(zhàn)略體系？構(gòu)建“中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點”是當(dāng)前湖北最高戰(zhàn)略和目標，稱之為“一元”，它統(tǒng)領(lǐng)“兩圈一帶”（武漢城市圈、鄂西生態(tài)文化旅游圈、湖北長江經(jīng)濟帶）、“四基地一樞紐”（全國重要的先進制造業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、現(xiàn)代物流基地和綜合交通運輸樞紐）、“一主兩副”（一主：武漢，兩副：宜昌、襄陽）等戰(zhàn)略；統(tǒng)領(lǐng)東湖自主創(chuàng)新示范區(qū)、鄂州綜合配套改革示范區(qū)、大別山革命老區(qū)和湖北武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)、荊州振興崛起、仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)等工作平臺[10]。這次會議明確了十堰建設(shè)區(qū)域性中心城市的六大定位（“三國兩區(qū)一農(nóng)”），即：國際商用車之都、國際旅游目的地、國家生態(tài)文明示范區(qū)、區(qū)域性交通樞紐、區(qū)域性現(xiàn)代服務(wù)中心、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。其中，區(qū)域性交通樞紐、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是首次明確成為十堰區(qū)域性中心城市的建設(shè)目標。

具體措施：實施“一核多支點”戰(zhàn)略。

商洛市：位于陜西省東南部，東臨河南省，東南臨湖北省，是陜西經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之一。其經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略分為國家和地方兩個層次。涵蓋商洛市的國家戰(zhàn)略主要有兩個：一是關(guān)天經(jīng)濟區(qū)，二是秦巴扶貧開發(fā)區(qū)。

2009年6月24日，國務(wù)院批準了《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)是《國家西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中提出的西部大開發(fā)三大重點經(jīng)濟區(qū)之一。關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)是近年來我國繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、武漢長沙城市群之后，與北部灣經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)一起成為國家新的經(jīng)濟區(qū)。商洛市的商州、洛南、丹鳳、柞水一區(qū)三縣被列入經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃范圍。其戰(zhàn)略定位是：建成全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放戰(zhàn)略高地、統(tǒng)籌科技資源改革示范基地、全國先進制造業(yè)重要基地、全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、彰顯華夏文明的歷史文化基地[6]。

2011年商洛被納入秦巴山區(qū)扶貧攻堅開發(fā)區(qū)。同時，商洛市在2014年啟動了“一體兩翼”中心城市發(fā)展戰(zhàn)略[11]，就是以商州城區(qū)為主體，以丹鳳和洛南兩縣縣城為兩翼，通過統(tǒng)一規(guī)劃、資源整合、要素集中，形成城鎮(zhèn)互相映襯、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)、人口比較集中、功能相對齊全、服務(wù)基本完善的區(qū)域經(jīng)濟核心板塊[12]。

安康市：安康屬國家秦巴山集中連片特困地區(qū)，在國家主體功能區(qū)劃分中列為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，是南水北調(diào)中線工程水源區(qū)。較之于其它城市而言，安康市可能是最缺乏歸屬感的城市。無論是關(guān)中城市圈還是關(guān)天經(jīng)濟區(qū)，都沒有將其納入其中。所以，安康市只從自身角度提高經(jīng)濟發(fā)展速度，沒有提出橫向的建設(shè)和發(fā)展目標。endprint

“十二五”期間安康提出的指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展、富民強市為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，積極跟進全省發(fā)展步伐，著力提升交通、城鎮(zhèn)、生態(tài)基礎(chǔ)保障能力，著力做大做強清潔能源、新型材料、富硒食品、生物醫(yī)藥、安康絲綢、生態(tài)旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力培育裝備制造、電子信息、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，深化改革開放，突出項目建設(shè)，狠抓招商引資，強化園區(qū)承載，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會和諧，加快推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施根本改善、循環(huán)產(chǎn)業(yè)基本形成、人民生活基本趕上全省平均水平，努力建設(shè)生態(tài)、富裕、文明、和諧的新安康，為全面建設(shè)小康打下堅實的基礎(chǔ)。提出的發(fā)展的總體目標是：加快發(fā)展步伐，提高發(fā)展質(zhì)量，經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)“四個翻番、六個躍升”，即實現(xiàn)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入、財政收入、工業(yè)增加值四項指標翻一番以上，經(jīng)濟實力、基礎(chǔ)條件、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人民生活、社會建設(shè)、改革開放六個方面實現(xiàn)“躍升”[13]。

漢中市：漢中位于陜西省西南部，是國家歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、國家生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點地區(qū)。2011年，《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》將其確定為秦巴山片區(qū)三大中心城市之一。2013年1月18日，由陜西省決策咨詢委員會牽頭在西安召開了《支持漢中建設(shè)秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展中心城市研究報告》評審會，提出把漢中建設(shè)成為陜南及毗鄰地區(qū)中心城市，得到陜西省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度評價[14]。

在市級層面，漢中市提出的發(fā)展規(guī)劃是：以富民強市為目標，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，以推進項目建設(shè)、培育產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展工業(yè)園區(qū)和新型工業(yè)化示范基地、加快國有企業(yè)改革、加大招商引資和完善保障措施為抓手，以實施百項技改工程、百億以上項目投資、百個產(chǎn)值過1億企業(yè)建設(shè)為支撐，圍繞產(chǎn)業(yè)集群化、工業(yè)園區(qū)化、企業(yè)集團化和環(huán)保標準化，搶抓政策機遇，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，努力營造可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境，實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟總量和質(zhì)量效益的同步提升，以工業(yè)的高速增長，推動漢中在陜南率先實現(xiàn)突破發(fā)展。到2015年，全市工業(yè)總產(chǎn)值力爭達到1100億元，年均增長21%以上[15]。

具體措施是：優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加快循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

廣元市：廣元地處四川省東北部，是嘉陵江上游重要的生態(tài)屏障，是全國、四川省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點地區(qū)。根據(jù)國家主體功能區(qū)定位以及四川省功能區(qū)規(guī)劃，廣元市部分縣區(qū)屬于生態(tài)功能區(qū)，重點發(fā)展低碳經(jīng)濟。為此，廣元市先后榮獲“低碳中國貢獻城市”、“低碳發(fā)展突出貢獻城市”、“低碳生態(tài)先進城市”和“杰出綠色生態(tài)城市”等稱號。其發(fā)展目標是：到2015年，全市工業(yè)總產(chǎn)值達到1200億元以上，年均增長30%以上；工業(yè)增加值達到300億元以上，年均增長25%以上，工業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達到45%以上，全面確立工業(yè)主導(dǎo)地位[16]，力爭把廣元建成“川陜甘結(jié)合部經(jīng)濟文化生態(tài)強市” [17]。

巴中市：巴中市是四川與陜西的交界地區(qū)，四川東北部門戶，是一個多年來被邊緣化的城市。經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，目前正處于“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期、工業(yè)化初始期、城鎮(zhèn)化起步期、后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展追趕期”。實施的“三大發(fā)展戰(zhàn)略”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、追趕跨越、加快發(fā)展”的總體要求發(fā)展經(jīng)濟，以實現(xiàn)與四川省同步奔小康的目標。具體目標是：到2015年，努力建成聯(lián)結(jié)川陜渝的重要區(qū)域交通樞紐，秦巴地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，川陜結(jié)合部重要的商貿(mào)和物流中心，四川重要的生態(tài)農(nóng)業(yè)、紅色旅游、清潔能源化工產(chǎn)業(yè)基地和綠色經(jīng)濟示范區(qū)[18]。2011年被納入秦巴山區(qū)扶貧攻堅開發(fā)區(qū)，是規(guī)劃建設(shè)的三個區(qū)域性中心城市之一。

隴南市：甘肅省轄地級市，位于甘肅省東南部，地處秦巴山區(qū)，是甘肅省唯一屬于長江水系并擁有亞熱帶氣候的地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展水平在7個城市中相對靠后。在十二五規(guī)劃中，隴南市提出了“433”發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“建設(shè)區(qū)域中心城市”的戰(zhàn)略目標[19]，但其目標僅限于“通過擴大城市容量、完善基礎(chǔ)設(shè)施、增強城市功能，發(fā)揮武都、成縣兩個區(qū)域中心對全市其它縣的輻射帶動作用。盡快把武都區(qū)建成有一定輻射力和帶動力的山水特色之城、生態(tài)園林之城、人文魅力之城，打造成行政中心、商貿(mào)中心和交通樞紐。立足徽成盆地鉛鋅資源豐富和自然人文景觀、生態(tài)文化旅游特征突出的優(yōu)勢，把成縣建成經(jīng)濟中心”。其中心城市的輻射和帶動范圍顯然很有限。

可將各城市國家級戰(zhàn)略、省級戰(zhàn)略和地方戰(zhàn)略作如下比較（表4）：

五、秦巴山片區(qū)7城市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略特點

（一）區(qū)域協(xié)作，錯位發(fā)展

由于各地區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟條件和基礎(chǔ)不同，不論是國家層面還是各地在確立發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略時，都會結(jié)合自身的情況制訂出有別于其他地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，實行錯位發(fā)展。

由于秦巴山區(qū)地理、交通、環(huán)境和基礎(chǔ)等方面具有的相似性，因而在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃上有些方面也就具有共同性。最大的戰(zhàn)略共性是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和現(xiàn)代物流。戰(zhàn)略上的差異性主要體現(xiàn)在現(xiàn)代工業(yè)領(lǐng)域。如，十堰市戰(zhàn)略重點是汽車產(chǎn)業(yè)，安康市是現(xiàn)代物流，商洛市是新材料技術(shù)，漢中市是航空和大型數(shù)控機床，廣元市是天然氣化工和電子，巴中市是精細工業(yè)，隴南市是有色冶金等。

（二）多規(guī)劃交叉，同步實施

各地除實施國家級《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》外，還同時存在著其他多個規(guī)劃的實施問題。

2011年4月19日，國務(wù)院正式批復(fù)《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》；2011年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，確定將包括秦巴山區(qū)在內(nèi)的11個連片特困地區(qū)實行特殊政策，實行扶貧攻堅戰(zhàn)略，還有諸多的地方發(fā)展戰(zhàn)略，這涉及到多規(guī)劃的同步實施問題。

如十堰市，除位于秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)圈之列，與其相關(guān)聯(lián)的還有二個“圈”戰(zhàn)略： 鄂西生態(tài)文化旅游圈和區(qū)域中心城市圈。這三個圈的地理范圍不同，承載的功能也不同。鄂西生態(tài)文化旅游圈主要是配合武漢“1+8城市圈”，主要是開發(fā)旅游，屬省級戰(zhàn)略。十堰市區(qū)域中心城市圈是跨省的以經(jīng)濟發(fā)展為目的的，主要是提升十堰市在區(qū)域發(fā)展中的帶動、輻射能力，其范圍包括十堰、商洛、安康、神農(nóng)架、巫溪大約10萬平方公里的范圍之內(nèi)，屬省級戰(zhàn)略。秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)圈是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。再如商洛市，同時也是國家級“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”的組成部分，也面臨著多規(guī)劃同步實施的問題。endprint

如何同步、協(xié)調(diào)實施這些戰(zhàn)略規(guī)劃，是各地在發(fā)展中應(yīng)關(guān)注的重要課題。

（三）保護與發(fā)展矛盾突出

2010年12月21日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號）[20]?！叭珖黧w功能區(qū)”是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一布局，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。秦巴山扶貧攻堅開發(fā)區(qū)屬國家重點生態(tài)功能區(qū)，在主體功能區(qū)中定位為“秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)” ，面積140004.5平方公里，人口1500.4萬人，包括湖北、重慶、四川、陜西和甘肅共計46個縣（區(qū)），這46個縣（區(qū)）中有42個縣（區(qū)）都屬于秦巴山片區(qū)扶貧開發(fā)區(qū)，兩者范圍基本重疊。在這個范圍內(nèi)，將限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。同時，在這42個縣（區(qū)）中，有15個縣（區(qū)）屬于“國家禁止開發(fā)區(qū)域”，重點在陜西省的安康市、漢中市和甘肅的隴南市。

2014年3月28日，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號），以國家重點生態(tài)功能區(qū)為主體，選擇部分市縣開展國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作，“保護優(yōu)先、綠色發(fā)展”。 在秦巴山片區(qū)80個縣（市）中，被同時列入主體功能區(qū)建設(shè)試點的有十堰市（四縣一市三區(qū)），重慶市的城口縣、巫溪縣，陜西省安康市所屬各縣共20個縣（市）。這些縣（市）在發(fā)展中將面臨著同時實施多個規(guī)劃，而這些規(guī)劃各自的戰(zhàn)略定位則有所不同，有些甚至?xí)a(chǎn)生“保護與發(fā)展”的矛盾。

（三）逐步完善，漸進提升

各地發(fā)展規(guī)劃的制訂與調(diào)整都有一個漸進完善、逐步明晰的過程。

在秦巴山片區(qū)所確立的三個區(qū)域性中心城市中，十堰市于2009年11月最早提出。最初提出時，十堰市是將襄陽市、南陽市納入以十堰市為中心的“秦巴經(jīng)濟圈”， 力圖將十堰市建設(shè)成為“鄂豫陜渝”毗鄰地區(qū)中心城市。但隨著形勢的變化，十堰市對“區(qū)域性中心城市”的范圍進行了調(diào)整。2012年2月25日，在全市三級干部會議上，將中心城市定義為：在鄂豫陜渝毗鄰地區(qū)的十堰、商洛、安康、神農(nóng)架、巫溪大約10萬平方公里的范圍之內(nèi)，十堰建成區(qū)域中心，發(fā)揮自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、文化底蘊、科教文衛(wèi)優(yōu)勢和相對區(qū)域優(yōu)勢，對周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用。同時，加強相互間的交流、互動和合作，為十堰發(fā)展汲取更多的要素[9]。

漢中市于2013年1月由陜西省決策咨詢委員會提出把漢中建設(shè)成為陜南及毗鄰地區(qū)中心城市，得到陜西省委、省政府高度評價，從而上升為省級戰(zhàn)略。巴中市在《巴中市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出到2015年，努力建成聯(lián)結(jié)川陜渝的重要區(qū)域交通樞紐，秦巴地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市。

2012年，《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》將十堰、漢中和巴中三個城市列為區(qū)域性中心城市，將安康、商洛、廣元、隴南列為重點建設(shè)城市，從而使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）多級細化，逐層落實

為落實國家秦巴山片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和其它國家發(fā)展戰(zhàn)略，各地結(jié)合自身實際，提出了眾多的二級、三級發(fā)展戰(zhàn)略，形成了“國家級戰(zhàn)略—省級戰(zhàn)略—市級戰(zhàn)略—縣級戰(zhàn)略”等多梯次戰(zhàn)略規(guī)劃格局。以十堰市為例，在國家級層面，與之相關(guān)同時間段啟動或?qū)嵤┑囊?guī)劃有：

2006年2月10日，國務(wù)院批復(fù)實施的《關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》（國函〔2006〕10號）；2010年12月21日，國務(wù)院批復(fù)啟動的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）；2011年4月19日，國務(wù)院批復(fù)實施的《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》；2012年9月30日，國務(wù)院批復(fù)實施的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》（國函〔2012〕150號）；2014年3月28日，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號）。

在湖北省級層面，《鄂西生態(tài)文化旅游圈發(fā)展總體規(guī)劃》和《湖北省漢江流域綜合開發(fā)規(guī)劃》也在逐步落實。另外，省級的單獨涉及十堰的《十堰市竹房城鎮(zhèn)帶城鄉(xiāng)一體化試驗區(qū)總體規(guī)劃》也已啟動實施。

在十堰市級層面，圍繞秦巴山片區(qū)開發(fā)建設(shè)，市政府也啟動和實施了多層、多方位的規(guī)劃。如十堰市人民政府于2014年11月12日，與華中農(nóng)業(yè)大學(xué)簽署戰(zhàn)略合作備忘錄，協(xié)同推動秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。雙方將通過科技、人才、項目、資金、培訓(xùn)等多方面合作，將十堰建設(shè)成為秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心、國家南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、重要農(nóng)特產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教學(xué)實習(xí)與科研基地等[21]。

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[20]國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[21] 蘭瑞文.共促秦巴山片區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新[N].十堰晚報，20141113：A2.endprint