馬慶紅

【摘 要】本文以新《預(yù)算法》修訂實(shí)施為視角，結(jié)合2000年以來(lái)實(shí)施的部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付改革、政府收支分類、預(yù)決算公開(kāi)等實(shí)施狀況，闡述了行政單位財(cái)務(wù)管理的任務(wù)和目標(biāo)定位，分析了現(xiàn)階段行政單位財(cái)務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)，并結(jié)合行政單位理財(cái)實(shí)踐從人員、機(jī)制、手段等方面提出相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】行政單位；財(cái)務(wù)管理；預(yù)算法

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，我國(guó)財(cái)政改革的戰(zhàn)略中心開(kāi)始從財(cái)政體制方面逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算和財(cái)政管理領(lǐng)域，改革的重心從體制方面轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域。新《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行，前瞻性地對(duì)包括行政單位財(cái)務(wù)管理在內(nèi)的財(cái)政管理改革進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃和有效規(guī)范，必將對(duì)行政單位推進(jìn)財(cái)務(wù)管理改革、提升財(cái)務(wù)管理提出新的要求。

一、行政單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)涵

1.行政單位財(cái)務(wù)管理的基本內(nèi)容

行政單位財(cái)務(wù)管理是行政單位組織財(cái)務(wù)活動(dòng)、處理各方面財(cái)務(wù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)管理工作。行政單位的資金來(lái)源于財(cái)政資金，做好行政單位財(cái)務(wù)管理工作，是發(fā)揮財(cái)政資金作用、提高資金使用效率的重要環(huán)節(jié)，也是預(yù)防舞弊、防止貪污的重要舉措。

行政單位的財(cái)務(wù)管理不僅要滿足單位內(nèi)部管理的需要，還要滿足國(guó)家財(cái)政體制改革的要求。具體包括以下內(nèi)容：系統(tǒng)、全面建章立制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的控制和監(jiān)督；科學(xué)、合理編制預(yù)算，組織預(yù)算執(zhí)行，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理；強(qiáng)化開(kāi)支管理，做好日常財(cái)務(wù)核算工作，按期編制財(cái)務(wù)報(bào)告，及時(shí)、準(zhǔn)確編制決算；開(kāi)展財(cái)務(wù)分析，深入、細(xì)致研究財(cái)務(wù)狀況；落實(shí)職能監(jiān)督、指導(dǎo)，加強(qiáng)所屬行政單位、事業(yè)單位以及經(jīng)濟(jì)實(shí)體的財(cái)務(wù)管理工作。

2.行政單位財(cái)務(wù)管理在預(yù)算管理體制中的定位

（1）行政單位財(cái)務(wù)管理是國(guó)家預(yù)算管理的組成部分。無(wú)論是原預(yù)算法規(guī)范的“預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金”，還是新《預(yù)算法》納入預(yù)算的“行政單位的全部收入和支出”，雖然冠名“預(yù)算”，但其管理的范疇已超出國(guó)際通行的嚴(yán)格意義上的行政單位預(yù)算管理的范圍，實(shí)際上是盡可能在最大程度上把行政單位的所有財(cái)務(wù)收支納入規(guī)范范疇。因此，行政單位財(cái)務(wù)管理是國(guó)家預(yù)算管理的組成部分。

（2）行政單位財(cái)務(wù)管理是微觀的國(guó)家預(yù)算管理。行政單位的微觀管理和控制是實(shí)現(xiàn)總預(yù)算管理宏觀目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，它為總預(yù)算的準(zhǔn)備、執(zhí)行以及改進(jìn)管理與營(yíng)運(yùn)績(jī)效提供必要的根基和機(jī)制，沒(méi)有行政單位的微觀管理，總預(yù)算的宏觀目標(biāo)只能是空中樓閣，紙上談兵。只有能夠掌控住所有支出單位微觀層面的大量日常的財(cái)政活動(dòng)，總預(yù)算管理層面的財(cái)政管理和支出控制才能落到實(shí)處。

二、新《預(yù)算法》對(duì)行政單位財(cái)務(wù)管理的考驗(yàn)

1.多元化要求：挑戰(zhàn)單一的規(guī)范性定位

新《預(yù)算法》明文提出：預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。還要求經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算、政府采購(gòu)情況，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況、債務(wù)情況、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。明確地將“公開(kāi)透明”、“講求績(jī)效”等納入規(guī)范性要求范疇，因此，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，建立健全適應(yīng)新《預(yù)算法》要求的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)本單位的職能目標(biāo)，甚至連最基本的規(guī)范性目標(biāo)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2.全口徑預(yù)算：挑戰(zhàn)粗獷的財(cái)務(wù)管理模式

對(duì)行政單位而言，所有收支必須納入預(yù)算，行政單位機(jī)動(dòng)資金量減少，資金用途和用量受到限制和規(guī)范；而且新《預(yù)算法》還明確要求在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)行政單位不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。因此，行政單位的年度預(yù)算編制必須做到全面精細(xì)、科學(xué)合理。

3.嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)：挑戰(zhàn)剛性不足的財(cái)務(wù)監(jiān)督

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是預(yù)算對(duì)行政單位支出的剛性約束，而強(qiáng)化預(yù)算剛性約束的關(guān)鍵在于不能隨意開(kāi)財(cái)政收支的口子。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新《預(yù)算法》堅(jiān)持貫徹勤儉節(jié)約的原則，尤其對(duì)行政單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出作出嚴(yán)格控制的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)的問(wèn)責(zé)非常嚴(yán)厲。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施逐步深入，執(zhí)法檢查逐步展開(kāi)，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是常態(tài)，財(cái)務(wù)監(jiān)督也應(yīng)該真正強(qiáng)化預(yù)算剛性，維護(hù)行政單位依法理財(cái)?shù)膰?yán)肅性。

三、新《預(yù)算法》下行政單位財(cái)務(wù)管理的轉(zhuǎn)型

1.繪制行政單位財(cái)務(wù)管理的藍(lán)圖：多層次、多角度的三維目標(biāo)定位

（1）基本目標(biāo)——保護(hù)公共財(cái)政資金的安全。行政單位舞弊的形式多種多樣，且呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)，這在發(fā)展中國(guó)家是一個(gè)尖銳的問(wèn)題。需要建立必要的管理機(jī)制，以防止財(cái)政違法亂紀(jì)行為?；灸繕?biāo)的要求主要是客觀、及時(shí)核算公共財(cái)政資金，資金越多就越需要更健全的財(cái)務(wù)核算。實(shí)踐中，我們對(duì)財(cái)務(wù)管理規(guī)范性的追求只能是更加執(zhí)著。

（2）中級(jí)目標(biāo)——促進(jìn)健全的財(cái)務(wù)管理。通過(guò)預(yù)算或計(jì)劃事先安排財(cái)務(wù)管理并進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)將財(cái)務(wù)管理過(guò)程和結(jié)果記錄在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)中。中級(jí)目標(biāo)的主要關(guān)注點(diǎn)在于公共資金使用的效率性和經(jīng)濟(jì)性，以便確定其提供公共服務(wù)的成本是最小的或服務(wù)得更好。實(shí)現(xiàn)中級(jí)目標(biāo)的有效手段是績(jī)效管理，通過(guò)財(cái)務(wù)績(jī)效管理，應(yīng)逐步建立以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以提升財(cái)務(wù)管理水平、增強(qiáng)支出責(zé)任、優(yōu)化資源配置、節(jié)約行政成本為目的的科學(xué)化、現(xiàn)代化財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，最終達(dá)到“財(cái)務(wù)工作有目標(biāo)，執(zhí)行過(guò)程有監(jiān)控，工作完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。

（3）最高目標(biāo)——幫助行政單位履行公共受托責(zé)任。行政單位必須執(zhí)行立法部門批準(zhǔn)的預(yù)算，并披露預(yù)算執(zhí)行情況的情況。公共財(cái)政報(bào)告使用者所關(guān)注的不僅是公共財(cái)政資金的準(zhǔn)確核算，他們更關(guān)注公共財(cái)政資金的效率性、經(jīng)濟(jì)性，以及與己利益的相關(guān)性。履行公共受托責(zé)任是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，其外在形式是預(yù)決算公開(kāi)、財(cái)政管理透明。近年來(lái)，各行政單位的“三公經(jīng)費(fèi)”開(kāi)支情況、政府采購(gòu)情況等逐步公開(kāi)。必須進(jìn)一步促進(jìn)公開(kāi)機(jī)制的規(guī)范化、制度化，逐步擴(kuò)大公開(kāi)的范圍，將公開(kāi)的方式、時(shí)效、程序等形成明確的制度，建立并完善財(cái)務(wù)對(duì)外公開(kāi)機(jī)制。

2.強(qiáng)化行政單位財(cái)務(wù)管理的能力：高水平、高效率的三力機(jī)制整合

（1）把握職能核心能力。主要從以下四個(gè)方面強(qiáng)化行政單位財(cái)務(wù)管理的核心能力：一是變“被動(dòng)服從”為“主動(dòng)參與”，提供“全員管理、人人參與”的管理機(jī)制和平臺(tái)，促成各部門和基層單位將履行財(cái)務(wù)管理職能視為必不可少的日常工作。二是變“結(jié)果”管理為“過(guò)程”管理，使財(cái)務(wù)管理貫穿事前、事中、事后，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面、全程管理和控制，將無(wú)預(yù)算開(kāi)支、超預(yù)算開(kāi)支消滅于萌芽階段。三是變“粗放”管理為“精細(xì)”管理，以全面預(yù)算為突破口，財(cái)務(wù)部門及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取各部門、基層單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析和管理，并促進(jìn)信息的交互，增強(qiáng)溝通，始終掌控所有財(cái)務(wù)事項(xiàng)的統(tǒng)一規(guī)劃，從而有效保證單位按預(yù)期目標(biāo)運(yùn)作。四是引入“量化”管理。以績(jī)效考評(píng)為抓手，將財(cái)務(wù)管理實(shí)際結(jié)果與財(cái)務(wù)計(jì)劃或歷史實(shí)績(jī)等比較，找出差異并分析原因，并對(duì)一定責(zé)任者的財(cái)務(wù)責(zé)任完成情況進(jìn)行考查和核定，為編制下期預(yù)算和以后的財(cái)務(wù)管理提供參考和指導(dǎo)。

（2）掌握科技手段應(yīng)用力。在現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理中無(wú)論是最基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)核算管理，還是部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、公務(wù)卡結(jié)算等財(cái)務(wù)管理新模式，都搭配開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)理財(cái)?shù)母咚?、高質(zhì)量、高效率。一方面，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)軟、硬件的建設(shè)。必須統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，共享數(shù)據(jù)，減少重復(fù)勞動(dòng)，為財(cái)務(wù)管理提供更為廣闊的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為“過(guò)程”管理、“精細(xì)”管理等建立實(shí)時(shí)跟蹤反饋機(jī)制。另一方面，要提升財(cái)務(wù)管理者的科技應(yīng)用能力。要實(shí)現(xiàn)“人機(jī)交互”，不能認(rèn)為只要借助現(xiàn)代化的手段，就能滿足財(cái)務(wù)管理的需要，構(gòu)建理想財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的障礙不在于技術(shù)而是在于管理人員對(duì)技術(shù)的運(yùn)用，要求“人”與各種業(yè)務(wù)凝聚在一起，成為一個(gè)不可分離的整體。

（3）培育骨干人才創(chuàng)造力。財(cái)務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，把自己從一個(gè)被動(dòng)的核算工具，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袆?chuàng)新意識(shí)的能動(dòng)的管理者。從知識(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，如果財(cái)務(wù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)專業(yè)以外的如法律、文史、管理、金融等方面的知識(shí)不聞不問(wèn)，必將制約財(cái)務(wù)人員綜合能力的發(fā)揮。加之知識(shí)老化、滯后，理論同實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，將在一定程度上限制財(cái)務(wù)人員的創(chuàng)新能力和綜合管理能力。目前，行政單位對(duì)財(cái)務(wù)人員的考核僅限于公務(wù)員考核，職務(wù)晉升也僅限于公務(wù)員序列，而對(duì)財(cái)務(wù)專業(yè)能力缺乏權(quán)威的考核標(biāo)準(zhǔn)和確切的考核程序，這不利于行政單位財(cái)務(wù)骨干人才的培養(yǎng)。

3.關(guān)緊行政單位財(cái)務(wù)管理的籠子：全方位、無(wú)死角的監(jiān)督機(jī)制

（1）堅(jiān)持監(jiān)督對(duì)象的廣泛性。財(cái)務(wù)監(jiān)督的范圍廣、內(nèi)容多，分為財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)經(jīng)法紀(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象還可以細(xì)化到某年的業(yè)務(wù)招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)開(kāi)支情況的監(jiān)督等。對(duì)每一個(gè)對(duì)象的監(jiān)督都是必要的和重要的，不能顧此失彼，必須遵守平衡的、全面的原則，針對(duì)存在的不足和缺漏進(jìn)行完善。

（2）堅(jiān)持監(jiān)督觸角的全面性。應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)督觸角的全面性，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相互促進(jìn)，財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)經(jīng)法紀(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)督相互補(bǔ)充，全面監(jiān)督和專題監(jiān)督相互交替，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相互呼應(yīng)，經(jīng)常性監(jiān)督、定期性監(jiān)督和不定期監(jiān)督相互支持的多維度監(jiān)督體系。

（3）堅(jiān)持監(jiān)督手段的多樣性。持續(xù)改進(jìn)方法規(guī)范監(jiān)督檢查手段，不斷提高財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制的效率，除了繼承憑證監(jiān)督、賬簿監(jiān)督、報(bào)表監(jiān)督、專項(xiàng)檢查等傳統(tǒng)手段的優(yōu)點(diǎn)之外，還必須不斷探索和創(chuàng)新部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等新財(cái)務(wù)管理模式的現(xiàn)代監(jiān)督手段，建立健全跟蹤反饋機(jī)制，使財(cái)務(wù)活動(dòng)在財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度規(guī)章的“籠子里”有序運(yùn)行。

（4）堅(jiān)持監(jiān)督程度的滲透性。財(cái)務(wù)監(jiān)督以財(cái)務(wù)目標(biāo)為依據(jù)，滲透到組織各層級(jí)、業(yè)務(wù)全過(guò)程，覆蓋所有部門、所有基層和所有崗位、所有員工，運(yùn)用相關(guān)信息和特定手段，對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施全過(guò)程的控制、調(diào)節(jié)、聯(lián)系和協(xié)作，使分散的、個(gè)別的財(cái)務(wù)行動(dòng)和諧、統(tǒng)一起來(lái)共同追求單位的財(cái)務(wù)目標(biāo)。

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