張莉

摘 要：我國扶貧協(xié)作是動力機制、傳導(dǎo)機制、保障機制和調(diào)整機制相互作用的動態(tài)過程。通過優(yōu)化中央和東部、西部地區(qū)政府引導(dǎo)力量、提升市場主導(dǎo)力量、強化與國家戰(zhàn)略耦合力量，構(gòu)建東西扶貧協(xié)作動力機制；通過強化區(qū)域政策、財政政策和貨幣政策等政策傳導(dǎo)、推動 “需求—生產(chǎn)—就業(yè)—收入—需求”良性循環(huán)市場傳導(dǎo)，構(gòu)建東西扶貧協(xié)作傳導(dǎo)機制；通過完善投入、監(jiān)督和考核等政策保障、完善政府組織和社會組織等組織保障、完善人才管理、激勵和流動等人才保障，構(gòu)建東西扶貧協(xié)作保障機制；通過產(chǎn)業(yè)準入、地區(qū)退出、主體地位、協(xié)作方式和扶貧模式的調(diào)整，構(gòu)建東西部扶貧協(xié)作調(diào)整機制。

關(guān)鍵詞：扶貧；東西扶貧協(xié)作；區(qū)域發(fā)展差距

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0046-06

20世紀80年代，鄧小平提出了“兩個大局”思想，其中一個大局是率先發(fā)展東部沿海地區(qū)，并要求內(nèi)地服從這個大局，自此形成不平衡的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。盡管這一戰(zhàn)略推動了我國尤其是東部沿海地區(qū)經(jīng)濟的高速增長，西部地區(qū)則由于諸多原因而經(jīng)濟發(fā)展緩慢，東西部經(jīng)濟增長的非均衡使二者之間的發(fā)展差距逐漸擴大。雖然黨中央和國務(wù)院對此出臺并實施了多項政策，其中最典型的是20世紀九十年代中期提出的“東西扶貧協(xié)作”，這些政策也取得了一定的成效，但我國區(qū)域發(fā)展差距和貧困問題仍然嚴峻。

本文根據(jù)我國近些年發(fā)展的狀況，著眼于東西扶貧協(xié)作的機制建設(shè)，試圖從學(xué)術(shù)理論上構(gòu)建一個以動力機制來內(nèi)外推動、以傳導(dǎo)機制來層級傳導(dǎo)、以保障機制來保障服務(wù)、以調(diào)整機制來動態(tài)調(diào)整的東西扶貧協(xié)作推進機制。

一、東西扶貧協(xié)作的動力機制

（一）優(yōu)化政府引導(dǎo)力量

以羅斯托為代表人物的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)認為，由于不成熟的市場不足以提供一種機制，以確保私人的決策能符合社會的偏好和經(jīng)濟目標的最優(yōu)結(jié)果，因而政府在經(jīng)濟的起飛階段或落后區(qū)域的發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮中心作用。眾多國家的反貧困經(jīng)驗證明，政府在反貧減貧上具有無可替代的優(yōu)勢和作用。東西扶貧協(xié)作是一項在中央政府推動下，東西部地區(qū)政府合作促進西部減貧的扶貧政策，優(yōu)化中央政府和東西部地區(qū)政府的引導(dǎo)是促進東西扶貧協(xié)作不可或缺的外在動力。

1.中央政府。作為東西扶貧協(xié)作政策的制定者和首要推動者，中央政府可從戰(zhàn)略和具體操作兩個層面來引導(dǎo)和推動。在戰(zhàn)略上，可以從落實“五位一體”現(xiàn)代化建設(shè)總體布局、建設(shè)全面小康社會和實現(xiàn)共同富裕的高度，穩(wěn)定和提升東西扶貧協(xié)作在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，在國家級規(guī)劃編制和項目申報中向東西扶貧協(xié)作領(lǐng)域做適當傾斜。在具體操作上，可從中央層面對參與扶貧協(xié)作的雙方進行激勵、約束與協(xié)調(diào)，并建立行之有效的獎懲制度，以提高東西部地區(qū)扶貧和脫貧的積極性；完善信息傳遞與反饋機制，建立有效的監(jiān)督約束機制，加強對東西部地區(qū)政府的監(jiān)督約束；建立常規(guī)的協(xié)調(diào)機制，對東西部地區(qū)政府在扶貧協(xié)作過程中的分歧進行協(xié)調(diào)。

2.東部地區(qū)政府。繼續(xù)保持和提升對西部地區(qū)的財政援助；加大招商引資的幫扶力度，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈延伸中優(yōu)先考慮西部落后地區(qū)，組織、動員和鼓勵東部地區(qū)企業(yè)和各種社會力量參與東西扶貧協(xié)作，增強西部落后地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力；在扶貧項目和扶貧資金的具體實施中，加大對財政專項扶貧資金的管理，并加強與當?shù)卣臏贤ㄅc合作，力求扶貧項目和資金向貧困地區(qū)和貧困人口聚焦，實現(xiàn)精準扶貧。

3.西部地區(qū)政府。把東西扶貧協(xié)作納入本地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃，加強與東部地區(qū)政府的溝通和協(xié)調(diào)，提高在東西扶貧協(xié)作中的主動性和話語權(quán)；加快本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)領(lǐng)域的體制機制改革，優(yōu)化本地的市場環(huán)境，通過稅收、金融等優(yōu)惠政策支持為承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目落地創(chuàng)造良好條件；加強本地項目、援建項目和東部援助項目的對接，協(xié)調(diào)人口、資源與環(huán)境的關(guān)系，推動經(jīng)濟和社會同步發(fā)展；規(guī)范并開展貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，實現(xiàn)貧困人口的精確識別與貧困信息的精確管理，為扶貧協(xié)作中實現(xiàn)精準扶貧打好基礎(chǔ)。

（二）提升市場主導(dǎo)力量

新制度經(jīng)濟學(xué)者認為，以微觀經(jīng)濟主體的自主性為基石的經(jīng)濟體系是最有效的，微觀層次的創(chuàng)新能力和活力是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的唯一支撐力。東西扶貧協(xié)作也應(yīng)以此為著眼點，通過提升市場的主導(dǎo)力量來激發(fā)扶貧協(xié)作的內(nèi)在動力和發(fā)展活力，實現(xiàn)扶貧協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展。

1.壯大市場主體。堅持把國有企業(yè)作為東西扶貧協(xié)作企業(yè)的基礎(chǔ)力量，依托國有企業(yè)與政府的緊密關(guān)系，鼓勵其在東西部地區(qū)間開展兼并、重組和整合，使東西部地區(qū)共享公有制經(jīng)濟的收益與優(yōu)越性；堅持把民營企業(yè)作為東西扶貧協(xié)作企業(yè)的骨干力量，依托其與市場的緊密關(guān)系，鼓勵其在東西部地區(qū)間開展資源開發(fā)、整合與提升，加快提高西部落后地區(qū)的經(jīng)濟活躍度；堅持把合資企業(yè)作為東西扶貧協(xié)作的補充力量，依托其與先進生產(chǎn)力的緊密關(guān)系，鼓勵其在東西部地區(qū)間開展產(chǎn)業(yè)鏈條延伸與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)布局，加快提高西部落后地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)度。

2.提高經(jīng)濟效益。按照非禁即可的原則，擴大面向東西扶貧協(xié)作企業(yè)開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和經(jīng)濟空間。通過簡化行政審批程序、建立服務(wù)平臺、優(yōu)化政府服務(wù)，同時加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，降低東西扶貧協(xié)作企業(yè)的外部成本；加大東部地區(qū)政府補貼力度，增強西部地區(qū)政府稅費優(yōu)惠力度，分擔東西扶貧協(xié)作企業(yè)的運行成本；通過加快生產(chǎn)要素市場建設(shè)，促進土地流轉(zhuǎn)、人力資源開發(fā)和金融要素的規(guī)模集聚與合理配置，分擔并降低企業(yè)的交易成本。

3.推動互利共贏。通過企業(yè)利潤增加促進西部地區(qū)政府的稅收增長，以產(chǎn)業(yè)的自生與自主發(fā)展為當?shù)卣毮苻D(zhuǎn)變與體制機制創(chuàng)新創(chuàng)造條件，推動企業(yè)與政府的互利共贏；通過企業(yè)就業(yè)創(chuàng)造促進西部地區(qū)居民收入提升，以企業(yè)生產(chǎn)方法的改進促進當?shù)鼐用裆罘绞降霓D(zhuǎn)變與社會生態(tài)方向的優(yōu)化，推動西部地區(qū)經(jīng)濟與社會的互利共贏；通過東西部政府合作引導(dǎo)東西部企業(yè)協(xié)作，以東西部地區(qū)間要素稟賦和產(chǎn)業(yè)的互補促進東西協(xié)同發(fā)展，推動?xùn)|部與西部互利共贏。

（三）強化戰(zhàn)略耦合力量

發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)認為，轉(zhuǎn)移、擴散和開放是經(jīng)濟社會發(fā)展的三大規(guī)律性路徑。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略體系的重要組成部分，東西扶貧協(xié)作與其他戰(zhàn)略的耦合性并不強，有必要加強與“五位一體”總體布局、西部大開發(fā)、絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)等國家發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)作、互補與耦合。

我國東西扶貧協(xié)作發(fā)展動力機制結(jié)構(gòu)見圖1。

1.“五位一體”總體布局。黨的十八大提出了中國特色社會主義事業(yè)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局。東西扶貧協(xié)作要圍繞“五位一體”總體布局開展，也就是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為根本，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作促進就業(yè)創(chuàng)造、民生改善和經(jīng)濟發(fā)展；堅持以政治建設(shè)為保證，通過行政體制機制改革促進政府職能轉(zhuǎn)變和行政效率提升；堅持以文化建設(shè)為靈魂，通過基礎(chǔ)教育鞏固促進人力資源開發(fā)和國民素質(zhì)提升；堅持以社會建設(shè)為條件，通過基礎(chǔ)設(shè)施改進和公共服務(wù)完善促進社會環(huán)境提升；堅持以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)，通過科學(xué)生產(chǎn)方式和文明生活方式促進生態(tài)環(huán)境改善。

2.西部大開發(fā)戰(zhàn)略。歷經(jīng)十余年的實施，西部大開發(fā)戰(zhàn)略已進入新的發(fā)展階段。作為同樣以促進西部地區(qū)發(fā)展為目標的國家戰(zhàn)略，東西扶貧協(xié)作的實施要與西部大開發(fā)戰(zhàn)略形成領(lǐng)域互補和政策共享的協(xié)調(diào)關(guān)系。也就是在西部大開發(fā)更加注重先進地區(qū)重點突破的同時堅持落后地區(qū)的扶持幫扶，在西部大開發(fā)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元高端的同時堅持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)的扶持幫扶，在西部大開發(fā)推動傳統(tǒng)資源和新能源開發(fā)并重的同時堅持就業(yè)的創(chuàng)造與資源補償機制的落實，在西部大開發(fā)更加注重對外開放全面性的同時堅持對內(nèi)開放與對外開放的緊密結(jié)合。

3.絲綢之路經(jīng)濟帶。絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)已經(jīng)成為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與對外開放事業(yè)的重大戰(zhàn)略。從發(fā)展現(xiàn)狀看，絲綢之路經(jīng)濟帶呈現(xiàn)顯著的“兩邊高、中間低”特征，中國中西部地區(qū)的落后發(fā)展與東端亞太經(jīng)濟圈和西段歐洲經(jīng)濟圈的領(lǐng)先發(fā)展形成鮮明對比。加快中西部地區(qū)特別是西部落后地區(qū)的發(fā)展，既是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的目的，也是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的需要。東西扶貧協(xié)作的開展，要充分依托西部落后地區(qū)在亞太經(jīng)濟圈與歐洲經(jīng)濟圈的道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通與政策溝通中的重要地位，借助交通和物流大通道的開辟與貿(mào)易和投資的便利化促進更大范圍扶貧協(xié)作的開展。

二、 東西扶貧協(xié)作的傳導(dǎo)機制

（一）政策傳導(dǎo)

東西扶貧協(xié)作的戰(zhàn)略目標是促進西部地區(qū)的脫貧與發(fā)展，從而縮小區(qū)域差距，應(yīng)通過區(qū)域政策、財政政策和貨幣政策的配合與傳導(dǎo)來實現(xiàn)整個東西扶貧協(xié)作戰(zhàn)略效果的提升。

1.區(qū)域政策。通過中央政府和西部地區(qū)政府生產(chǎn)力布局向西部落后地區(qū)的傾斜，中央政府和東部地區(qū)政府轉(zhuǎn)移支付向西部落后地區(qū)的加強，以政府主導(dǎo)項目和政府財政資金為中心，帶動以企業(yè)為載體的社會資本、中高端人力資源和科技要素向西部落后地區(qū)的集聚。同時，通過行政和市場體制機制先行先試權(quán)，特別是東部地區(qū)先行先試政策成果優(yōu)先推廣權(quán)的賦予，推動西部落后地區(qū)行政與市場運行效率的提升。

2.財政政策。通過稅費減免和政府補貼的規(guī)模擴大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與方式創(chuàng)新，降低東西扶貧協(xié)作企業(yè)與項目的經(jīng)濟成本。允許東部地區(qū)參與東西扶貧協(xié)作企業(yè)享受東部與西部地區(qū)的雙重財政優(yōu)惠，提高其參與東西扶貧協(xié)作的經(jīng)濟收益，并通過中央、東部和西部地區(qū)政府三方財政投入結(jié)構(gòu)的強化，加快西部落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與民生項目建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施完善和社會先行發(fā)展支撐引領(lǐng)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.貨幣政策。一方面，嘗試通過中央和東部地區(qū)政府的擔保，在中央政府債券和地方政府政府債券的基礎(chǔ)上由對口支援東西部地方政府聯(lián)合發(fā)行東西扶貧協(xié)作專項債券，為東西扶貧協(xié)作企業(yè)和項目籌集建設(shè)資金。另一方面，面向東西扶貧協(xié)作領(lǐng)域，優(yōu)先開展利率市場化和存款準備金與再貼現(xiàn)率的差異化，促進金融要素向西部落后地區(qū)集聚，鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新（參見圖2）。

（二）市場傳導(dǎo)

凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟學(xué)認為，有效需求是經(jīng)濟社會發(fā)展的首要推動力，而消費、投資、政府購買和凈出口是有效需求的核心組成部分。

我國東西扶貧協(xié)作發(fā)展傳導(dǎo)機制結(jié)構(gòu)見圖3。

1. 以市場需求促進企業(yè)生產(chǎn)。促進西部地區(qū)市場需求潛力的加快釋放，有效促進東西扶貧協(xié)作企業(yè)的生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。投資需求方面，東部地區(qū)正經(jīng)歷從投資驅(qū)動到消費驅(qū)動的轉(zhuǎn)變階段，企業(yè)投資增長有放緩趨勢，而西部落后地區(qū)仍處于投資驅(qū)動階段，企業(yè)投資需求巨大；消費需求方面，東部地區(qū)的生活消費品市場飽和度水平較高，而西部落后地區(qū)的生活消費品需求由于受收入增長緩慢限制還具有很大的潛力；政府需求方面，東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)已經(jīng)進入優(yōu)化階段，而西部落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)仍處于起步階段。

2. 以企業(yè)生產(chǎn)促進就業(yè)創(chuàng)造。在東西部地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)鏈條延伸的背景下，勞動密集型產(chǎn)業(yè)和勞動密集型環(huán)節(jié)由東部地區(qū)向西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移與布局是東西扶貧協(xié)作中產(chǎn)業(yè)協(xié)作的重要依托。與中部和東部地區(qū)相比，西部地區(qū)勞動力的數(shù)量與質(zhì)量都不占優(yōu)勢，但比資本、技術(shù)、信息等方面的劣勢要小，因而勞動密集型企業(yè)在東西扶貧協(xié)作企業(yè)中的比重一直處于較高水平。同時，比重逐漸提升的資本密集型企業(yè)與技術(shù)密集型企業(yè)雖然自身創(chuàng)造的就業(yè)不多，但相對于西部落后地區(qū)不大的勞動人口總量而言，與上下游企業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)規(guī)模也不算小。從現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢看，東西扶貧協(xié)作企業(yè)為西部落后地區(qū)創(chuàng)造的就業(yè)機會將不斷擴大。

3.以就業(yè)創(chuàng)造促進收入提升。與全國平均水平和東部地區(qū)總體水平相比，西部地區(qū)的收入水平還很落后。由于人均收入水平基數(shù)低，因而由東西扶貧協(xié)作企業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造提供的收入對西部落后地區(qū)居民收入增長的促進作用十分顯著。勞動性收入方面，通過向東西扶貧協(xié)作企業(yè)提供勞動供給，西部落后地區(qū)居民可以獲得較為穩(wěn)定的非農(nóng)收入，促進生活質(zhì)量的改善；財產(chǎn)性收入方面，通過向東西扶貧協(xié)作企業(yè)提供土地供給，西部落后地區(qū)居民可以獲得較為穩(wěn)定的非勞動收入，促進收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；轉(zhuǎn)移性收入方面，通過東西扶貧協(xié)作企業(yè)為員工繳納的社會保險，以及地方政府隨著東西部扶貧企業(yè)繳納稅收的增加而擴大的轉(zhuǎn)移支付，西部落后地區(qū)居民可以獲得較為穩(wěn)定的社會收入。

4.以收入提升促進市場需求。在邊際消費傾向遞減規(guī)律的作用下，低收入人群的收入增長對消費需求的促進作用最為顯著。隨著西部落后地區(qū)居民收入的提升，西部落后地區(qū)的消費需求將得到有效釋放，并帶動投資需求與政府需求的梯次釋放。在從總體小康向全面小康邁進過程中，隨著生存性、自生消費的滿足和恩格爾系數(shù)逐漸降低，西部落后地區(qū)改善性、派生消費的需求將呈加速增長勢頭。醫(yī)療、教育、文化休閑方面的需求擴張將帶動企業(yè)投資需求的增長，進而帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)完善等政府購買需求的擴張，形成“需求—生產(chǎn)—就業(yè)—收入—需求”的良性循環(huán)。

三、東西扶貧協(xié)作的保障機制

作為一項反貧困戰(zhàn)略，東西扶貧協(xié)作展開和目標的實現(xiàn)還需要與其相匹配的政策、組織和人才為保障。相關(guān)政策是東西扶貧協(xié)作實施指導(dǎo)戰(zhàn)略的中間環(huán)節(jié)，是扶貧協(xié)作行動中的規(guī)范性機制，組織和人才則是實現(xiàn)反貧困既定目標、貫徹執(zhí)行反貧困政策的依托和保障。

（一）政策保障

1.投入政策。針對西部地區(qū)的貧困規(guī)模和貧困特點，參與東西扶貧協(xié)作的各級政府應(yīng)加大投入力度和明確投入取向。投入力度方面，中央政府要加大對西部貧困地區(qū)跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟協(xié)作的支持，加強生態(tài)保護和基本公共服務(wù)的投入力度，東西部地區(qū)要根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展狀況特別是財政收入增長率，逐漸增加對落后地區(qū)的財政投入數(shù)額和比重。投入取向方面，中央政府和東西部地區(qū)政府要堅持“雨露計劃”和扶貧小額貸款的發(fā)放，對貧困地區(qū)未能升學(xué)的初高中畢業(yè)生繼續(xù)采取發(fā)放貼息貸款或生活補助等方式，幫助其通過職業(yè)技能教育實現(xiàn)“拔窮根”；對沒有外出就業(yè)、年齡偏大、有一定技能又有創(chuàng)業(yè)意愿的貧困戶給予扶貧小額貼息貸款，幫助其“窮換業(yè)”；給予貧困女性更多的關(guān)注，對女性提供專項的扶貧援助。

2.監(jiān)督政策。中央政府要加強對東部地區(qū)政府和西部地區(qū)政府的監(jiān)督約束，通過行之有效的獎懲機制的設(shè)置，提高雙方參與扶貧協(xié)作的積極性。地方政府要加強對扶貧部門工作人員的監(jiān)督約束，完善內(nèi)控制度，研究建立縣以上的扶貧資金和項目信息的披露制度，完善縣以下的扶貧對象、扶貧項目公告公示制度，保證扶貧資金和項目在陽光下運行；加強外部監(jiān)管，加大扶貧資金、項目的審計、監(jiān)督和檢查力度，進一步發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

3.考核政策。要通過涵蓋經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)五方面的東西扶貧協(xié)作考核標準體系的建立與實施，以量化與非量化標準的測度與衡量，規(guī)范、激勵和約束東部地區(qū)政府和西部地區(qū)政府相關(guān)工作的開展。要改革貧困縣考核機制，從以考核GDP為主向以考核扶貧開發(fā)成效為主轉(zhuǎn)變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標，引導(dǎo)貧困地區(qū)政府把工作重點放在扶貧開發(fā)上。

（二）組織保障

1.政府組織。整合與強化中央政府對東西扶貧協(xié)作的組織領(lǐng)導(dǎo)力量，在堅持多部門齊抓共管西部地區(qū)扶貧工作的基礎(chǔ)上，建立更高級別的西部地區(qū)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門與各項工作的關(guān)系，堅持東西扶貧協(xié)作在西部地區(qū)扶貧工作中的重要地位，彌補西部自身扶貧乏力與中央扶貧單方投入的不足。

2.社會組織。加強東西扶貧協(xié)作領(lǐng)域?qū)ｍ椛鐣M織的建設(shè)，以整合扶貧資源、協(xié)調(diào)主體關(guān)系、維護整體利益為導(dǎo)向，以國際性、全國性和區(qū)域性的非政府組織、學(xué)術(shù)團體、基金會、行業(yè)協(xié)會、群眾團體等競爭性和公益性非營利性組織為重點，以推動?xùn)|西扶貧協(xié)作為目標，以常設(shè)機構(gòu)、固定人員和定期工作為依托，以制度化組織結(jié)構(gòu)與普遍性行為規(guī)范為保障，構(gòu)建開放的物資、人才、信息交流平臺與社會協(xié)調(diào)系統(tǒng)。

（三）人才保障

1.人才管理。全面建立東西扶貧協(xié)作人才的考核獎懲制度和管理制度，加大西部落后地區(qū)人才服務(wù)平臺建設(shè)力度，為參與東西扶貧協(xié)作的各類人才提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

2.人才激勵。對進行扶貧協(xié)作的政府工作人員和其他參與東西扶貧協(xié)作的各類人才，在福利薪酬待遇、職務(wù)、職稱等方面加大傾斜力度。健全東西扶貧協(xié)作優(yōu)秀人才信息庫，開展各個層面的優(yōu)秀人才表彰活動，提高縣級拔尖人才待遇，切實發(fā)揮不同層面的人才作用。

3.人才流動。完善東西扶貧協(xié)作人才流動管理辦法，建立中央與地方之間、東西部地區(qū)之間、東部地區(qū)與西部地區(qū)內(nèi)部的人才交流機制，并在規(guī)劃、科技、教育、衛(wèi)生等系統(tǒng)先行先試。推動大學(xué)生村官、特崗教師、科技特派專員在東西部地區(qū)的輪崗和交流，引導(dǎo)高校畢業(yè)生流向東西扶貧協(xié)作的基層就業(yè)和服務(wù)。

四、東西扶貧協(xié)作的調(diào)整機制

隨著我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，貧困、反貧困都呈現(xiàn)了新的變化，東西扶貧協(xié)作應(yīng)通過各方面調(diào)整機制的創(chuàng)新來適應(yīng)新情況、新變化。

（一）產(chǎn)業(yè)準入調(diào)整

嚴格實施產(chǎn)業(yè)準入制度，以產(chǎn)業(yè)負面清單的制定推動西部落后地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)和東西扶貧協(xié)作早期引進產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。嚴格禁止危害生態(tài)安全的高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能進入西部貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，禁止企業(yè)進入西部地區(qū)開發(fā)限制區(qū)域。嚴格控制過剩產(chǎn)業(yè)與市場飽和產(chǎn)品的生產(chǎn)向西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進生產(chǎn)環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)的銜接，保證東西扶貧協(xié)作生產(chǎn)的經(jīng)濟效益。

（二）地區(qū)退出調(diào)整

適時推廣受援地退出制度，通過地區(qū)經(jīng)濟社會自生能力考核評價指標體系的設(shè)置，將達到一定標準的西部落后地區(qū)受援地調(diào)整出東西扶貧協(xié)作的重點援助范圍。在擴大東西扶貧協(xié)作受惠范圍的同時，可以在一定程度上糾正“搶戴貧困帽”傾向，提高東西扶貧協(xié)作的運行效率。

（三）主體地位調(diào)整

隨著我國經(jīng)濟體制改革的全面深化，市場的地位和作用將越來越大，東西扶貧協(xié)作應(yīng)著力推動從當前“政府—企業(yè)—社會力量”到“企業(yè)—社會力量—政府”的東西扶貧協(xié)作主體格局調(diào)整。順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟合作與一體化趨勢，中央政府在東西扶貧協(xié)作中的作用退位于戰(zhàn)略指導(dǎo)，提升東部和西部地區(qū)政府開展扶貧協(xié)作的主動性和積極性。充分發(fā)揮市場機制在東西扶貧協(xié)作中的決定性作用，使企業(yè)盡快成為東西扶貧協(xié)作的核心主體，構(gòu)建以國有企業(yè)為基礎(chǔ)、以民營企業(yè)為骨干、以合資企業(yè)為補充的東西扶貧協(xié)作企業(yè)格局。提升非政府組織、群眾團體等社會力量在東西扶貧協(xié)作中的主體作用，推動社會參與機制的創(chuàng)新，使社會各界成長為政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)之間的紐帶和橋梁。

（四）協(xié)作方式調(diào)整

中央政府一直提倡在東西部地區(qū)比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上通過加強雙方的經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作來實現(xiàn)扶貧開發(fā)的目的。但長期以來，東西扶貧協(xié)作都表現(xiàn)為扶貧有余而協(xié)作不足，單向支援比較明顯而互惠互利不足，長此以往必然損害東部地區(qū)參與扶貧的主動性和積極性。從比較優(yōu)勢上看，東部具有資金、人才和管理的優(yōu)勢，而西部地區(qū)具有資源、能源和廉價勞動力的優(yōu)勢，東西扶貧協(xié)作雙方應(yīng)以政府為引導(dǎo)、企業(yè)為載體，充分利用二者的比較優(yōu)勢，建立橫向的經(jīng)濟聯(lián)系，展開多方面、多層次的合作，實現(xiàn)互利互惠、共同發(fā)展，從而促進東西扶貧協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展。

（五）扶貧模式調(diào)整

長期以來，東部地區(qū)在對口幫扶西部貧困地區(qū)過程中，對“輸血”與“造血”的關(guān)系把握不足，重視通過各種資源的投入加大對貧困地區(qū)的“輸血”，忽視對貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民自身“造血”能力的培養(yǎng)，由此導(dǎo)致一些貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶脫貧的積極性和主觀能動性不強。提高貧困地區(qū)和貧困人口自身脫貧的主動性和積極性是提高扶貧協(xié)作效率的重要方式，因而在進一步的東西扶貧協(xié)作中把握好“輸血”和“造血”的關(guān)系。在加大各級對扶貧開發(fā)支持力度的同時，要通過建立約束與退出機制、媒體宣傳以及政府鼓勵等各種方式充分調(diào)動貧困地區(qū)和貧困群眾的主動性、積極性，并通過產(chǎn)業(yè)培育、人才培養(yǎng)、就業(yè)創(chuàng)造等方式挖掘內(nèi)部發(fā)展?jié)摿?、激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，在“輸血”的基礎(chǔ)上不斷增強“造血”能力。

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