導(dǎo)讀：我國推進(jìn)公私合營（PPP，Public-Private-Partnership）已經(jīng)全面啟動，國家部委和省市地方均將PPP作為推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、軌道交通和能源等建設(shè)的有效創(chuàng)新路徑。中國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要統(tǒng)籌兼顧新城和舊城的協(xié)調(diào)發(fā)展，在地方著力發(fā)展新城的同時，舊城改造任務(wù)、舊城提質(zhì)升級、舊城建筑文化保護(hù)與舊城宜居質(zhì)量的提高，均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以英國為例，總結(jié)城市更新領(lǐng)域推行PPP模式的經(jīng)驗，并就我國推進(jìn)PPP模式可能存在的問題展開分析，有助于提出借鑒英國經(jīng)驗的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：城市更新；PPP模式；合作領(lǐng)域；風(fēng)險管控

引言

2014年9月，財政部率先在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金76號）》中全面解析PPP模式。2014年11月，國務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中明確指出要“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制”。此后，財政部、發(fā)改委和住建部等部委先后發(fā)文推動PPP模式。2014年9月，安徽省住建廳作為首個省級單位正式發(fā)布《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南》，隨后，福建、河南、江蘇、河北、湖南和四川等省份迅速向社會公布本省/市PPP工作方案。2015年5月底，國家發(fā)改委在門戶網(wǎng)站設(shè)置PPP項目庫專欄，公開發(fā)布政府和社會資本合作（PPP）推介項目。首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。

為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，自20世紀(jì)90年代以來，英國便積極推進(jìn)其向公眾提供公共服務(wù)模式的改革，最早提出了PPP的概念。[1]英國的成功經(jīng)驗，在歐洲得到廣泛推廣。1990～2009年間，歐盟地區(qū)有1400個PPP項目簽署，總投資近2600億歐元。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資可以有效地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的增長，加之PPP協(xié)議的復(fù)雜性，歐盟委員會專門成立了“歐洲PPP專業(yè)技術(shù)中心”（EPEC）來支持PPP項目的實施以及提供解決整個歐洲PPP項目問題的方案。2000年以來，美國體育賽事場館、意大利高速鐵路、澳大利亞公共衛(wèi)生設(shè)施和南澳洲的部分法院基礎(chǔ)設(shè)施改造、印度新德里英迪拉·甘地機(jī)場和孟買賈特拉帕蒂·希瓦吉機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與運營等均成功運用了PPP模式，南非于1999年開始，在財政部和國家省市政府建立PPP中心。[2]

2014年6月，李克強(qiáng)總理在訪問英國頂級智庫——英國皇家國際事務(wù)研究所和國際戰(zhàn)略研究所時指出，中國還有1億人在城市的棚戶區(qū)里生活。加大棚戶區(qū)改造投資，不僅解決了幾億人的居住民生問題，而且對當(dāng)前穩(wěn)增長有重要意義。[3]2014年6月，銀監(jiān)會批復(fù)同意國家開發(fā)銀行籌建住宅金融事業(yè)部（1萬億元規(guī)模，定向支持棚戶區(qū)改造等項目）。

我國城市更新最開始是以舊城改造的形式于1980年代開始，在取得建設(shè)成績的同時，也對城市歷史文化保護(hù)造成了不同程度的影響。[4，5]2010年前后，國內(nèi)開始借鑒國外關(guān)于城市復(fù)興的新規(guī)劃建設(shè)理念，開始探索在中國施行城市更新的有效路徑。[6，7]近年來，城市更新（復(fù)興）已經(jīng)成為了歐美城市規(guī)劃界使用頻率最高的詞匯之一。[8]從2005年開始，在東北三省實施振興戰(zhàn)略中相繼開展了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程，每年國家財政投入超過萬億。2014年，全國既有建筑改造的面積超過5.3億平方米，占新建建筑比例超過17%。[2]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥指出，全國還有1400多萬戶需要進(jìn)行棚改，目前尚未改造的棚戶區(qū)大多位于中西部地區(qū)、獨立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。[1]因此，依托公私合營來增加資金供給能力和降低地方債務(wù)風(fēng)險，是當(dāng)前改善民生和提高城市發(fā)展質(zhì)量的重要金融創(chuàng)新手段。英國在城市更新領(lǐng)域的PPP模式經(jīng)驗對于我國推動相關(guān)工作有參考價值。[8-10]

一、英國城市更新中PPP模式概述

PPP（Public Private Partnership）即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。[8]通過合作，各參與方達(dá)到比單方面更有效的結(jié)果，在獲得最大社會利益的同時，各方也共同承擔(dān)項目責(zé)任和融資風(fēng)險。1990年梅杰接任撒切爾夫人出任首相之后，由于面臨經(jīng)濟(jì)衰退，公共支出不斷擴(kuò)大，1992年，他首次提出了私人融資計劃（PFI）。PFI是購買公共服務(wù)的一個重要技術(shù)，但只是PPP模式中眾多采購方法的一種，PFI占英國整體公共部門投資的11%。目前，為了降低項目風(fēng)險，提高公共部門權(quán)益，保證項目的成功率，英國將PFI進(jìn)一步改進(jìn)為新型私人融資（PE2），同時提高特殊目的公司（SPV）的注冊資本金，且政府持有一定股權(quán)。在管理方面，1993年英國在財政部下設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997年在財政部設(shè)立專門工作組負(fù)責(zé)PFI推廣工作，1999年成立長期英國伙伴關(guān)系組織替代前期的財政部工作小組，2001年該伙伴關(guān)系組織變?yōu)橐粋€PPP（原來由政府持有全部股權(quán)，2001年就變?yōu)檎蜕鐣髽I(yè)共同持有股權(quán)，所以稱為PPP），并在特殊情況或特殊事項上擁有一票否決權(quán)，確保了在重大事項上公共部門的決定權(quán)。PFI政策的主要制定者、實施者和監(jiān)管者是政府商業(yè)辦公室，2000年成立了合作伙伴關(guān)系組織（Partnerships UK，PUK）來推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管理方面的技術(shù)援助（見表1）。在地方政府層面，2009年，英國財政部與地方政府協(xié)會聯(lián)合成立了一個PPP單位——地方合作伙伴關(guān)系（Local Partnerships），該機(jī)構(gòu)主要為地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。2010年，英國政府把PUK與英國財政部的PPP政策小組（the U.K.Treasurys PPP Policy Team）合并，創(chuàng)立了英國基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure UK，簡稱IUK）。IUK是一個財政機(jī)構(gòu)，它作為英國財政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略和為私人投資各種基礎(chǔ)設(shè)施部門提供便利。2014年4月，根據(jù)金融時報報道，英國的一項城市更新計劃獲得Wellesley & Co公司830萬英鎊的P2P貸款，這是在P2P平臺上最大的一筆貸款數(shù)額。2014年9月，英國法通保險公司（L&G）宣布設(shè)立5億英鎊的投資工具，為英國主要的城市更新項目提供融資。新的基金由L&G公司負(fù)責(zé)城市更新項目的遴選。

二、英國城市更新領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的典型案例

英國是PPP模式的發(fā)源地（20世紀(jì)90年代）及全球PPP項目規(guī)模最大、涉及領(lǐng)域最廣的國家，并且已經(jīng)建立了完善的管理和評價制度，該評價制度的適用領(lǐng)域從公共產(chǎn)品開始向公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化和教育等。以保障性住房建設(shè)為例，英國地方政府主要采取三種模式解決保障性住房的融資：一是地方政府將原有的大量公租房轉(zhuǎn)移到房協(xié)，再由房協(xié)通過私人貸款或者自有資金進(jìn)行修繕，達(dá)到安居房標(biāo)準(zhǔn)；二是設(shè)立地方政府附屬的管理機(jī)構(gòu)，專職建造和管理住房，主要依賴政府撥款和租金收入；三是私人主動融資，通過政府部門和社會企業(yè)部門合作成立項目公司，由政府財政向社會企業(yè)等提供融資貸款，用于保障房建設(shè)和維護(hù)。其中，中央政府主要承擔(dān)項目的建設(shè)和融資，項目公司負(fù)責(zé)支付修繕和管理成本。與英國的情況大致相似，目前，大多數(shù)國家的PPP模式的應(yīng)用范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。

（一）格林威治千禧村更新項目

格林威治千禧村（Greenwich Millennium Village， GMV）是英國城市更新的典范，尤其是在公共交通系統(tǒng)、停車制度和私有小汽車控制方面取得成功（圖1）。GMV位于格林威治半島，泰晤士河南岸，倫敦東南部，距離倫敦市中心約9公里。英國負(fù)責(zé)城市更新的重要機(jī)構(gòu)English Partnership希望將格林威治半島（倫敦最大的城市更新區(qū)域之一）改造成為新居住社區(qū)。1997年，English Partnerships與GMV簽訂了106號協(xié)議，協(xié)議要求GMV負(fù)責(zé)建造可持續(xù)的、混合用途的居住區(qū)，包括可容量1400戶，并且其中20%必須為保障性住房。其中保障性住房部門，GMV又和社會住房機(jī)構(gòu)（Moat Housing）合作。此外，GMV還必須幫助提升該地區(qū)的公交系統(tǒng)，并且制定一個關(guān)于停車系統(tǒng)的詳細(xì)方案。相應(yīng)地，English Partnerships同意為千禧公交專用線投資，它是連接學(xué)校以及衛(wèi)生中心的主要公交線路，于2001年開始運營。English Partnership也同意每年進(jìn)行旅游檢測研究，研究居民的行為模式以及停車需求，并設(shè)計減少汽車使用的策略計劃。該更新計劃長達(dá)20年，目前正在進(jìn)行。目標(biāo)是新建1萬個居住單元、休閑零售設(shè)施，以及教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療健康機(jī)構(gòu)。

GMV聯(lián)合投資公司“格林威治千禧村有限公司”由Countryside Properties和Taylor Wimpey組成，該項目受到English Partnerships和英國地方社區(qū)發(fā)展部（Department for Communities and Local Government）的共同支持，旨在建立可持續(xù)的社區(qū)模式。七個社區(qū)結(jié)合了高密度住宅、綠色公共空間、便捷的公交系統(tǒng)和近距離的商店、娛樂設(shè)施，進(jìn)而營造理想的人居空間。為了達(dá)到目標(biāo)，該項目計劃設(shè)立了相應(yīng)的能源效率、耗水量、垃圾回收等一系列標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。例如強(qiáng)調(diào)環(huán)保建筑的開發(fā)，希望能減少80%的能耗，此項目的目的是提供高質(zhì)量的公共交通，通過對汽車限停或收費，減少汽車的使用率。GMV始建于1999年，第一個居民區(qū)建于2000年，2002年完成了第一、二期的建設(shè)，包括1095個居住單元。居民區(qū)配有超市、人工湖和生態(tài)公園等基礎(chǔ)設(shè)施。2006年“新106條”由English Partnerships、GMV和格林威治半島的土地所有者簽訂。這一協(xié)議將居住戶數(shù)由1400擴(kuò)大到2900，將保障性住房比例由20%提升到35%。協(xié)議同時對第三期和第四期進(jìn)行了規(guī)劃，其中包括建設(shè)額外的1800個新房，15 000平方英尺的零售面積，70 000平方英尺的寫字樓，一個社區(qū)中心和一個幼兒園。第三期和第四期于2014年竣工。截至2014年8月，該項目已經(jīng)建成1095戶住宅，一所小學(xué)，一個健康中心，一個生態(tài)公園和一個中心廣場，共占地20公頃。所有住宅已經(jīng)入住完畢。

格林威治千禧村通過采用合理的PPP模式，成功完成了可持續(xù)社區(qū)項目的再開發(fā)。這不僅與政府部門實施的政策、制定的目標(biāo)和采取的有效投資相關(guān)，而且與企業(yè)高效率的設(shè)計開發(fā)建造也密切相關(guān)。

（二）德特福德更新項目

德特福德更新項目是PPP模式與倫敦自治市再生計劃混合推進(jìn)的樣板。2006年1月，倫敦自治市的市長和Lewisham大教堂的內(nèi)閣宣布從50個方案中選擇一個方案用以更新德特福德城鎮(zhèn)中心。德特福德項目包含132個新住房、14個拱形空間工作坊、2個餐館和1個坐落在歷史馬車坡道和德特福德主線站的新城市廣場。早在2008年夏天，英國開發(fā)商Cathedral集團(tuán)就在倫敦東南部德特福德大街火車站附近安裝了一個20世紀(jì)60年代的通勤列車，并啟動倫敦自治市的再生方案。2012年3月，倫敦自治市通過了德特福德項目的計劃，簽署了106條款協(xié)議。該項目于2014年4月開始建設(shè)。另外，隨著阿莫德集團(tuán)在建的公寓樓獲得規(guī)劃許可，阿德莫集團(tuán)和鮑爾加入項目團(tuán)隊。同月，皮博迪成為大教堂集團(tuán)建設(shè)保障性住房的合作伙伴，而城市道路和鐵路遺產(chǎn)信托加入了家庭和社區(qū)機(jī)構(gòu)，并成為發(fā)展資金的合作伙伴（圖2）。

三、英國城市更新領(lǐng)域PPP模式的經(jīng)驗

英國城市更新領(lǐng)域近25年的經(jīng)驗對我國相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展具有良好的借鑒和參考價值，包括更新類型和合作模式的高度發(fā)達(dá)、風(fēng)險的有效管控、豐富的配套經(jīng)濟(jì)政策和有效的實施主體等。

（一）類型與合作領(lǐng)域多元化

英國PPP分為兩大類，一類是特許經(jīng)營，另一類是私人融資計劃（PFI、PF2：PFI=DBFOM設(shè)計、建設(shè)、融資、運營和維護(hù)；PF2=DBFM設(shè)計、建設(shè)、融資和維護(hù)）。PPP項目中，凡是由使用者付費的稱為特許經(jīng)營，凡是由政府付費的稱為私人融資計劃。目前，PPP模式在許多國家都有應(yīng)用，不同國家所應(yīng)用的領(lǐng)域與模式也不盡相同。英國公私合作伙伴關(guān)系（PPP模式）主要涵蓋的三類合作領(lǐng)域：城市更新合作伙伴關(guān)系、住房合作伙伴關(guān)系和社區(qū)更新合作伙伴。近年來出現(xiàn)的新型合作形式，致力于解決社區(qū)大量常住人口的問題，并融合了前兩種方法。通常情況下，地方當(dāng)局或住房協(xié)會是早期的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它與其他部門的積極伙伴關(guān)系引入了包括建筑協(xié)會、私人建筑商、志愿團(tuán)體、租戶或居民團(tuán)體和其他各級政府等。關(guān)注點集中在市內(nèi)居民區(qū)或周邊地產(chǎn)。住房翻新和土地使用權(quán)的多樣化都是重點，并且就業(yè)、培訓(xùn)、醫(yī)療、零售、交通運輸、環(huán)境改善和社會服務(wù)的提升同等推進(jìn)。

（二）風(fēng)險管控能力和效果顯著

英國的PFI（Private Finance Initiative）項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移目標(biāo)清晰：一是將項目的超期完工風(fēng)險、超預(yù)算風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)部門；二是將項目的經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)。英國很少采用特許經(jīng)營的PPP項目，即使有特許經(jīng)營的PPP項目，也沒有政府補(bǔ)貼。理由是如果給予補(bǔ)貼，政府又將承擔(dān)其經(jīng)營風(fēng)險。一個項目運營風(fēng)險的大小要依靠企業(yè)自身的判斷，而不是通過政府補(bǔ)貼來降低風(fēng)險。對于PFI項目，整個項目的成本是確定的，而政府負(fù)擔(dān)的成本也是不變的。但在政府傳統(tǒng)采購項目中，其價格并不是固定的。產(chǎn)出為基礎(chǔ)，重績效后付費。較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下選擇PFI。

（三）配套實施其他融資計劃/模式

英國促進(jìn)PPP模式的舉措包括英國私人融資計劃PFI、社區(qū)企業(yè)聯(lián)盟、鳳凰計劃（Phoenix Initiative）、城市級經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃、新建住房的合作伙伴關(guān)系、社區(qū)鄰里重建的合作伙伴關(guān)系等。與此同時，英國在城市更新中還搭配引入其他融資模式，如歐盟金融工程工具（FEI）、本地資產(chǎn)支持工具、租稅增額融資機(jī)制/開發(fā)區(qū)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施稅、社區(qū)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和同時使用政策等。

（四）因地制宜發(fā)展不同更新推動主體

自1990年以來，英國先后出現(xiàn)了城市開發(fā)公司、英國合作團(tuán)體（EP）和城市重建公司等三種不同的行業(yè)推動主體。早期英國城市更新的主體是根據(jù)項目成立的城市開發(fā)公司，由來自商業(yè)領(lǐng)域的董事會控制，類似于中國的開發(fā)區(qū)管委會。但開發(fā)公司一般有運作年限，到期將權(quán)利移交地方政府。2003年以后，為推動可持續(xù)社區(qū)規(guī)劃，城市更新逐漸由地方政府作為主管機(jī)構(gòu)，開發(fā)公司作為當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)進(jìn)行開發(fā)申請。英國合作團(tuán)體是城市重建局和新鎮(zhèn)委員會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是非政府機(jī)構(gòu)，一般通過與區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)、地方政府合作建立開發(fā)合作團(tuán)體，對房屋進(jìn)行改造和再開發(fā)，對空地、廢棄地和棕地進(jìn)行再利用，為工商業(yè)、娛樂休憩活動和住房提供空間，并最大限度地將彌補(bǔ)性收入投入到開發(fā)成功地區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)中。合作團(tuán)體在以地區(qū)為基礎(chǔ)的更新中發(fā)揮重要作用，EP現(xiàn)已更替為HCA（Homes and Communities Agency）。城市重建公司是指由地方政府、區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)、其他商業(yè)和社區(qū)利益參與者組成的合作伙伴關(guān)系。與此同時，EP也是重建公司的合作伙伴，城市重建公司是城市更新穩(wěn)步地方化的體現(xiàn)。

四、中國推進(jìn)PPP模式存在的問題與英國的經(jīng)驗啟示

在中國，PPP模式的實踐已有十余年的歷史，[11，12]但在項目執(zhí)行過程中和后期運營收益分配等方面存在多個問題，主要體現(xiàn)在法律保障體系不健全；審批、決策周期長；政治（政策）影響大；政府信用風(fēng)險較高；配套設(shè)施不完善；項目收益無保障等問題。其中政府信用風(fēng)險居首位。結(jié)合英國城市更新的經(jīng)驗，做好中國的民生工程，應(yīng)制定法律、法規(guī)保障社會企業(yè)的利益，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，協(xié)調(diào)好參與方利益，做好公共信息平臺，接受社會監(jiān)督。英國城市更新模式為中央干預(yù)、地方參與；而在我國，一般認(rèn)為城市更新是中央指導(dǎo)、地方主導(dǎo)。我國在城市更新的法制化、制度化、規(guī)范化、多部門合作以及資金支持等方面應(yīng)該借鑒英國的經(jīng)驗。中國城市更新領(lǐng)域的企業(yè)界應(yīng)注重學(xué)習(xí)英國等發(fā)達(dá)國家舊城改造的經(jīng)驗，形成系統(tǒng)性的作業(yè)流程和管理規(guī)范。在專業(yè)化建設(shè)的過程中，要對城市更新立法及配套政策進(jìn)行前瞻性研究和操作層面的工作指引，為政府立法建言獻(xiàn)策，推進(jìn)行業(yè)規(guī)范化進(jìn)程。

在我國城市更新領(lǐng)域開展PPP模式探索，是集約利用資源、實現(xiàn)舊城復(fù)興的重要路徑，有助于降低政府債務(wù)風(fēng)險、提高社會資本參與公共事業(yè)的力度。針對城市更新領(lǐng)域PPP創(chuàng)新，建議：（1）涉及到該領(lǐng)域的政府部門統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計，包括改革、城建、財政、融資、水務(wù)和環(huán)保等，依靠建章立制，來強(qiáng)化政府信用管理，加快立法和規(guī)范建設(shè)，為社會資本參與提供制度保障；（2）統(tǒng)籌國家和地方政府兩級財政，尤其是舊城改造專項資金，面向全國開展試點示范工作，改變簡單粗放的拆遷模式，全面實施城市更新戰(zhàn)略，從城市總體發(fā)展戰(zhàn)略和片區(qū)更新融合協(xié)同來指導(dǎo)舊城改造，運用有機(jī)更新的規(guī)劃思路、策略和技術(shù)方法，實現(xiàn)城市新舊面貌的有效兼顧，同時建立城市更新項目政府績效管理平臺，強(qiáng)化資金管理和績效考核，實現(xiàn)可管、可控、可評議；（3）拓寬城市更新領(lǐng)域與投融資相關(guān)的信息公開渠道和提高信息公開水平，切實為第三方監(jiān)督、利益方參與提供信息接口，保障更新規(guī)劃決策科學(xué)有依據(jù)，執(zhí)行過程中充分得到監(jiān)管；（4）在遵守現(xiàn)有建設(shè)項目和投融資管理規(guī)范的前提下，鼓勵和培育具有中國特色的城市更新PPP類型和方式，提高PPP在中國適應(yīng)性發(fā)展，在頂層設(shè)計層面增強(qiáng)經(jīng)驗總結(jié)和模式推廣的力度，為全國城市更新PPP推進(jìn)提供技術(shù)指南、方法規(guī)范和類型選擇；（5）重視通過國際合作來形成突破，吸引國際資本合理有效地參與中國的城市更新，并在頂層設(shè)計中給予引導(dǎo)，依托發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體在該方面的成功經(jīng)驗，促進(jìn)在操作層面的落地和技術(shù)遷移。

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