邵彥銘　鞠曄

一、社會公眾參與機(jī)制在食品安全治理中的作用

近年來，食品安全問題頻發(fā)，嚴(yán)重危及國計民生，我國出臺了《刑法修正案（八）》以及不斷修改《食品安全法》來加強(qiáng)對食品安全問題的規(guī)制，動用法律和加強(qiáng)政府監(jiān)管來應(yīng)對棘手的食品安全問題，然而食品安全問題依舊層出不窮。長期以來，食品安全治理在很大程度上主要依賴國家層面的政府對食品安全的監(jiān)管和懲罰，而忽略了政府監(jiān)管之外的消費(fèi)者和社會公眾對食品安全的監(jiān)督作用。面對目前食品安全問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，要充分認(rèn)識到，任何單一的監(jiān)管主體都難以實(shí)現(xiàn)食品安全治理的全部職能。公眾和消費(fèi)者是食品安全最直接的受益者和受害者，其具有天生的對食品安全違法犯罪抗制的能力，食品消費(fèi)者和公眾在抵御食品安全違法犯罪面前也具有本能的主動性和徹底性。因此，強(qiáng)化和鼓勵公眾及消費(fèi)者的參與是食品安全問題治理強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管之外的有益補(bǔ)充。食品安全治理中的社會公眾角色缺失除了上述的政府主導(dǎo)因素之外，沒有健全的參與機(jī)制和渠道以及食品安全信息的傳遞渠道也是主要因素之一，這些都極大地限制了公眾參與的積極性。

二、我國食品安全犯罪治理中的公眾參與狀況調(diào)查

我國對食品安全治理中公眾和消費(fèi)者的參與機(jī)制重視不夠，體現(xiàn)在缺乏相應(yīng)的公眾參與渠道及維權(quán)機(jī)制，對舉報食品安全事故的獎勵不夠和對舉報人的保障不夠。社會公眾參與是食品安全治理的重要一極，但是長久以來，公眾作為食品直接消費(fèi)者的作用一直被忽視，信息傳遞渠道失效，與政府溝通機(jī)制不暢是主要的原因，除此之外，一些舉報人意識不高，水平不一，公眾關(guān)注度高、真正參與率低也是阻礙公眾積極參與的原因。對于公眾參與食品安全治理的方式，調(diào)查研究表明：有48.8%的消費(fèi)者更多的是選擇直接與經(jīng)營者進(jìn)行交涉， 21.8%的消費(fèi)者自認(rèn)倒霉，2.3%的消費(fèi)者選擇向媒體反映，3.4%的消費(fèi)者選擇向法院提起訴訟。而只有13.4%消費(fèi)者選擇向有關(guān)部門投訴和10.3%的消費(fèi)者選擇向消協(xié)投訴，[1]反映了目前我國的消費(fèi)者在發(fā)生食品問題時缺乏有效的社會公眾參與，且相應(yīng)的社會組織對消費(fèi)者的救助機(jī)制并不健全。近年來，我國的公眾參與食品安全違法犯罪治理的情況略有好轉(zhuǎn)。我國消費(fèi)者參與的主要渠道是參與檢舉和舉報食品安全違法行為，另外，通過消費(fèi)者協(xié)會來維護(hù)自己的權(quán)益。

三、完善食品消費(fèi)者和公眾的參與機(jī)制

食品安全問題是公眾普遍關(guān)注的問題，基于食品的公共屬性和公眾是食品的最終消費(fèi)者的屬性，使得公眾理應(yīng)成為食品安全治理和監(jiān)督者及食品安全決策的積極參與者，有效的公眾參與是對公眾在食品信息不對稱中所處于的弱勢地位的一種公平矯正?！笆称钒踩卫硇枰陨隙碌谋O(jiān)督和監(jiān)管，更需要‘自下而上的民眾圍觀和輿論壓力。在食品制造領(lǐng)域，不要指望食品制造商們的道德，讓食品制造商們學(xué)雷鋒，那就太天真了！摻假摻毒食品橫行，政府有監(jiān)督監(jiān)管之責(zé)，如果政府相關(guān)部門監(jiān)督監(jiān)管不力，公民必須行使權(quán)利?！盵2]食品安全問題的治理應(yīng)該是多元化治理，以國家的法律的懲罰和監(jiān)管為主體，強(qiáng)調(diào)公眾和社會組織的有效參與，相互補(bǔ)充和銜接，相得益彰，構(gòu)成嚴(yán)密的食品安全犯罪預(yù)防與控制的整體法網(wǎng)。當(dāng)然公眾的參與機(jī)制不僅局限于實(shí)現(xiàn)公民的訴權(quán)及賠償權(quán)來解決食品安全問題，公眾通過參與食品安全立法和決策體現(xiàn)民眾意志，公眾對食品安全的違法犯罪行為的監(jiān)督和舉報，公眾利用輿論對食品安全的正面宣傳和對食品安全問題的譴責(zé)以及民眾成立維權(quán)組織開展針對食品安全問題的維權(quán)活動等等都是公眾參與食品安全治理的有效途徑，同時也是對食品安全問題預(yù)防與控制的有效補(bǔ)強(qiáng)。

（一）公眾參與食品安全立法和決策體現(xiàn)民眾意志

公眾參與立法是一個國家立法的必然環(huán)節(jié)，其參與程度也是一個國家民主法治化水平高低的衡量指標(biāo)之一。公眾不僅是食品安全政策和法律的需求者，而且也是食品安全政策和法律利益關(guān)系的主體。因此，擴(kuò)大公眾參與食品立法，有助于了解食品安全的相關(guān)知識，也有助于立法機(jī)關(guān)用稀缺的立法資源來解決突出的和重點(diǎn)食品安全問題。公眾參與立法可以體現(xiàn)到以下兩個方面：第一，公眾參與立法規(guī)劃和立法可行性報告的論證。立法規(guī)劃是立法的第一步，一般的立法規(guī)劃更多的是將反應(yīng)社會的突出和重點(diǎn)矛盾用立法的方式來解決，食品安全是目前民眾最關(guān)心的問題。因此公民可以通過一定方式表達(dá)對食品安全環(huán)境的不滿而促進(jìn)食品安全立法的進(jìn)行?！懊绹?009年的《FDA食品現(xiàn)代化法案》也是在震驚全美的“花生醬事件”發(fā)生后，在公眾對美國食品安全監(jiān)管制度以及FDA保障食品安全的能力提出嚴(yán)重質(zhì)疑下通過修改的，是70年來對《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》作出的最大修正，是消費(fèi)者的勝利。公眾對食品安全的關(guān)注促使國會破紀(jì)錄出臺了30多個食品安全方面的法案。”[3]我國近幾年密集地在國家和地方層面上對食品安全相關(guān)立法的推進(jìn)也是歸益于民眾對食品安全的不滿以及民眾對食品安全的緊急需求。第二，在公開法律草案，征求公眾意見環(huán)節(jié)，通過公眾的積極參與反饋公眾意見而參與立法。法律草案的公眾征求意見環(huán)節(jié)是立法過程的必要環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)，公眾可以以個人或者團(tuán)體的方式表達(dá)對法律草案的意見、看法并提出自己相應(yīng)的建議。立法機(jī)關(guān)會對這些意見進(jìn)行解答和反饋，吸收合理化的建議。我國《食品安全法》在修訂過程中，充分吸收了公眾的意見，先后6次征求公眾意見。

（二）公眾對食品安全違法犯罪行為的監(jiān)督和舉報

雖然政府有義務(wù)和責(zé)任發(fā)現(xiàn)和查明食品安全違法犯罪情形，但由于我國幅員遼闊，食品種類眾多，政府監(jiān)管能力有限，再加上食品安全違法犯罪行為的隱蔽性和復(fù)雜性，很難對所有的食品安全違法犯罪行為及時發(fā)現(xiàn)和查處。公眾作為食品安全的直接感知者，其對食品安全問題的監(jiān)督和舉報是懲治食品安全問題最直接有效的方法，是公眾參與對食品安全違法犯罪行為最直接的打擊。我國《食品安全法》也作了規(guī)定：任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。2011年7月，國務(wù)院食安辦也印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，要求各地在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，抓緊制定實(shí)施食安全舉報獎勵具休辦法，保證食品安全有獎舉報制度的有效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此完善舉報程序，發(fā)揮媒體和互聯(lián)網(wǎng)的作用，加大對舉報人的保護(hù)和獎勵力度，可以更好的鼓勵公眾對食品安全違法犯罪行為的舉報。進(jìn)而有效的打擊食品安全違法犯罪行為。

（三）公眾成立維權(quán)組織，與食品安全違法犯罪行為抗?fàn)?/p>

食品安全問題是公共安全，由于現(xiàn)代社會食品工業(yè)規(guī)?；瘮U(kuò)大致使食品安全一旦發(fā)生問題，不會只影響一個地方或者某個人，往往會波及更廣的區(qū)域，危及不特定多數(shù)人的生命健康安全。相對于規(guī)?；氖称方?jīng)營企業(yè)，單個的食品安全問題的受害者無論在經(jīng)濟(jì)地位和訴訟成本上都處于劣勢，往往單個的消費(fèi)者沒有足夠的時間和精力去應(yīng)對耗費(fèi)精力、財力的訴訟，也沒有足夠的專業(yè)知識去維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，成立食品安全的維權(quán)組織，公開共享食品安全信息、對一些重大的食品安全犯罪案件開展公民調(diào)查和提起公益性訴訟，代表消費(fèi)者進(jìn)行食品安全訴訟，利用專業(yè)的團(tuán)體力量來與食品安全違法犯罪行為抗?fàn)?。此外，在食品安全事故發(fā)生后，為了查明事故原因、明確責(zé)任歸屬、防止類似事故發(fā)生，有必要建立消費(fèi)者事故調(diào)查委員會的獨(dú)立常設(shè)綜合性機(jī)構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無利害關(guān)系并具備相關(guān)知識的專家組成。在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管方法屬于事故的原因之一時，還應(yīng)保障調(diào)查機(jī)構(gòu)相對于規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。[4]信息不對稱是造成是食品安全的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的原因，而且公眾也有獲悉食品真實(shí)狀況的權(quán)利。食品安全消費(fèi)者協(xié)會或者行業(yè)協(xié)會可以獲取食品安全信息，搭建食品信息共享平臺，通過組織傳播共享食品安全信息，使公眾在食品消費(fèi)過程中了解足夠多的食品安全信息來規(guī)避食品安全問題。食品消費(fèi)者協(xié)會還可通過各種渠道，加大對食品消費(fèi)者進(jìn)行食品安全教育。

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[3]王輝霞.食品安全多元治理的法律機(jī)制研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：206

[4]王貴松.食品安全法修改的四大視野[N].檢察日報，2013—3—22

〔本文系2014年度北京市教委科研計劃項(xiàng)目“食品安全治理中的社會公眾參與機(jī)制研究”研究成果〕

（邵彥銘，1976年生，河南商丘人，北京聯(lián)合大學(xué)講師，中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士后。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、刑法。鞠曄，1980年生，山東龍口人，法學(xué)博士，北京聯(lián)合大學(xué)講師。研究方向：民商法）