廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 李映雯

一、概念界定

(一)社會(huì)資本

“社會(huì)資本”是指?jìng)€(gè)體或團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們?cè)谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源?，F(xiàn)在已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界內(nèi)各個(gè)學(xué)科用來解釋社會(huì)的重要理論工具，關(guān)于社會(huì)資本的定義，既有文獻(xiàn)已經(jīng)取得一個(gè)共識(shí)，那就是社會(huì)資本是一個(gè)多維度的概念。有文獻(xiàn)指出，社會(huì)資本主要由兩部分組成：一是社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)性（structural）要素，即客觀生成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，與其相關(guān)的角色和組織以及維持社會(huì)資本運(yùn)作的規(guī)范、制度、章程，二是社會(huì)資本的認(rèn)知性（cognitive）要素，即一系列主觀上共享的價(jià)值觀念與情感，如信任與認(rèn)同。

傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)文化既不同于西方基督教文化中強(qiáng)調(diào)的人人互為兄弟姐妹，也不同于人與人完全不相信任的“原子文化”。儒家傳統(tǒng)文化認(rèn)為信任是有差別，是一個(gè)自內(nèi)部向外部推廣的過程，體現(xiàn)在社會(huì)文化中就是人與人之間的信任是基于血緣親疏、地域近遠(yuǎn)而逐步遞減，是有等級(jí)差別的。中國(guó)的政治文化同樣受到儒家文化的影響，因此，在探討中國(guó)基層治理的過程中，有必要對(duì)社會(huì)資本做出另一個(gè)層面的分類，即共有性社會(huì)資本和排他性社會(huì)資本。在這里，共有性社會(huì)資本指的是基于社會(huì)成員身份而無差別享有的，而排他性社會(huì)資本則是以“熟人社會(huì)”文化為基礎(chǔ)的、僅僅面向特定人群的社會(huì)資本。盡管有些學(xué)者提出在排他性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與基層政府的管理范圍相吻合時(shí),會(huì)對(duì)那一特定地區(qū)的基層政權(quán)的治理產(chǎn)生積極的影響,比如有效地提供公共產(chǎn)品。但基層治理不能寄希望于排他性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與基層政府管轄范圍總是重合，因而共有性社會(huì)資本更可能提高政府治理的效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而排他性社會(huì)資本對(duì)提高政府治理效率無效，有時(shí)甚至有負(fù)面影響。

(二)城市基層治理

在經(jīng)歷過“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的雙重考驗(yàn)后，理論界意識(shí)到單純的政府和市場(chǎng)調(diào)節(jié)都無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。本文所意指的“城市基層治理”是以城市的鄰里社區(qū)為基本范圍，直接面對(duì)社會(huì)和居民，依靠治理機(jī)制，發(fā)揮各種社會(huì)力量，共同解決社會(huì)公共問題的活動(dòng)。城市基層治理的目的在于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的高效有序管理，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，提供社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障。

二、城市基層治理問題

新中國(guó)成立六十多以來，在經(jīng)歷過廢除保甲制、成立城市人民公社、政治街道，再到當(dāng)前的基層群眾自治組織——居民委員會(huì)，我國(guó)的基層治理不斷發(fā)展變化。然而，改革開放對(duì)中國(guó)城市帶來了沖擊，城市居民的人口構(gòu)成、思想觀念和生活方式都發(fā)生了巨大的變化，各種基層治理問題出現(xiàn)。

隨著人口流動(dòng)的增大，城市人口的構(gòu)成越發(fā)復(fù)雜，各方利益難以調(diào)和，矛盾凸顯。城市基層的多樣性帶來了社會(huì)穩(wěn)定的問題，而協(xié)調(diào)多樣性的最佳途徑是倡導(dǎo)包容精神。在這種情況下，如何將包容性發(fā)展理念注入基層治理成為了解決社會(huì)穩(wěn)定問題的關(guān)鍵。

在某種程度上，我國(guó)城市已經(jīng)呈現(xiàn)出高度市場(chǎng)化的特點(diǎn)。然而，在市場(chǎng)機(jī)制建立的同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的內(nèi)在精神，如誠(chéng)實(shí)信用原則卻隨著物質(zhì)利益的，城市基層社會(huì)呈現(xiàn)出“原子化行動(dòng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。如何協(xié)調(diào)原子化與社會(huì)整體利益成為城市基層治理需要考慮的問題。

中國(guó)社會(huì)向來重視社會(huì)資本的運(yùn)用，但傳統(tǒng)的社會(huì)資本往往并非本文所指的完全意義上的社會(huì)資本。它只是社會(huì)資本分類中排他一類的社會(huì)資本。這種排他的社會(huì)資本在主觀上表現(xiàn)為只信任某一特定群體，如認(rèn)為私人關(guān)系重于合同關(guān)系；在客觀上則表現(xiàn)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不是面向所有人，社會(huì)資本只對(duì)特定的成員開放，如老鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)。排他性社會(huì)資本的根基深，很難建立起覆蓋整個(gè)社區(qū)管轄范圍的共有性社會(huì)資本。城市基層“抱團(tuán)發(fā)展”現(xiàn)象普遍，難以突破現(xiàn)有的發(fā)展模式。

改革開放以來，我國(guó)城市發(fā)生了翻天覆地的變化。舊有的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破，而現(xiàn)有的基層治理制度難以滿足發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，城市基層治理改革的要求日益迫切。

三、社會(huì)資本對(duì)城市基層治理的影響力分析

表1：不同類型社會(huì)資本對(duì)城市基層治理的影響

如表1所示，共有性社會(huì)資本在主觀上表現(xiàn)為社會(huì)成員的互惠互信，在客觀上表現(xiàn)為形成正式的或非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)是在成員“同意”的基礎(chǔ)上形成的，可以自由參與或退出，尊重成員的利益。排他性社會(huì)資本在主觀上表現(xiàn)為僅僅信任圈子內(nèi)部的人，對(duì)圈子之外的人則更多是不信任的狀態(tài)；在客觀上，往往有基于某種特定關(guān)聯(lián)而形成小組織，這種組織內(nèi)部互相提供資源。社會(huì)資本的客觀和主觀部分在分散的個(gè)人之間起到了“調(diào)節(jié)性的作用”，在自愿的基礎(chǔ)上把社會(huì)個(gè)體凝聚起來，同時(shí)增強(qiáng)社會(huì)成員的“集體行動(dòng)”意識(shí)，從而有利于解決社會(huì)整體所面臨的各式各樣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題。因而，共有性社會(huì)資本相較于排他性社會(huì)資本，往往能夠形成更大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，將互惠互信的范圍擴(kuò)大。

對(duì)于城市社會(huì)多樣化，共有性社會(huì)資本因?yàn)樵诮y(tǒng)籌考慮問題時(shí)加入了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中不同群體的利益，呈現(xiàn)出的結(jié)果包含著更多協(xié)商妥協(xié)的精神，有利于生成包容精神，促進(jìn)社會(huì)和諧。而排他性社會(huì)資本則相反滋生狹隘的保護(hù)主義，導(dǎo)致對(duì)其他地域、不同階層的排斥，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的產(chǎn)生、升級(jí)，影響社會(huì)穩(wěn)定。

人們過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)下的物質(zhì)利益而不顧誠(chéng)信原則，“原子化行動(dòng)”成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的衍生品，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展所需要的誠(chéng)信精神尚未建立。在這種情形下，排他性社會(huì)資本的存在表面上是通過“抱團(tuán)發(fā)展”而改善了個(gè)體“原子化行動(dòng)”的趨勢(shì)，但實(shí)質(zhì)上只是擴(kuò)大了原子的半徑，加深了原子化的程度。而共有性社會(huì)資本在客觀上能夠通過提供公共服務(wù)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，將人們的共同利益聯(lián)結(jié)起來，主觀上能夠在較大的社會(huì)范圍內(nèi)形成共同的道德規(guī)范，促成互相信任。

在本文中，公眾參與度特別指的是公眾參與公共事務(wù)的程度。當(dāng)前，居民委員會(huì)扮演的更多是國(guó)家政治權(quán)力延伸機(jī)構(gòu)的角色，而不是成為民主自治的基層群眾自治組織，這一方面與帶有“邀請(qǐng)式公民參與”意味的不健全制度有關(guān)，另一方面也與社會(huì)成員更多依賴排他性社會(huì)資本、對(duì)參與建立共有性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的積極性不高有關(guān)。然而，排他性社會(huì)資本依靠的是內(nèi)部關(guān)系的信任，盡管它的存在為社會(huì)群體、個(gè)人提供了一定程度的發(fā)展平臺(tái)，但它游離于制度之外，缺少正式平臺(tái)和現(xiàn)代社會(huì)契約、法治、民主等理念保駕護(hù)航，具有不穩(wěn)定性、脆弱性的特點(diǎn)，當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)很難尋求保護(hù)或得到補(bǔ)償，并且與圈子之外群體的利益沖突難以協(xié)調(diào)。共有性社會(huì)資本將社會(huì)存在的不同利益訴求匯聚到一個(gè)平臺(tái)上商討，在協(xié)商中確認(rèn)制度、規(guī)范，因而得以調(diào)動(dòng)公眾參與基層自治的積極性，達(dá)到在制度內(nèi)解決問題的效果，具有較高的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

四、培育共有性社會(huì)資本，改革城市基層治理

共有性社會(huì)資本所帶來的包容精神的建立、社會(huì)信任的增進(jìn)和公眾參與積極性的提高能夠改善城市基層社會(huì)治理，在社會(huì)范圍內(nèi)形成共有性社會(huì)資本是城市基層治理改革的一項(xiàng)重要課題。

(一)建立共有性社會(huì)資本平臺(tái)

首先，政府要?jiǎng)?chuàng)新基層治理方式，激勵(lì)群眾參與到共有性社會(huì)資本平臺(tái)的建設(shè)中來。部分縣鄉(xiāng)在公眾參與實(shí)驗(yàn)中已經(jīng)取得了成效，如重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法制度”、浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算改革”，以及湖南省長(zhǎng)沙縣“開放型政府試點(diǎn)”，這些地區(qū)改革基層治理的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為三個(gè)方面，即參與程序的完善、監(jiān)督式參與的加強(qiáng)以及信息公開度的提升。這些舉措在城市基層治理過程中是可以加以吸收利用的。

其次，要鼓勵(lì)民間社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，如社區(qū)興趣團(tuán)體、慈善組織等，團(tuán)體成員不是基于血緣、地緣或是身份，團(tuán)體向社會(huì)大眾開放，進(jìn)入和退出這些民間社會(huì)團(tuán)體都是自愿的，內(nèi)部不存在威權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這些組織的發(fā)展為打破原有的排他性社會(huì)資本分布提供平臺(tái)，形成覆蓋面大的社會(huì)資源網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而建立共有性社會(huì)資本平臺(tái)。

(二)健全共有性社會(huì)資本運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

共有性社會(huì)資本的建立，除了提供客觀平臺(tái)外，社會(huì)成員間的普遍信任也是必不可少的。建立社會(huì)信用體制不能單單依靠社會(huì)成員的道德自覺這一軟性的制約手段，在共有性社會(huì)資本建立的初期，外力硬性約束是極為必要的。健全法律、法規(guī)，完善行業(yè)規(guī)范、部門規(guī)章，并且公開執(zhí)法過程、接受群眾監(jiān)督，做到違法必究、違規(guī)必罰，一方面懲戒了違反社會(huì)信用的制度破壞者，另一方面也為社會(huì)成員的行為提供了可以預(yù)期的結(jié)果，從而建立起基于健全機(jī)制的全社會(huì)的普遍信任。

五、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)城市基層治理出現(xiàn)瓶頸，城市居委會(huì)既設(shè)的居民自治作用并沒有很好地發(fā)揮出來，城市基層應(yīng)該創(chuàng)新治理方式以適應(yīng)當(dāng)前行政改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口構(gòu)成改變等新情況。傳統(tǒng)的排他性社會(huì)資本成為了城市基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的阻礙因素。因此，建立共有性的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)是治理取得進(jìn)一步發(fā)展的突破口。城市基層治理應(yīng)該通過建立有效的平臺(tái)和相關(guān)的機(jī)制，促進(jìn)共有性社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)建立，緩和城市基層矛盾，更好地發(fā)揮其在社會(huì)發(fā)展中的動(dòng)力作用和保障性職能，最終達(dá)到對(duì)城市基層的有效治理。

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