很多國(guó)家之所以要遷都，是因?yàn)樵瓉?lái)的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)和文化中心，導(dǎo)致人流太過(guò)聚集，城市病突出。在這種情況下把首都遷到其他地方，只是意味著權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移，附著在權(quán)力身上的其他功能如果不剝離的話(huà)，新遷的首都還會(huì)走上原首都的老路，幾十年后，又是一個(gè)城市病纏身的地方。

南方周末特約撰稿 趙靈敏

2015年7月14日，北京市規(guī)劃委首次作出了官方表述，即通州是“市行政副中心”，“有序推動(dòng)北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向市行政副中心轉(zhuǎn)移”。

首都是一國(guó)的象征，人們經(jīng)常用首都的名字來(lái)指稱(chēng)一國(guó)的中央政府，比如用“北京”來(lái)指稱(chēng)“中國(guó)”，用“華盛頓”來(lái)指稱(chēng)“美國(guó)”等等。因此，一國(guó)的首都往往具有相對(duì)的穩(wěn)定性，環(huán)顧世界，建都上百甚至上千年的城市并不鮮見(jiàn)。與此同時(shí)，出于政治、經(jīng)濟(jì)、人口等各種原因，將一國(guó)首都從一個(gè)城市遷往另一個(gè)城市或者干脆新建一個(gè)首都的例子，在世界范圍也同樣大量存在。比如美國(guó)的首都，就經(jīng)歷了從紐約到費(fèi)城再到華盛頓的變遷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，全球已有二十多個(gè)國(guó)家實(shí)施了遷都，還有十余個(gè)國(guó)家已提出遷都動(dòng)議。

由于首都的重要地位，遷都是一件牽一發(fā)而動(dòng)全身的事，非不得已不為。在這種情況下，仍然有這么多國(guó)家執(zhí)意遷都，顯然是各有各的不得已：有的國(guó)家原來(lái)的首都離敵對(duì)國(guó)家太近，于是將首都從易受攻擊的前線地區(qū)遷移到具有戰(zhàn)略縱深的內(nèi)陸地區(qū)。比如巴基斯坦、坦桑尼亞、緬甸等國(guó)；有的國(guó)家則是因?yàn)樵锥嫉墓δ芴^(guò)集中，導(dǎo)致人口爆炸、交通擁擠等“城市病”，不得不遷都或另覓新址另建新都，比如哈薩克斯坦、科特迪瓦、尼日利亞等。有的國(guó)家則是出于平衡區(qū)域發(fā)展的需要，比如巴西把首都從南部濱海繁華城市里約熱內(nèi)盧遷往內(nèi)地高原，在那里另建新首都巴西利亞；還有個(gè)別國(guó)家遷都是因?yàn)閲?guó)際格局的重大變動(dòng)，比如德國(guó)統(tǒng)一后遷都柏林。

在上述因素的推動(dòng)下，有不少?lài)?guó)家提出了遷都的動(dòng)議，但能成功遷都的只是其中的少數(shù)。因?yàn)槭锥家馕吨鴻?quán)力、資源和各種發(fā)展機(jī)會(huì)，原來(lái)的既得利益者不愿輕易放棄，政治博弈和阻撓隨之而來(lái)。因此毫不奇怪，早在1987年5月，阿根廷眾議院就批準(zhǔn)了將首都從布宜諾斯艾利斯遷往千里之外的南方城市別德馬的計(jì)劃，但至今未能實(shí)現(xiàn)；印尼、日本等國(guó)的遷都計(jì)劃，也都是只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。

韓國(guó)不算成功的遷都

兩個(gè)首都的并存造成很多政府人員和辦理手續(xù)的國(guó)民在兩市之間長(zhǎng)途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷

首爾自14世紀(jì)開(kāi)始就是朝鮮的首都，距今已經(jīng)600年以上。韓國(guó)光復(fù)之后，韓國(guó)政府1948年起使用韓語(yǔ)固有詞“首都”稱(chēng)呼這個(gè)城市，當(dāng)時(shí)無(wú)漢字名稱(chēng)，故中國(guó)等繼續(xù)使用李朝漢字名“漢城”來(lái)稱(chēng)呼。2005年1月19日，時(shí)任漢城市長(zhǎng)的李明博正式宣布“首都”的中文譯名為首爾，并通知中國(guó)政府。

此時(shí)，韓國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于遷都的討論已經(jīng)如火如荼。事情緣起于2002年的總統(tǒng)選舉，代表新千年民主黨出馬競(jìng)選總統(tǒng)的盧武鉉，提出了建立“新行政首都”這一競(jìng)選綱領(lǐng)，這一提議石破天驚，反響熱烈，使得盧武鉉最終后來(lái)居上，順利當(dāng)選。這一動(dòng)議之所以能得到異乎尋常的支持，主要有兩個(gè)原因：

一是首爾功能過(guò)于集中，患上了嚴(yán)重的城市病。該城占韓國(guó)國(guó)土面積的0.6%，GDP卻占21%，大部分的中央國(guó)家機(jī)關(guān)、83%的國(guó)營(yíng)企業(yè)、91%的大企業(yè)和近50%的國(guó)民人口都在此，產(chǎn)生了房?jī)r(jià)高企、教育資源緊張、交通堵塞等問(wèn)題。盡管首爾在漢江上建造了全世界密度罕見(jiàn)的27座過(guò)江大橋，仍然無(wú)濟(jì)于事。二是距離三八線只有40公里，戰(zhàn)略縱深極淺。朝鮮在三八線上部署了上萬(wàn)門(mén)大炮，一旦戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，該城就會(huì)變成一片火海。更嚴(yán)重的是，總統(tǒng)府、國(guó)防部等中樞機(jī)構(gòu)都在朝鮮火炮射程之內(nèi)，一旦開(kāi)戰(zhàn)，很容易產(chǎn)生群龍無(wú)首的局面。

另外，韓國(guó)傳統(tǒng)上有首爾和釜山兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，分處國(guó)土南北，而中部則是一個(gè)經(jīng)濟(jì)塌陷地段，處于這一地區(qū)的忠清道、江原道等被稱(chēng)為“無(wú)家的孤兒”，經(jīng)濟(jì)落后，民眾生活水平很低。在韓劇中男女主角經(jīng)常前往療治情傷的鄉(xiāng)下地方，比如春川等，就屬于這一地區(qū)。因此，盧武鉉的提議，也有平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的考慮。

盡管遷都的好處毋庸置疑，但此事一啟動(dòng)就遭到了強(qiáng)烈抵制。部分在野黨議員認(rèn)為，遷都是新任總統(tǒng)撈取選票的“政治秀”和謀求長(zhǎng)期執(zhí)政的策略，因此成立了專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)來(lái)阻止遷都，數(shù)十名國(guó)會(huì)議員為反對(duì)遷都而征求簽名。首爾的反應(yīng)尤為強(qiáng)烈。首爾市和京畿道等方面聲稱(chēng)誓死反對(duì)， 還采取一連串的行動(dòng)：不斷掀起示威浪潮，市議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)反對(duì)遷都的決議，提請(qǐng)憲法法院裁定國(guó)會(huì)通過(guò)的《建設(shè)新行政首都特別法案》是否違憲，同時(shí)發(fā)起大規(guī)模簽名運(yùn)動(dòng)，要求政府就遷都問(wèn)題舉行全民公決等。

最終，遷都的提議被裁定違憲。盡管它沒(méi)有徹底擋住遷都的步伐，但導(dǎo)致最終的遷都計(jì)劃大幅縮水，形同將首都的功能一分為二：青瓦臺(tái)總統(tǒng)府、國(guó)防部和外交通商部等核心政府機(jī)構(gòu)則與國(guó)會(huì)、大法院作為三權(quán)分立的象征留守首爾；國(guó)務(wù)總理室等16個(gè)政府部門(mén)和20個(gè)附屬機(jī)關(guān)搬遷到位于中部、距離首爾120公里的世宗市。

2012年9月14日下午，韓國(guó)國(guó)務(wù)總理室6個(gè)部門(mén)、100多名職員開(kāi)始搬遷。但那里的交通網(wǎng)絡(luò)、購(gòu)物、醫(yī)療等生活設(shè)施都還沒(méi)有建好，已經(jīng)建好的辦公大樓，整個(gè)建筑長(zhǎng)達(dá)3.5公里，成年人需走一個(gè)小時(shí)才能從建筑一端走到另一端?？偫磙k公室、財(cái)政部、公平交易委員會(huì)等對(duì)安全保密性要求較高的機(jī)構(gòu)辦公室，窗戶(hù)居然正對(duì)著居民樓，達(dá)不到應(yīng)有的安全和保密要求。2013年，時(shí)任韓國(guó)國(guó)務(wù)總理鄭烘原在與記者的午餐會(huì)中指出建筑物要兼具美感和實(shí)用性，批評(píng)“整個(gè)辦公大樓徒有其表，毫不實(shí)用”。

這還不是什么大問(wèn)題，關(guān)鍵是兩個(gè)首都的并存造成很多政府人員和辦理手續(xù)的國(guó)民在兩市之間長(zhǎng)途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷。遷都還在世宗市當(dāng)?shù)卦斐闪藝?yán)重的兩極分化，地產(chǎn)商聞風(fēng)而動(dòng)，拉高地價(jià)，在這里擁有很多土地的人獲得補(bǔ)償金后一夜暴富，沒(méi)有土地的平頭百姓則被迅速升高的房?jī)r(jià)物價(jià)影響了原有的生活水平。

德國(guó)柏林險(xiǎn)勝“定都之爭(zhēng)”

有助于提升東部殘破的經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治人們心中的創(chuàng)傷，使全體國(guó)民從心底感受到一個(gè)統(tǒng)一民族共同體的凝聚力與自豪感

二戰(zhàn)之后德國(guó)被美、英、法、蘇四國(guó)占領(lǐng)，隨著丘吉爾“鐵幕”演說(shuō)的發(fā)表和蘇聯(lián)與其他三國(guó)之間矛盾的升級(jí)，德國(guó)最終被一分為二，蘇聯(lián)占領(lǐng)的部分成立了民主德國(guó)，以東柏林為首都；美英法占領(lǐng)區(qū)合并為聯(lián)邦德國(guó)，以波恩為首都。在雙方對(duì)峙的前沿柏林，民主德國(guó)在東西柏林之間豎起了一座墻，防止民眾逃到西邊去。

1990年8月31日，兩德在柏林簽署了統(tǒng)一條約。這時(shí)，將首都設(shè)在哪里的問(wèn)題就凸顯出來(lái)。

自從1871年俾斯麥統(tǒng)一德國(guó)以來(lái)，柏林就成為與巴黎、倫敦齊名的世界大都市，成為德國(guó)國(guó)家的象征。而且東德是作為5個(gè)州加入聯(lián)邦德國(guó)的，如果以波恩作為統(tǒng)一后的首都，會(huì)加劇東德人心中的屈辱和不安，也會(huì)助長(zhǎng)一些西德人的恩賜感。從西部的波恩遷都至東部的柏林，意味著德國(guó)的政治中心向東移動(dòng)了500公里，這有助于提升東部殘破的經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治人們心中的創(chuàng)傷，加快東部與西部的融合，使全體國(guó)民從心底感受到一個(gè)統(tǒng)一民族共同體的凝聚力與自豪感。

但是，遷都的問(wèn)題還是引發(fā)了很大的爭(zhēng)論。反對(duì)遷都的人認(rèn)為，波恩代表著德國(guó)的成功，代表著與西方的結(jié)盟；搬遷需要花費(fèi)巨額資金；柏林在歷史上前科累累，讓人想起兩次世界大戰(zhàn)和納粹暴行，為了與德國(guó)歷史上的黑暗告別，不宜把柏林作為首都。

德國(guó)舉國(guó)上下就定都問(wèn)題進(jìn)行了大辯論，辯論的結(jié)果集中體現(xiàn)在1991年6月20日的議會(huì)投票上：經(jīng)過(guò)持續(xù)11個(gè)小時(shí)的激烈辯論，議員們?cè)诼?tīng)取了107個(gè)發(fā)言后投票表決，在658張有效票數(shù)中，贊成柏林的有338票，贊成波恩的有320票，持續(xù)近一年的“定都之爭(zhēng)”終于以柏林險(xiǎn)勝畫(huà)上句號(hào)。

1991年6月20日，德國(guó)決定將聯(lián)邦議院和政府所在地從波恩遷往柏林。1999年8月25日，德國(guó)總理施羅德按計(jì)劃搬入柏林的臨時(shí)總理府辦公。

根據(jù)遷都計(jì)劃，不僅有一大批機(jī)構(gòu)將從波恩遷往柏林，同時(shí)也有不少機(jī)構(gòu)將遷出柏林，如聯(lián)邦行政法院、德國(guó)國(guó)際發(fā)展基金會(huì)等等。這批人中，也有不少不愿離開(kāi)柏林的。為了解決他們的就業(yè)問(wèn)題，政府幫助搞了一個(gè)就業(yè)崗位交換中心。每個(gè)不愿搬遷的人，都可填表通過(guò)交換中心尋找合適的工作。表格內(nèi)容分：官員、職員、職務(wù)、工資標(biāo)準(zhǔn)、所在單位、從事的工作、崗位要求、想換什么工作等等。對(duì)那些愿意隨政府一起搬遷的官員和職員，政府自然積極鼓勵(lì)。為盡量減少其經(jīng)濟(jì)損失，聯(lián)邦政府提供一系列補(bǔ)貼。

應(yīng)該說(shuō)，德國(guó)的遷都，是政府致力于將原來(lái)的西德和東德融合成一個(gè)國(guó)家的重要標(biāo)志。兩德統(tǒng)一以來(lái)，德國(guó)政府向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移了約2萬(wàn)億歐元的資金，主要用于基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、養(yǎng)老金等領(lǐng)域，東部一些州的增長(zhǎng)活力已經(jīng)接近西部繁榮地區(qū)的水平。但整體而言，德國(guó)東部大部分地區(qū)與西部地區(qū)還有較大差距。德國(guó)經(jīng)濟(jì)研究所的一份調(diào)查顯示，兩德統(tǒng)一后，德東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)仍落后于西部。東部失業(yè)率平均12%，高出西部將近一倍，人均工資收入也僅達(dá)到西部的85%，退休金的差距則更大。

與經(jīng)濟(jì)差別相比，兩地民眾心理上的隔閡是更為嚴(yán)重的問(wèn)題。德國(guó)阿倫斯巴赫民調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，西部人眼中的東部人牢騷滿(mǎn)腹、缺乏信任感、謹(jǐn)小慎微。而東部人對(duì)西部人的印象是傲慢、拜金、官僚作風(fēng)嚴(yán)重而且膚淺，2/3的東部居民認(rèn)為自己受到二等公民的待遇。在對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)上，75%的東德人對(duì)統(tǒng)一作積極評(píng)價(jià)，而只有48%的西德被訪者認(rèn)為統(tǒng)一利大于弊。

顯然，在柏林墻倒塌25年后的今天，仍有一堵墻橫亙?cè)趦傻旅癖娦闹?，而這堵墻緣于兩地人民40年分離期間不同的生活經(jīng)歷，它的倒塌還需時(shí)日，并不是遷都一個(gè)措施就可以解決的。

南非一國(guó)三都的獨(dú)特實(shí)踐

把行政、立法和司法大權(quán)分散在三個(gè)不同城市，這種制度安排對(duì)南非的統(tǒng)一和穩(wěn)定至關(guān)重要

南非最早的土著居民是黑人。1652年荷蘭人開(kāi)始入侵，對(duì)當(dāng)?shù)睾谌税l(fā)動(dòng)多次殖民戰(zhàn)爭(zhēng)。19世紀(jì)初英國(guó)開(kāi)始入侵，1806年奪占“開(kāi)普殖民地”，荷裔布爾人被迫向內(nèi)地遷徙，并于1852年和1854年先后建立了“奧蘭治自由邦”和“德蘭士瓦共和國(guó)”。1867年和1886年南非發(fā)現(xiàn)鉆石和黃金后，大批歐洲移民蜂擁而至。英國(guó)人通過(guò)“英布戰(zhàn)爭(zhēng)”（1899~1902），吞并了奧蘭治自由邦和德蘭士瓦共和國(guó)。

1910年5月英國(guó)將開(kāi)普殖民地、奧蘭治自由邦、德蘭士瓦共和國(guó)和土生黑人建立的納塔爾共和國(guó)合并成為南非聯(lián)邦。由于這四個(gè)地方原先各自獨(dú)立，互不服氣，在確定首都時(shí)相持不下，最終英國(guó)人采取了和稀泥的辦法，把首都的職權(quán)分配給了三個(gè)城市：德蘭士瓦共和國(guó)首都比勒陀利亞確定為行政首都，為南非中央政府所在地；開(kāi)普殖民地的首都開(kāi)普敦定為立法首都；奧蘭治共和國(guó)首都布隆方丹定為司法首都。而納塔爾共和國(guó)的首都德班雖然落選，但因?yàn)閾碛刑烊涣几?，得到了貨物進(jìn)出口的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，大家皆大歡喜。

這樣一來(lái)，南非就把行政、立法和司法大權(quán)分散在三個(gè)不同城市，這種制度安排對(duì)南非的統(tǒng)一和穩(wěn)定至關(guān)重要。因?yàn)橛?guó)人是南非這片土地的后來(lái)者，以荷蘭人、德國(guó)為主的布爾人則比英國(guó)人更早來(lái)到這里，只是后來(lái)在19世紀(jì)末的兩次英布戰(zhàn)爭(zhēng)中敗給英國(guó)人，不得不接受英國(guó)人的統(tǒng)治。黑人則是這里的土著，無(wú)論是布爾人還是英國(guó)人的到來(lái)，對(duì)他們都不是什么好事，彼此之間也是沖突不斷。因此，1910年成立的南非聯(lián)邦是一個(gè)脆弱的同盟，處理不好的話(huà)隨時(shí)可能分崩離析。用三個(gè)首都的方式聚合人心，加上給予納塔爾共和國(guó)自治地位，以及承認(rèn)布爾人政黨在大選中的勝利并接受其領(lǐng)導(dǎo)，南非成功維持了國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。1994年，新南非共和國(guó)成立后，繼續(xù)保留了三個(gè)首都的傳統(tǒng)。

巴西 比遷都更重要的

中央政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，巴西各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決

和上述幾種情況不同，巴西的遷都完全是計(jì)劃的產(chǎn)物。巴西是拉美第一大國(guó)。巴西歷史上南富北窮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。1956年，以發(fā)展主義著稱(chēng)的總統(tǒng)儒塞利諾·庫(kù)比契克力圖帶動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展及加強(qiáng)對(duì)各州的控制，在中西部戈亞斯州一片荒原上選中新都地址，定名為巴西利亞，僅用41個(gè)月的時(shí)間就把海拔1200米、一片荒涼的中部高原建成一座現(xiàn)代化的新城市。

1960年4月，巴西首都正式遷往巴西利亞。此后，它的發(fā)展一直受到政府嚴(yán)格的控制，城內(nèi)各行各業(yè)均有自己的“安置區(qū)”，銀行區(qū)、旅館區(qū)、商業(yè)區(qū)、游樂(lè)區(qū)、住宅區(qū)，甚至修車(chē)都有固定的區(qū)位。為保護(hù)“飛機(jī)”形狀不被破壞，城內(nèi)不準(zhǔn)建新住宅區(qū)，居民盡量分布在城外的衛(wèi)星城里居住。巴西利亞落成至今，仍然是個(gè)漂亮而現(xiàn)代化的都市，世界上很少有巴西利亞這樣嚴(yán)格按照規(guī)劃建成和運(yùn)作的首都，聯(lián)合國(guó)因此把它定為“人類(lèi)歷史文化保護(hù)城”。

應(yīng)該看到，巴西利亞的成功，有政府嚴(yán)格控制和規(guī)劃的因素，不過(guò)更重要的是，巴西的遷都過(guò)程，和其民主化轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變緊密相關(guān)。在轉(zhuǎn)型之前，巴西中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的控制力一直較強(qiáng)，州的自治權(quán)受到嚴(yán)格的限制。民主化之后，中央政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，巴西各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決。這是巴西利亞能維持其漂亮纖瘦的外表、沒(méi)有染上臃腫“城市病”的根本原因。

很多國(guó)家之所以要遷都，是因?yàn)樵瓉?lái)的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)和文化中心，導(dǎo)致人流太過(guò)聚集，城市病突出。在這種情況下把首都遷到其他地方，只是意味著權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移，附著在權(quán)力身上的其他功能如果不剝離的話(huà)，新遷的首都還會(huì)走上原首都的老路，幾十年后，又是一個(gè)城市病纏身的地方。因此，比遷都更為迫切的，是政府職能的轉(zhuǎn)變。只要政府不是嚴(yán)厲管制和干涉經(jīng)濟(jì)，首都的城市病自然就得到了緩解。到那時(shí)，恐怕已經(jīng)不需要遷都了。