15年前為糧食安全而生的中儲(chǔ)糧，通過托市政策，解決了農(nóng)民“賣糧難”問題，也付出了巨額財(cái)政補(bǔ)貼、糧滿為患、市場(chǎng)價(jià)格扭曲等代價(jià)。隨著糧油收儲(chǔ)制度改革開啟，“國(guó)家糧倉(cāng)”何去何從？

十年間，中國(guó)高速公路新增7萬(wàn)多公里，通車總里程達(dá)11.195萬(wàn)公里，位居世界第一。但這些路是用數(shù)萬(wàn)億的債務(wù)堆起來(lái)的，而2015年正是集中償還銀行債務(wù)之年。

南方周末記者 劉志毅 發(fā)自廣州

南方周末實(shí)習(xí)生 劉沖 劉慧敏

高速公路該不該繼續(xù)收費(fèi)的話題，再度被引爆。

2015年6月30日，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿面世。巨大的還債壓力之下，新的管理?xiàng)l例表示，收費(fèi)還將繼續(xù)。

此前，《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露的巨虧數(shù)字為這份修訂稿的面世做了鋪墊。公報(bào)顯示，與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額超過38000億，凈增長(zhǎng)了12.1%。其中，高速公路債務(wù)余額貢獻(xiàn)了九成以上。后者在2014年凈增3922.9億元，增長(zhǎng)12.5%。

新條例的最大變化是政府還貸的收費(fèi)公路不再規(guī)定具體收費(fèi)期限，特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的收費(fèi)公路則約定了30年的收費(fèi)期限。同時(shí)還有例外——“投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路，可以約定超過30年”。

消息一出，A股市場(chǎng)上高速公路概念的股票紛紛大漲。8月6日，深圳高速公路股份有限公司副總裁李健在參加交通運(yùn)輸部召開的條例修訂座談會(huì)時(shí)表示，該條例的修訂非常及時(shí)，將使企業(yè)和政府部門有法可依、有章可循，保障投資者和用路者正當(dāng)利益。

用路一方則試圖用更細(xì)化的建議來(lái)壓縮成本。安吉汽車物流有限公司高級(jí)經(jīng)理張文斐等人在前述座談會(huì)上稱，對(duì)政府收回的經(jīng)營(yíng)期屆滿的特許經(jīng)營(yíng)公路應(yīng)當(dāng)僅收取養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，而不應(yīng)當(dāng)與區(qū)域內(nèi)政府收費(fèi)公路中處于償債期的高速公路實(shí)行相同高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

更多無(wú)法到場(chǎng)的民眾則在網(wǎng)上發(fā)出疑問：壟斷的高速路行業(yè)為何巨虧，而且還需要無(wú)限延展的收費(fèi)期限來(lái)償還債務(wù)？

現(xiàn)實(shí)倒逼“新條例”

河北全省政府還貸高速公路占收費(fèi)高速公路里程的78.38%，全省收費(fèi)公路全年虧損超百億。相較之下，在2014年收費(fèi)公路上盈利3.9億元的廣東省，政府還貸路只占了5.4%。

交通運(yùn)輸部公路運(yùn)輸局副局長(zhǎng)王太公開表示，收支缺口不斷拉大主要原因是債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致還本付息支出大幅增加。去年債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億，年償還利息就達(dá)2310億元。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，在債務(wù)壓力的倒逼下，早在新條例發(fā)布前，山東省有關(guān)部門就在交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研期間，反映了交通建設(shè)的資金壓力問題，并建議交通部盡快修改和出臺(tái)新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。

2015年8月16日起，云南26條高速通行費(fèi)將調(diào)整，以面對(duì)嚴(yán)重的總體虧損。按照原定的新標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整幅度分別為客車上漲35.71%，貨車上漲21.25%。這引起了消費(fèi)者代表在聽證會(huì)上的反彈，最終漲幅略為降低。

云南省交通運(yùn)輸廳對(duì)當(dāng)?shù)孛襟w《春城晚報(bào)》表示，由于云南山區(qū)面積高達(dá)96%，高速公路造價(jià)高，相當(dāng)于沿海和平原地區(qū)兩到三倍的建設(shè)成本。同時(shí)，云南省高速公路處于全國(guó)公路網(wǎng)末梢，車流量較小，僅為全國(guó)平均車流量的59%左右。總體虧損似乎是一個(gè)必然的結(jié)局，2014年度，云南省收費(fèi)公路通行費(fèi)虧損43.88億元。

不過，云南省依然在朝著自己的目標(biāo)前進(jìn)，2015年底全省高速公路通車?yán)锍桃咏?000公里，到2020年底突破6000公里。如果不調(diào)整收費(fèi)，資金籌措將十分困難。在一個(gè)更高的層面上，云南省給自己的理由是，“如果不加快高速公路網(wǎng)建設(shè)，必將影響建設(shè)南亞東南亞輻射中心以及加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，也無(wú)法滿足人民群眾出行需求。”

除了提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就是延長(zhǎng)收費(fèi)時(shí)間。

山東近幾年正值還貸高峰期，每年還款超200億。與此同時(shí)，省內(nèi)還在新建約2000公里高速，若停止收費(fèi)，這些建設(shè)面臨停滯的危險(xiǎn)。山東率先依據(jù)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的原則，將收費(fèi)期限達(dá)到或超過15年的15條政府還貸高速公路延長(zhǎng)收費(fèi)。2013年12月27日，山東省政府印發(fā)了《關(guān)于同意延長(zhǎng)菏澤至東明等15段高速公路收費(fèi)期限的批復(fù)》，6條原定收費(fèi)期不足15年的政府還貸高速公路一律延長(zhǎng)至15年，9條收費(fèi)期滿15年的政府還貸高速公路則再延期收費(fèi)一年。

除山東外，新疆、江西、江蘇等省區(qū)在交通運(yùn)輸部的新條例頒布前已至少對(duì)34條高速公路宣布了延長(zhǎng)收費(fèi)。

還有的省則“自己想辦法”。一般情況下，市場(chǎng)資本需要對(duì)可能的收益進(jìn)行計(jì)算之后才會(huì)投入，而由政府負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目往往因?yàn)楦鞣N發(fā)展目標(biāo)或者計(jì)劃而不得不修建，隨后成為難以甩掉的“包袱”——車流小，支出大。

河北省交通投資集團(tuán)一名人士告訴南方周末記者，政府為了甩包袱，只能找到當(dāng)?shù)貒?guó)企“接盤”，過程也是歷盡艱辛。某段市屬高速公路因車流不足，盈利能力偏弱，在出售了四五年后才終于賣出，受讓方是省屬國(guó)企河北省交通投資集團(tuán)。不過直到交易完成后，高速公路的職工們還在領(lǐng)著市里發(fā)的工資，這意味著盡管路的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)移交，但是人員的移交尚未完成。

“這并不是什么新鮮事兒，即便不出這個(gè)新條例，大家做的事情還是一樣的?！痹谒磥?lái)，按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的原則，這些高速路一定會(huì)在實(shí)際操作中延期收費(fèi)。按照舊的條例，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”即指，只要該省內(nèi)還有一條路還沒還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都可以繼續(xù)收費(fèi)。

河北省交通運(yùn)輸廳的數(shù)據(jù)顯示，在全省的收費(fèi)高速公路中，政府還貸高速公路4555.2公里，占收費(fèi)高速公路里程的78.38%，全省收費(fèi)公路全年虧損超百億。相較之下，在2014年收費(fèi)公路上盈利3.9億元的廣東省，高速公路中政府還貸高速公路320.6公里，經(jīng)營(yíng)性高速公路5598.8公里，政府還貸路只占了5.4%。

建設(shè)要“適度超前”

另一個(gè)悖論是，越窮的地方越有修路的需求。這些地方的車流量小，難以收回修路的成本，遑論高收益。于是為“適度超前”埋單的，只能是各級(jí)政府。

2014年12月28日，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上透露，預(yù)計(jì)2014年全年新增高速公路7450公里。2015年，中國(guó)的高速公路總里程無(wú)懸念地突破了11萬(wàn)公里。

自2005年以來(lái)，中國(guó)高速公路新增7萬(wàn)多公里，通車總里程達(dá)11.195萬(wàn)公里，位居世界第一。

前述工作會(huì)議上，楊傳堂回應(yīng)了“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是高速公路建設(shè)是不是超前”的疑問，其表示，要繼續(xù)堅(jiān)持適度超前的原則來(lái)謀劃，項(xiàng)目、政策、資金要“三個(gè)跟上”。

高速路連年巨虧的大多省份交通部門領(lǐng)導(dǎo)估計(jì)都要為落實(shí)這個(gè)指導(dǎo)精神而冒汗。

從2014年的公報(bào)來(lái)看，中國(guó)以高速公路為代表的收費(fèi)公路債臺(tái)高筑。自2011年開始，中國(guó)的高速公路進(jìn)入了一個(gè)密集建設(shè)的高峰，與之相對(duì)應(yīng)的，則是在2015年左右，中國(guó)的高速公路迎來(lái)了一個(gè)向銀行還款的高峰。

據(jù)交通運(yùn)輸部官方介紹，收費(fèi)公路的交通量一般由低向高逐漸增長(zhǎng)，債務(wù)償還也具有前低后高的特點(diǎn)。銀行一般會(huì)給收費(fèi)公路項(xiàng)目“建設(shè)期+1年左右”的寬限期，期內(nèi)只付息，不還本。隨后，是一個(gè)3至5年的“車流量培育期”，期內(nèi)車流量和通行費(fèi)收入較低，故在此階段一般會(huì)與銀行約定較低的還本金額，以減小資金壓力。等培育期結(jié)束后，就會(huì)進(jìn)入正常還債階段，還本付息支出會(huì)有較大幅度的增長(zhǎng)。因此，在建設(shè)高峰期之后的5年左右，包括高速公路在內(nèi)的收費(fèi)公路就到了還債高峰期。

相對(duì)于財(cái)政資金，政府更愿意以政府信用換取銀行的信貸資金來(lái)投資公路。數(shù)據(jù)顯示，在中國(guó)累計(jì)建設(shè)收費(fèi)公路投資的6.15萬(wàn)億元中，有4.27萬(wàn)億元是銀行貸款為主的債務(wù)性資金，占累計(jì)投資總額的約七成。在2014年的總支出中，同樣有超過七成資金用于還本付息。

南方周末曾在2011年11月11日的《高速“窮途”——“市場(chǎng)路”，還是“政府路”？》中，報(bào)道了2011年下半年以來(lái)，陜西、云南等省先后曝出高速公路因資金短缺而停工或半停工。建設(shè)投入資金過分依賴銀行信貸，貨幣政策一調(diào)整，全行業(yè)就面臨停擺。某省交通廳向省里反映，一條在建高速已欠款三十多億元，籌不到資金壓力太大，得到的答復(fù)是，“項(xiàng)目必須上，想當(dāng)廳長(zhǎng)的人多的是，排著隊(duì)！”

目前看來(lái)，龐大的資金壓力依然沒有得到緩解。盈利情況好的省份如安徽、廣東的高速公路公司，均已經(jīng)邁出了轉(zhuǎn)型的步伐。

安徽省交通控股集團(tuán)旗下的皖通高速，擁有房地產(chǎn)、運(yùn)輸乃至典當(dāng)、小額貸款、融資租賃等金融服務(wù)。其2014年的典當(dāng)業(yè)務(wù)占到了利潤(rùn)比例的2%強(qiáng)。主營(yíng)東莞市高速公路的廣東東莞控股的半年報(bào)顯示，其融資租賃業(yè)利潤(rùn)占比更高，達(dá)到12%。深高速則將自己的產(chǎn)業(yè)延伸向了金融和地產(chǎn)，依托持有的收費(fèi)站附近地塊，進(jìn)行城市更新和開發(fā)。南方周末記者聯(lián)系深高速時(shí)，其表示正處在半年報(bào)發(fā)布前的緘默期，不便接受采訪。

地產(chǎn)和金融行業(yè)是高速公路公司最青睞的副業(yè)，僅以不同地域的上市公司情況來(lái)看，收費(fèi)公路盈利狀況越好的地方，多元化的收入越容易實(shí)現(xiàn)；無(wú)奈的是，在收費(fèi)公路虧損的地區(qū)，新生意玩不轉(zhuǎn)，舊生意也頗為艱難。

北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授趙堅(jiān)向媒體表示，收費(fèi)公路的模式只適用于收入水平較高、人口密集的地區(qū)，因?yàn)檫@類地區(qū)通過收取過路費(fèi)可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，而不適用于收入水平較低、人口密度低的中西部地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)收費(fèi)公路收入有限，難以應(yīng)付還貸需求。目前，一些地方政府在實(shí)際工作中仍然存在著片面求發(fā)展而不顧債務(wù)堆積的問題，都要進(jìn)行更大規(guī)模的高速公路建設(shè)，對(duì)于如何為巨額債務(wù)還本付息缺乏審慎的考慮。

不過另一個(gè)悖論是，越窮的地方越有修路的需求。這些地方的車流量小，難以收回修路的成本，遑論高收益。于是為“適度超前”埋單的，只能是各級(jí)政府。

奢侈品的“公共產(chǎn)品化”

公共產(chǎn)品并不是免費(fèi)蛋糕，而交通部門至少得加一個(gè)面對(duì)公眾的價(jià)格聽證會(huì)環(huán)節(jié)。

“要想富，先修路”。這是過去三十多年來(lái)，各級(jí)地方政府奉為圭臬的發(fā)展秘訣。修多少路，決定了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，也是地方政績(jī)考察的主要內(nèi)容。

?下轉(zhuǎn)第15版

因此，托市政策漸漸造成了糧食“出庫(kù)難”。目前的現(xiàn)實(shí)下，在中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥看來(lái)，托市政策的最主要弊端在于，收儲(chǔ)的糧食從入庫(kù)到出庫(kù)不能形成一個(gè)循環(huán)的體系，“周轉(zhuǎn)不靈”。

“托”出來(lái)的市場(chǎng)

在扭曲的市場(chǎng)上，商品流通部分的糧食也進(jìn)了中儲(chǔ)糧的糧庫(kù)。

現(xiàn)在的情況下，一方面，托市價(jià)格導(dǎo)致了庫(kù)存居高不下，政策糧順價(jià)銷售困難；另一方面，托市收購(gòu)也造成了當(dāng)前扭曲的市場(chǎng)價(jià)格。

托市價(jià)格不斷上漲，使得國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格只增不減，但國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格持續(xù)走低，因此造成國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛。“影響就是，國(guó)內(nèi)價(jià)格高的糧食品種，在國(guó)際市場(chǎng)就可以找到替代品?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)說(shuō)，“如玉米，國(guó)內(nèi)外平均差價(jià)在600-700元/噸，最高可達(dá)1000元/噸。”

由于國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，因此導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食進(jìn)口量持續(xù)上升，甚至走私進(jìn)來(lái)，而國(guó)內(nèi)的糧食庫(kù)存卻很大。

在孔祥智看來(lái)，當(dāng)前的托市政策干擾市場(chǎng)，使價(jià)格不能反映價(jià)值。“最初制定最低收購(gòu)價(jià)，是因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格比較低，為了防止谷賤傷農(nóng)而制定，但這個(gè)價(jià)格說(shuō)是最低收購(gòu)價(jià)，從一開始執(zhí)行就成為了市場(chǎng)的最高收購(gòu)價(jià)，這實(shí)際上是把價(jià)格拉起來(lái)了。”

“雖然這樣調(diào)節(jié)了市場(chǎng)，但是已經(jīng)沒有市場(chǎng)了?！笨紫橹钦f(shuō)，現(xiàn)在只有一些大型加工企業(yè)還有能力收購(gòu)，托市價(jià)造成市場(chǎng)價(jià)格扭曲。

“我們現(xiàn)在的政策目標(biāo)，是確保國(guó)家的糧食安全，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。說(shuō)得直白一點(diǎn)，就是為了保證農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)分析。

但增產(chǎn)后的糧食，一方面價(jià)格不斷走高，另一方面，市場(chǎng)主體都不收了，只有中儲(chǔ)糧來(lái)收?！昂蠊褪菄?yán)重扭曲了市場(chǎng)，商品流通部分的糧食也進(jìn)了中儲(chǔ)糧的糧庫(kù)?！?/p>

在中央的主導(dǎo)下，中儲(chǔ)糧執(zhí)行“順價(jià)銷售”，現(xiàn)實(shí)情況是，“根本順不出去”。

作為國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)單位，中儲(chǔ)糧主要承擔(dān)政策性功能，“是國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備，不是以經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，但不僅要自負(fù)盈虧，而且還要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，這長(zhǎng)遠(yuǎn)下去肯定會(huì)出問題。”東方艾格農(nóng)產(chǎn)品分析師馬文峰說(shuō)。

“托市收購(gòu)，不應(yīng)該完全由中儲(chǔ)糧來(lái)承擔(dān)。中儲(chǔ)糧僅負(fù)責(zé)國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備即可，其他的事情交由市場(chǎng)而定，這樣就不會(huì)有那么多問題?！瘪R文峰說(shuō)。

退出托市政策？

除了戰(zhàn)略性的儲(chǔ)備，其他的就放給市場(chǎng)去收購(gòu)。

業(yè)內(nèi)對(duì)于托市收購(gòu)政策的討論非常多。2012年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員陳錫文在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，使所有農(nóng)產(chǎn)品流通納入市場(chǎng)化運(yùn)行的軌道。

而在2015年2月，陳錫文在一個(gè)新聞發(fā)布會(huì)上表示，要解決農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高企、糧食拍賣成交率不高等問題，需要實(shí)現(xiàn)價(jià)格形成機(jī)制的改革，目前國(guó)際通行的做法是實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革。以目標(biāo)價(jià)格取代過去的臨時(shí)收儲(chǔ)、最低收購(gòu)價(jià)勢(shì)在必行。

高庫(kù)存帶來(lái)的財(cái)政高補(bǔ)貼壓力，讓財(cái)政部也開始“發(fā)聲”。2015年4月，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在公開場(chǎng)合稱，目前英國(guó)減少對(duì)糧食的全方位補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口。他認(rèn)為，目前應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，才能進(jìn)一步轉(zhuǎn)移農(nóng)村的勞動(dòng)力，彌補(bǔ)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力短缺，使工資增速低于生產(chǎn)率的增速。

國(guó)家層面的改革也在進(jìn)行。2014年，國(guó)務(wù)院取消了棉花和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并對(duì)新疆（含兵團(tuán)）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。

目標(biāo)價(jià)格改革直補(bǔ)的方式是，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。

“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的天花板并非鋼板一塊，這個(gè)天花板是可以調(diào)控的，可以降下來(lái)的，現(xiàn)在棉花天花板降下來(lái)了?！敝醒胴?cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊在《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》公開評(píng)論道。

因?yàn)椴耪綄?shí)施一年，多位專家均認(rèn)為，“目前效果還不好評(píng)價(jià)”。今年的“一號(hào)文件”，并未將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。

目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，是從國(guó)外引進(jìn)來(lái)的。據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥介紹，在國(guó)外，一般會(huì)由種植者在保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，保證這個(gè)價(jià)格是多少，一旦低于這個(gè)價(jià)格，保險(xiǎn)公司就會(huì)賠付。這種屬于政策性保險(xiǎn)，由農(nóng)民出錢買，國(guó)家出錢補(bǔ)貼。“但這種模式，在國(guó)外比較好操作，他們都是一個(gè)個(gè)大農(nóng)場(chǎng)，而我國(guó)還都是小規(guī)模的農(nóng)戶種植為主?！?/p>

李國(guó)祥說(shuō)，“當(dāng)前，可以從儲(chǔ)備制度入手進(jìn)行改革。除了戰(zhàn)略性的儲(chǔ)備，其他的就放給市場(chǎng)去收購(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要改革，但改革有風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

但不管怎樣，“當(dāng)前要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體制機(jī)制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個(gè)政策?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)說(shuō)。

（應(yīng)采訪對(duì)象要求，趙軍、宋紅兵為化名。）