顧 慶 琪，崔 金 云

(1.蘇州大學，江蘇蘇州 215006;2.揚州大學，江蘇揚州 225002)

2014年11月在北京懷柔召開的APEC(亞太經(jīng)濟合作組織)會議可謂舉國關(guān)注，這不僅由于會議本身的議題與中國的發(fā)展規(guī)劃息息相關(guān)，會議期間北京上空的藍天也分外引人注目，網(wǎng)友戲稱為“APEC藍”。會議期間，北京市雖然經(jīng)歷了兩次不利的氣象擴散條件，但空氣質(zhì)量僅1天輕度污染，其余11天均為優(yōu)良天，PM2.5日均濃度值平均降低 30%，與2013年同期相比下降了55%［1］。從數(shù)據(jù)以及各類有關(guān)報道看，卓有成效的霧霾治理與政府的提前規(guī)劃、積極管制、企業(yè)和公民的積極配合是分不開的。盡管APEC已經(jīng)過去，但“APEC藍”的誕生過程及其凸顯出的環(huán)境治理問題值得人們進行后續(xù)的思考與探索。

1 我國環(huán)境治理的顯著特征和困境

1.1 我國環(huán)境治理的顯著特征

1.1.1 政府強力主導

我國環(huán)境治理一直以政府為主導，而這種主導體現(xiàn)在立法和執(zhí)法的方方面面。改革開放“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的治國方針實施后，以經(jīng)濟建設(shè)為第一要務的觀念滲透入立法，以1989年《環(huán)境保護法》第四條為例，其“使環(huán)境保護工作與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”就可見一斑。2015年初實施的新《環(huán)境保護法》對二者進行了位置上的調(diào)換，規(guī)定了“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，這其中蘊含著環(huán)境保護工作者和公民、社會團體的努力，但這樣的改變更多的是基于近幾年我國政府對環(huán)境保護的態(tài)度轉(zhuǎn)變，所以立法中的調(diào)整證明了政府對環(huán)境保護和治理的重視。

1.1.2 公民參與度低

英國學者戴維·赫爾德認為，參與型民主有利于推進人類發(fā)展，強化行政效率感，培養(yǎng)公民對公共問題的關(guān)注。而國家環(huán)?？偩止嫉年P(guān)于我國公民參與環(huán)保活動的數(shù)據(jù)報告顯示:在各類環(huán)境保護活動中，我國公眾低度參與比例65.9%，高度參與比例僅為8.3%［2］。可以看出，我國公眾對于環(huán)境事務的關(guān)注度并不高，公眾參與的行政效率感也就無從談起。

1.2 綜合因素下的治理困境

上述兩個特征的綜合作用，直接或間接地使得我國的環(huán)境治理方式存在欠缺，這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.2.1 成本高昂

盡管政府強力主導治污問題，省卻了私人之間的談判成本和企業(yè)內(nèi)部的行政成本，但政府卻付出了行政成本，這種成本有時是十分可觀的。以“APEC藍”為例，其人力物力的投入雖然使空氣在極短時間內(nèi)得以改善，但以大量的資金投入和GDP的短時間停滯為代價，無疑入不敷出。如果政府長時間處于此種超負荷的狀態(tài)，對于政府自身的發(fā)展也是有百害而無一利的。

1.2.2 治理手段欠妥

政府在治理環(huán)境時需要有足夠的信息用于成本和效益的研判以作出決策，公眾的低參與度，導致缺乏足夠可靠的信息來源，政府因而無法獲得足夠多的有效信息［3］。如此，政府在制定各種規(guī)范性文件時，如補償、罰款的規(guī)定就會有失公允，而這樣的有失公允對于公民、企業(yè)、政府之間的互動以及產(chǎn)生的社會影響是不利的。

1.2.3 治理的低效率

在治理效果上，如果政府投入大量的成本，在短時間內(nèi)也許效果顯著。但從長期來看，由于政府無法使自己長期處于超負荷的狀態(tài)，必然會導致污染回潮，治理懈怠，這是一種低效率的體現(xiàn)。另一方面，由于缺乏公眾的積極參與，政府無法及時掌握污染的現(xiàn)狀和突發(fā)情況，而政府對環(huán)境問題的反應滯后，使之只能側(cè)重于事后的污染治理，這也是一種低效率的體現(xiàn)。同時，在資金有限的情況下，政府沒有更多的資金對其他領(lǐng)域進行投資，從而在總的資源配置上顯示出低效。

2 環(huán)境治理困境形成的原因

結(jié)合APEC期間我國對霧霾治理的方式以及環(huán)境治理問題上一貫以來的特征，筆者認為導致現(xiàn)階段我國環(huán)境治理困境主要有以下原因:

2.1 “理性經(jīng)濟人”的趨利性和中國傳統(tǒng)思想的融合

亞當·斯密在《國富論》中假定人都是利己的，而且在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案，即“理性經(jīng)濟人”［4］。馬歇爾在其《經(jīng)濟學原理》中首次關(guān)注“外部性”問題［5］，簡單來說即一個主體的行動和決策所產(chǎn)生的結(jié)果并不完全由其本身承擔，而使其他主體受益則為正外部性，受損則為負外部性。作為公共資源的環(huán)境，是最容易導致負外部性產(chǎn)生的。

傳統(tǒng)思想的滲透主要體現(xiàn)在“官本位”和“中庸”思想上。“官本位”思想今天依然存在，即“臣民意識和盲從心理，不敢表達自身訴求以及盲目順從”［6］，政府主導公民生活，制定發(fā)展規(guī)劃，這種觀念久而久之形成了政府與公民之間雙向的認同。而另一傳統(tǒng)思想“中庸”在現(xiàn)代人的思想中則逐漸演化成為“事不關(guān)己”和“槍打出頭鳥”的方法論，使得看似與自己切身利益無甚關(guān)聯(lián)的環(huán)境問題無人問津。

2.2 立法文件和制度設(shè)計的缺失和不可操作

盡管公民意識和政府行為的缺漏有其必然性，但通過制度的協(xié)調(diào)可以有效地進行調(diào)整從而得到多方利益的均衡［7］，法律和制度的價值在于其可操作性，而其可操作性又依賴于規(guī)范之完備、詳盡。

我國在空氣質(zhì)量上的立法文件主要是《大氣污染防治法》的七章66條，囊括了總則、法律責任以及附則的全部條款。雖然目前新修訂的《環(huán)境保護法》一定程度上改變了以往“宜粗不宜細”的原則，但有些條款還不夠細化，如新《環(huán)境保護法》68條對于公益訴訟的規(guī)定，對原告資格、立案以及環(huán)保組織的運行資金和如何保證其獨立性等問題，提出的具有操作性和指導性的解釋建議還不夠詳細，使得公益訴訟的實施困難重重。

3 治理手段和機制構(gòu)建的理論基礎(chǔ):庇古和科斯的經(jīng)濟學理論

3.1 庇古對于外部性問題的理論概括

雖然庇古在其著作《福利經(jīng)濟學》一書中，并沒有明確提出“外部性”的具體概念，但他卻通過論述，提出了自己解決外部性問題的方案。庇古對使得社會福利最大化的推演邏輯概括為:社會福利的最大化與國民收入的增加和貧富差距的合理調(diào)整相關(guān)，增加國民的收入則必然需要社會產(chǎn)量的增加，社會產(chǎn)量的增加則必須依靠生產(chǎn)資料的合理配置，而實現(xiàn)社會生產(chǎn)資料的最合理配置就必須確保邊際社會凈產(chǎn)量價值與邊際私人凈產(chǎn)量價值相等。在著作的第九章“邊際社會凈產(chǎn)量與邊際私人凈產(chǎn)量之間的差異”中庇古又指出，在現(xiàn)實社會中，邊際社會凈產(chǎn)量和邊際私人凈產(chǎn)量之間總是必然地存在差異，而這種差異的根源來自于經(jīng)濟學對于完全自由競爭市場和理性經(jīng)濟人的假設(shè)。

通過庇古的論述，我們可以了解其所說的關(guān)于私人利益與社會利益兩者的背離，以及個人行為對于他人或社會產(chǎn)生的效應，所帶來的社會總的效應和“外部性”的概念是不謀而合的。對此問題他也提出了解決辦法，即政府的干預。他認為政府應對正外部性行為給予補貼，對負外部性行為給予稅收和罰款，這可以很好地解決上述提出的自利性決策導致的社會凈產(chǎn)量和私人凈產(chǎn)量之間的差異［8］。

3.2 科斯對于外部性問題的理論概述

科斯在《社會成本問題》的第一部分開門見山地指出了對于負外部行為所致?lián)p害普遍采取的征收相應金額稅款的措施(即“庇古稅”)不合適。在接下來的論述中，他引導人們不僅要站在“污染受害者乙”的角度來看待主體甲傷害乙的權(quán)益問題，也應當認識到“避免乙的損害會使甲遭受損害”，所以真正的問題是“是允許甲損害乙，還是允許乙損害甲”［9］，即站在中立的立場上關(guān)注問題的相互性?？扑瓜群蠼⒘肆憬灰壮杀灸Ｐ秃驼灰壮杀灸Ｐ停源颂接懺谕耆杂筛偁幍氖袌銮闆r下如何達到社會資源的最優(yōu)配置。在《社會成本問題》的第三到第五部分，科斯論證了在零交易成本的情況下，無論產(chǎn)權(quán)歸誰，不需要政府的任何干預，僅僅通過雙方的私下協(xié)商和自由談判，就可以達到最有效率的結(jié)果;而在對于正交易成本模型的考察中，科斯認為政府對初始產(chǎn)權(quán)的分配以及法院的判決會對資源的配置效果產(chǎn)生影響，政府需要在權(quán)衡各方成本的情況下規(guī)定好初始產(chǎn)權(quán)的配置，其他的交給市場調(diào)整，也能達到資源的有效配置。這在后來被斯蒂格利茨等經(jīng)濟學家總結(jié)為“科斯定理”［10］。

3.3 手段的對比分析

關(guān)于庇古與科斯的理論及其帶來的一系列方法論的對比，學界已有諸多考量，就不作贅述。參照兩位經(jīng)濟學家的理論，僅就本文所提到的我國在環(huán)境治理上存在的問題進行探討。

3.3.1 基于政府的分析

在政府職能的設(shè)定上，庇古更傾向于政府在治理外部性問題上采取一種主動的態(tài)度，預先對各項事務進行評估后確定收稅或補貼的額度;而在科斯看來，由于市場的調(diào)節(jié)和配置，企業(yè)和個人之間可以通過內(nèi)部的協(xié)商和交易，達到庇古所希望達到的結(jié)果，而此時政府要做的就是排污權(quán)的初始分配問題。

基于政府的角度，庇古的理論更易被接受，這一點在我國治理環(huán)境的問題上也得到了體現(xiàn)，因為作為主體，政府本身盡管具有行政職能和社會公共服務的特征，但其本身向外的擴張性和趨利性會使得其追求更多的收益，而稅收即是最好的收益方式。

3.3.2 基于公民的分析

庇古和科斯理論的前提都是完全競爭的市場，這在現(xiàn)實生活中是一個難以達到的標準。手段的選擇會在不同程度上影響公民的參與和積極性。庇古的理論以國家干預為主，這就必然導致市場中其他主體在干預下受其所制，服從其安排，其能動性和交易的積極性都會受到限制?？扑沟睦碚撌峭ㄟ^私人協(xié)商解決排污權(quán)問題，鼓勵人們在既有產(chǎn)權(quán)配置的情況下，合理自由地交易轉(zhuǎn)讓，而這種轉(zhuǎn)讓無疑也會加大個人對個人、個人對企業(yè)的監(jiān)督，從而加強參與度和對環(huán)境問題的敏感度。

由于自由協(xié)商帶來的選擇性和利益更大，企業(yè)和個人更傾向于科斯手段的運用，同時由于自由協(xié)商的確立，更多利益相關(guān)人的涉及會使得更多的社會主體牽涉其中。

3.3.3 基于成本的分析

庇古的理論由于其假設(shè)政府可以獲得足夠多的信息，使其做出最優(yōu)分配決定，所以其治理外部性的成本主要來源于政府的行政成本。但在現(xiàn)實情況下，行政成本的高昂自不待言，政府用于收集信息、匯總和篩選信息的支出也是十分驚人的，而這些成本支出所獲得的信息是否足夠多、足夠可信并幫助其做出最優(yōu)配置的決定，卻是存疑的。

3.3.4 基于信息的分析

在庇古和科斯的假設(shè)中，政府或法院要作出最優(yōu)配置的決策或是根據(jù)實際損失作出最公正的判決，就必須掌握足夠多的信息。但是，現(xiàn)今我國存在的狀況是政府和公民信息的雙向缺失，公民無法了解環(huán)境污染的嚴重程度，政府也無法了解全部的污染信息，法院也就無法從當事人處獲得客觀準確的數(shù)據(jù)并做出公正的判決。

在我國，政府干預是主要的治理手段，如果政府部門所獲信息不夠及時詳盡，就會在實踐中作出不科學、不合理的決策，從而對社會造成不良影響，甚至侵犯了當事人的利益，使得社會效益和私人效益都與最初目的背道而馳。

4 優(yōu)化我國環(huán)境治理路徑的現(xiàn)實思考

結(jié)合兩位經(jīng)濟學家的理論和我國環(huán)境治理現(xiàn)狀，如何優(yōu)化環(huán)境治理的手段，筆者提出以下幾點建議。

4.1 加強政府監(jiān)管，完善市場調(diào)節(jié)機制

我國地理風貌、生態(tài)環(huán)境的多樣性導致了環(huán)境問題的復雜性，這就需要政府部門加強監(jiān)管和督查。政府的普遍干預必然會導致其干預成本的增加，所以建立健全的市場調(diào)節(jié)機制很有必要。自由協(xié)商、排污權(quán)交易等制度的進一步完善，可以使交易的當事人真正在協(xié)商過程中走出政府的行政干預，為社會節(jié)約更多的成本。當然，現(xiàn)階段由于制度不夠完善，公民環(huán)保意識普遍不高，政府干預是非常必要的。

4.2 促進政府、公民、司法機關(guān)之間的良性互動

4.2.1 進一步完善信息披露制度

無論是庇古還是科斯的理論，信息的完備性都至關(guān)重要。信息披露的完善可以使公民、法院掌握更多的信息，從而使公民在談判或訴訟中提出更具體且切合自身利益的訴求，法院才能在判決中真正體現(xiàn)公平性和客觀性。對政府而言，這也加強了環(huán)境問題社會監(jiān)督的強度，分擔了自身的義務和壓力，使環(huán)境治理進入良性循環(huán)。

4.2.2 重視環(huán)境案件判決的社會影響

在媒體、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達的今天，法院的判決公開、判決書上網(wǎng)已經(jīng)成為常事，重大的環(huán)境案件更是牽動著國人的思緒。在這種情況下，法院的判決對于政府、公民行為的引導性就凸現(xiàn)出來，其判決結(jié)果對后來人的警示，也會逐漸滲透入政府、公民的觀念中，從而形成某種價值導向。這就要求法院謹慎對待其受理的每一個環(huán)境案件，擯棄一切外來因素干擾，站在公正、客觀的立場給出判決。

4.3 貫徹公眾參與原則

4.3.1 加強環(huán)境保護思想的啟蒙

任何意識的啟蒙，對于人們今后行為的養(yǎng)成和觀念的塑造都是至關(guān)重要的。日本在中學教科書中添加了關(guān)于環(huán)境的修習單元，使得國民心中從小就根植了環(huán)境保護的種子，這提高了全民關(guān)心環(huán)境保護環(huán)境的行為意識，也減少了政府在環(huán)境治理方面的阻力。而我國從小學到高中的課本，體現(xiàn)保護環(huán)境理念的篇章并不豐富。

4.3.2 注重環(huán)境公益訴訟制度的完善和可操作性

在法律明確的今天，各級政府如何實施，各級法院如何貫徹才是至關(guān)重要的。同時，制度本身的設(shè)計也要具有可操作性，比如主體資格的問題，早在2005年12月3日《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》的文件中就提到支持“社會團體”進行環(huán)境公益訴訟，2010年6月29日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》中提出“環(huán)境保護行政部門”可以提起環(huán)境公益訴訟，2015年新《環(huán)境保護法》及其司法解釋對主體也進行了規(guī)定，據(jù)民政部統(tǒng)計，這樣的組織全國有700多家。這樣的主體設(shè)計，盡管相對明確，但是否合理，比如資格限制的嚴寬程度還有待商榷。同時，主體的確定是否能使得訴訟有效提起，這和主體的性質(zhì)、資金來源，還有訴訟所需要的資金支持都是密不可分的。在這些方面具有可操作性的文件尚未出現(xiàn)。

4.4 樹立因時制宜、因地制宜的靈活理念

盡管世界各國在環(huán)境治理方面，對庇古和科斯的理論都有所借鑒，但其治理手段、治理對象及其傾向性和側(cè)重性，是根據(jù)本國具體情況及時調(diào)整的。

4.4.1 治理重點的變化

從APEC期間的措施以及事后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，工業(yè)廢氣和機動車的尾氣污染是現(xiàn)階段的主要污染。如何有針對性地治理，并在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變動的情況下，根據(jù)污染的來源制定切實可行的辦法，顯得尤為重要。

4.4.2 治理手段的變化

改革開放“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的治國方針，促進了我國的經(jīng)濟發(fā)展，但同時也帶來了環(huán)境嚴重污染的問題。發(fā)展經(jīng)濟學中的庫茲涅茨曲線，形狀為倒U型，反映的是社會經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境污染程度之間的關(guān)系。從該曲線上看，在工業(yè)化時期，環(huán)境污染的程度與人均GDP的增加成正比，而后期兩者呈現(xiàn)反比。分析人士指出中國還處在該曲線的前期階段且“離拐點還有一定的距離”［11］，現(xiàn)階段如果再放任“黑色 GDP”的產(chǎn)生，一旦達到拐點后，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題會更加明顯。現(xiàn)今，民眾和政府應當積極轉(zhuǎn)變觀念，在發(fā)展經(jīng)濟的同時加強環(huán)境污染的預防和治理。

5 結(jié)語

在政府日益重視環(huán)境問題的今天，如何將政府方針政策中原則性的規(guī)定充分落實，如何讓法律法規(guī)中的條款具有更強的可行性和可操作性，這需要政府部門對環(huán)境保護的高度重視并充分行使其環(huán)保職能，全體公民也要有保護環(huán)境的責任感和使命感。只有這樣，“APEC藍”才能重現(xiàn)并永遠停留在我們的頭頂上空。

［1］駱倩雯.APEC會議空氣質(zhì)量保障措施效果評估結(jié)果出爐——“APEC藍”機動車減排貢獻占比近四成［N］.北京日報，2014－12－18－(03).

［2］國家環(huán)?？偩?全國公眾環(huán)境意識調(diào)查報告［R］.北京:中國環(huán)境科學出版社，1999.

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