和汝圣

(西安政治學院研究生管理大隊，西安710068)

2013年3月10日，第十二屆全國人大一次會議通過了關(guān)于實行政企分開的鐵路改革總體方案，后續(xù)的改革也正在探索和深化。鐵路建設(shè)管理和運營制度的深化改革，將對現(xiàn)有的國防交通運輸動員制度帶來較大的沖擊，也將為進一步提高國防交通運輸動員能力提供良好的發(fā)展機遇。當前，在“大國防”的背景下，基于部隊遂行多樣化軍事任務(wù)的需要，理論界對國防動員的范圍和功能拓展進行了研究和解釋。即國防動員有狹義和廣義之分，狹義的國防動員僅指戰(zhàn)爭動員，而廣義的國防動員包括戰(zhàn)爭動員、應(yīng)對突發(fā)事件動員和緊急狀態(tài)下的動員，國防動員的功能也將從單一的戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)拓展到戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)為核心，兼具急時應(yīng)急功能。本文研究基于廣義的國防動員，即國防交通運輸動員包括戰(zhàn)時的國防交通運輸動員，也包括平時部隊軍事訓練演習、維穩(wěn)、救災(zāi)等行動中對國防交通的使用。

1 鐵路改革的發(fā)展趨勢

1.1 鐵路總公司的拆分模式

鐵路總公司的拆分模式，主要有“網(wǎng)運分離”和“網(wǎng)運合一”兩種模式。從經(jīng)濟學角度而言，由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運營業(yè)務(wù)經(jīng)濟屬性不同，可以分離。但在組織結(jié)構(gòu)上具體選擇網(wǎng)運分離還是合一模式，取決于地理、市場、功能3個方面因素。［1］

(1)采取“網(wǎng)運分離”的拆分模式?！熬W(wǎng)運分離”主要是將鐵路網(wǎng)線的所有權(quán)與鐵路網(wǎng)線的使用權(quán)分離。由國家控制鐵路的網(wǎng)線建設(shè)和管理，鐵路網(wǎng)線的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給國有公司或民營公司。其優(yōu)點是便于國家統(tǒng)一規(guī)劃鐵路網(wǎng)線建設(shè)，能夠有效地進行鐵路網(wǎng)線的安全管理和維護。同時，能夠更好地執(zhí)行國防交通建設(shè)的相關(guān)職權(quán)，為提高鐵路的國防交通運輸能力提供制度上的保障。

(2)采取“網(wǎng)運合一”的拆分模式?！熬W(wǎng)運合一”是由企業(yè)擁有鐵路網(wǎng)線的所有權(quán)和使用權(quán)。其優(yōu)點是能夠把鐵路建設(shè)和運營全方位地引入市場競爭，用市場化來促進鐵路建設(shè)的融資能力，提高建設(shè)水平。不足之處在于，由于企業(yè)追求利潤最大化的本質(zhì)，會造成鐵路公司對鐵路建設(shè)的完全壟斷，減弱國家對鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和建設(shè)，影響有效實施國防交通戰(zhàn)略工程，最終影響國防交通運輸能力。

綜合國外鐵路改革的正反兩方面經(jīng)驗，采取“網(wǎng)運分離”模式仍能夠使鐵路建設(shè)和運營引入市場競爭，同時保證國家有效實施國防交通戰(zhàn)略工程。因此，可采取“網(wǎng)運分離”拆分模式，提高市場的競爭力，保證國家對國防交通建設(shè)的總體規(guī)劃。

1.2 鐵路運營權(quán)的拆分方式

(1)完全的國有公司運營制。全國鐵路的運營由中國鐵路總公司承擔，以各路段為基礎(chǔ)建立相應(yīng)的分公司。其優(yōu)點是方便中國鐵路總公司對全國鐵路建設(shè)進行總體規(guī)劃，能夠有效地對鐵路運營進行聯(lián)合調(diào)度和管理，方便戰(zhàn)時在國防交通運輸動員中對鐵路運輸?shù)目傮w調(diào)度。不足之處在于沒有引入民營企業(yè)，會造成中國鐵路總公司對鐵路運營的壟斷，不利于市場化競爭。

(2)引入民營企業(yè)，優(yōu)化市場競爭。全國鐵路的運營按路段由不同的公司承擔，引入民營企業(yè)，形成國有公司和民營企業(yè)同時競爭的局面。其優(yōu)點是能夠優(yōu)化鐵路運營和建設(shè)的競爭，促進鐵路建設(shè)的發(fā)展。但在后續(xù)改革中需要進行深入研究和探索的問題有:對各國有公司和民營企業(yè)所經(jīng)營的列車和路段，如何進行總體的調(diào)度，組建什么樣的部門機構(gòu)負責調(diào)度和指揮;在國防交通運輸動員中，如何進行統(tǒng)一的動員和指揮等。

2 鐵路深化改革對國防交通運輸動員帶來的機遇

2.1 為統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)國防交通工程創(chuàng)造了條件

改革后，國家鐵路局并入交通運輸部，原鐵道部的行政職能屬于交通運輸部負責和管轄。交通運輸部可對全國的空路、水路、公路、鐵路進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，優(yōu)化交通運輸線路，提高運輸效率，降低運輸成本。國防交通主管部門可通過交通運輸部，著眼戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃和實施國防交通工程建設(shè)，實現(xiàn)水、陸、空國防交通運輸?shù)臒o縫鏈接，提高戰(zhàn)時戰(zhàn)略力量投送能力，提升作戰(zhàn)力量的投送效率。

2.2 便于統(tǒng)一制訂和實施國防交通運輸動員法律規(guī)范

國防交通管理部門根據(jù)戰(zhàn)時的軍事運輸需要，著眼實現(xiàn)國防交通的聯(lián)合運輸，可統(tǒng)一制訂國防交通運輸動員法規(guī)。規(guī)范國防交通工程建設(shè)、監(jiān)督、管理等行為，明確國防交通聯(lián)合運輸?shù)慕M織方式、責任分工、協(xié)調(diào)程序、各方的權(quán)利與義務(wù)等。根據(jù)實現(xiàn)水、陸、空一體化的運輸動員目標，統(tǒng)一制訂相關(guān)政策，監(jiān)督企業(yè)、機關(guān)和社會各組織落實國防要求，鼓勵其積極參與國防交通運輸動員，完成國防交通運輸動員任務(wù)。

2.3 便于統(tǒng)一配置國防交通運輸動員所需資源

平時，國防交通管理部門對國防交通工程進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，為國防交通運輸動員創(chuàng)造了條件。在戰(zhàn)時，根據(jù)軍事運輸需求，國防交通管理部門可對國防交通運輸資源進行統(tǒng)一配置和組織，優(yōu)化國防交通運輸機制，提高運輸效率。通過鐵路、水路、航空、公路等相結(jié)合的方式，實現(xiàn)作戰(zhàn)力量的立體式投送，確保把作戰(zhàn)力量及時、高效地輸送到作戰(zhàn)方向，完成作戰(zhàn)任務(wù)。

2.4 便于統(tǒng)一監(jiān)管國防交通運輸動員行為

國防交通管理部門是國防交通運輸動員的具體組織機構(gòu)，在平時負有監(jiān)督國防交通運輸動員準備，在戰(zhàn)時承擔著組織國防交通運輸動員，監(jiān)督國防交通運輸動員的執(zhí)行情況。因此，鐵路改制后，國防交通管理部門根據(jù)實現(xiàn)水、陸、空一體化運輸需要，統(tǒng)一監(jiān)督和管理企業(yè)、公司、社會組織的國防交通運輸動員準備情況，提高監(jiān)督效率。在戰(zhàn)時，可統(tǒng)一組織國防交通運輸動員，監(jiān)督動員的落實情況，提高動員效率。

3 鐵路深化改革對現(xiàn)有的國防交通運輸動員帶來的影響

3.1 對現(xiàn)有國防交通運輸動員組織制度的影響

根據(jù)《民用運力國防動員條例》規(guī)定，國家國防交通主管機構(gòu)負責具體實施全國的民用運力國防動員工作。在原有的鐵道部體制下，國防交通主管部門可通過原鐵道部實現(xiàn)對全國鐵路的運輸動員。但鐵路改制后，原鐵道部的職能被分割，交通運輸部主要承擔規(guī)劃和籌劃職能，國家鐵路局承擔監(jiān)管職能。國防交通運輸動員將面對國有公司、民營企業(yè)、社會組織等，甚至有可能是合資企業(yè)或者是外資企業(yè)。面對市場化的動員對象，需要建立新的動員組織制度，適應(yīng)動員環(huán)境的變化，完成動員任務(wù)。

3.2 對現(xiàn)有國防交通運輸動員方式的影響

在原有的鐵道部體制下，國防交通主管部門主要以原鐵道部行政命令為主的方式實現(xiàn)對全國鐵路的運輸動員，有效地保障了部隊演習、維穩(wěn)、救災(zāi)等行動，以及完成戰(zhàn)時的戰(zhàn)略力量投送任務(wù)。但在鐵路運營改成市場化、公司化后，各企業(yè)基于各路段的運營使用權(quán)，獨立組織運營，并自負盈虧。原有的單一指令性動員方式不再適應(yīng)市場化的動員對象，需要基于市場經(jīng)濟的根本特點，完善動員方式。

3.3 對現(xiàn)有國防交通運輸動員補償機制的影響

關(guān)于動員補償，在《民用運力國防動員條例》第二十七條中規(guī)定:“軍事訓練、演習征用民用運力的補償費用，按照租用方式計價結(jié)算。具體辦法由國務(wù)院財政部會同國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門制定。”以往對鐵路的運輸動員中，由于原有鐵路的國有性質(zhì)，以及鐵路客運的公益性質(zhì)，對鐵路運輸動員后的補償標準低于市場的租用費用。而改制后的鐵路各公司，擁有獨立法人權(quán)利，鐵路運營自負盈虧。他們雖有無條件履行國防交通運輸動員的義務(wù)，但作為獨立的國營或民營公司，要保證公司的正常運營和發(fā)展，他們有權(quán)利要求國家支付實際的交通運輸費用，而非進行適當?shù)难a償。已公布的《國防交通法》(征求意見稿)中已明確國防交通的運輸費用不低于市場價格，將為完善動員補償機制提供法律依據(jù)。

4 進一步提高國防交通運輸動員能力的思考

4.1 完善國防交通運輸動員法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)有的有關(guān)國防交通運輸動員的法律法規(guī)，有《國防法》《國防動員法》《鐵路法》《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》等，法律法規(guī)相對較完備。但也存在著不少問題，需要進一步更新和完善。

(1)基于市場化的動員要求，修改完善相關(guān)國防交通運輸動員法律法規(guī)?，F(xiàn)有的國防交通運輸動員法律法規(guī)的動員方式單一，帶有明顯的指令性動員，不適應(yīng)市場經(jīng)濟背景下的動員環(huán)境特點。尤其是鐵路改制后，《鐵路法》的滯后性明顯，對鐵路運輸?shù)膭訂T方面規(guī)定較少，較原則化。動員補償方面，不符合市場經(jīng)濟的等價交換原則，無法調(diào)動動員對象的積極性。需著眼市場化的動員方式，修改完善相關(guān)法律法規(guī)。

(2)完善《國防交通法》相關(guān)的配套法規(guī)和政策。《國防交通法》(征求意見稿)已公布，征求意見稿對國防交通規(guī)劃、交通工程設(shè)施建設(shè)、民用運載工具的管理與使用、國防運輸、國防交通保障、國防交通物資儲備等方面進行了規(guī)范，為實現(xiàn)水、陸、空一體化的國防交通運輸動員奠定了基礎(chǔ)。下一步需要完善《國防交通法》相關(guān)的配套法規(guī)和政策，進一步明確和具體落實《國防交通法》的相關(guān)規(guī)定和要求，形成完善的國防交通運輸動員法律法規(guī)體系。

4.2 建立一體化的軍民融合式國防交通運輸動員組織制度

國防交通管理部門是國防交通運輸動員的具體組織機構(gòu)，鑒于國防交通運輸動員的對象主要是企業(yè)，為確保戰(zhàn)時有效實施統(tǒng)一指揮和動員，在國防交通管理部門的領(lǐng)導下，建立由軍隊國防交通管理部門、地方交通部門、地方政府、各企業(yè)代表組成的國防交通運輸動員機關(guān)，實現(xiàn)對國防交通運輸動員的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。尤其是在鐵路改革后，建立水、陸、空一體化的軍民融合式國防交通運輸動員組織制度成為緊迫的問題。戰(zhàn)時，需要統(tǒng)一的部門對各企業(yè)進行動員，并統(tǒng)一指揮鐵路、公路、水路、航空等運輸，保障輸送作戰(zhàn)力量有序、高效地進行。

4.3 確立以法治和市場相結(jié)合的多樣化國防交通運輸動員方式

未來的國防交通運輸動員對象主要是企業(yè)員工、企業(yè)的交通運輸工具，必須在堅持法治原則和市場原則相結(jié)合的方式進行動員。

(1)按照法治的方式進行動員。嚴格按照國防交通運輸動員的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，根據(jù)作戰(zhàn)需要征用企業(yè)、單位、團體、個人的交通運輸工具，征召公民參加國防交通運輸動員工作。同時，按照國家的征用、征召補償標準和規(guī)定，對企業(yè)、單位、團體、公民進行補償，以及做好相關(guān)的福利保障工作。

(2)尊重市場規(guī)律，靈活采用簽訂合同的動員方式。市場經(jīng)濟的主體是企業(yè)和公司，其本質(zhì)是追求利潤的最大化。因此，在國防交通運輸動員準備中，國家可采取簽訂合同的方式進行動員準備，明確雙方在軍事訓練、演習、作戰(zhàn)準備、作戰(zhàn)實施過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在戰(zhàn)時，根據(jù)已簽訂的合同進行快速的動員。其主要優(yōu)點:一是能夠高效完成國防交通運輸動員;二是能夠調(diào)動企業(yè)、公司的積極性，最大限度地動員社會交通運輸潛力，提高動員能力。

4.4 優(yōu)化國防交通運輸動員的補償機制

在市場經(jīng)濟條件下進行國防交通運輸動員，應(yīng)遵守市場經(jīng)濟的等價交換原則，優(yōu)化動員的補償機制。

(1)對重要的國防交通設(shè)施建設(shè)進行先期投資或補貼。為了調(diào)動企業(yè)的積極性，鼓勵企業(yè)在交通設(shè)施建設(shè)中落實國防要求，國家可對企業(yè)建設(shè)重要的國防交通設(shè)施進行先期投資或者給予適當補貼。如在鐵路運輸設(shè)施建設(shè)中落實國防要求時，需要專門建造或改造可用于運輸重型武器裝備的貨運列車、修建適應(yīng)快速卸載武器裝備和人員的鐵路車站等設(shè)施及場所。因此，在此類設(shè)施建設(shè)中國家可以投資建設(shè)或者給予建造企業(yè)適當?shù)难a貼，確保企業(yè)在交通設(shè)施建設(shè)中有效落實國防要求，同時能夠減輕企業(yè)的負擔。

(2)按市場等價交換原則進行足額補償。國防交通運輸動員主要是對企業(yè)的交通運輸工具和員工進行動員。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，企業(yè)存在的根本是追求經(jīng)濟利益的最大化，從而保障企業(yè)的有效運轉(zhuǎn)和發(fā)展。而軍隊承擔著聯(lián)合救災(zāi)、維穩(wěn)、作戰(zhàn)等多樣化任務(wù)，部隊的訓練、演習將越來越頻繁，將更頻繁地使用民用交通進行兵力、裝備和物資的投送，也能夠更好地檢驗戰(zhàn)時國防交通運輸動員能力。因此，應(yīng)著眼高效完成運輸任務(wù)，同時保障企業(yè)的正常經(jīng)營和發(fā)展，優(yōu)化等價交換為主的動員補償機制。重點是優(yōu)化國防交通運輸定價機制，建立由國防交通管理部門、地方交通部門、企業(yè)共同參與，根據(jù)不同的主體、線路、地區(qū)、運輸對象、運輸要求等制訂浮動價格機制，維護國家和企業(yè)的雙方利益。

5 結(jié)語

深化鐵路改革對國防交通運輸動員帶來了具大的發(fā)展機遇，為未來實現(xiàn)水、陸、空一體化的國防交通運輸動員創(chuàng)造了條件，將極大地提高戰(zhàn)時的國防交通運輸動員能力。同時也暴露出了現(xiàn)有的國防交通運輸動員制度存在的不足。因此，應(yīng)從完善國防交通運輸動員法律法規(guī)體系、健全動員組織制度、創(chuàng)新動員方式、優(yōu)化動員補償機制等方面著手，適應(yīng)改革后的國防交通運輸動員環(huán)境，建立完善、科學的國防交通運輸動員制度。

［1］ 喻文光.論鐵路改革的法治化路徑［J］.國家行政學院學報，2013(4):95.

［2］ 法律出版社法規(guī)中心.新編中華人民共和國法律法規(guī)全書［M］.北京:法律出版社，2013:561-567.

［3］ 況臘生.我軍裝備戰(zhàn)略投送存在的問題與對策研究［J］.裝備學術(shù)，2012(4):69-71.

［4］ 余華龍.國外鐵路改革模式的分析及借鑒［J］.江西青年職業(yè)學院學報，2005，15(2):41-42.